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自2016年開始推行的減稅降費(fèi)，涉及面廣，規(guī)模巨大，同時(shí)呈現(xiàn)出與稅制改革緊密集合、與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)緊密結(jié)合以及“結(jié)構(gòu)性減稅與普遍性降費(fèi)”相結(jié)合等特點(diǎn)。
一、本輪減稅降費(fèi)措施
2016年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議關(guān)于減稅降費(fèi)至少進(jìn)行了5次部署，各部門也出臺(tái)多項(xiàng)政策（見表1）。2017年政府工作報(bào)告和預(yù)算報(bào)告中涉及減稅降費(fèi)的篇幅超過(guò)往年，除繼續(xù)推行2016年的減稅降費(fèi)措施外，增值稅率由四檔簡(jiǎn)并至三檔，引人注目（見表2）。2018年積極的財(cái)政政策取向不變。1-5月涉及減稅措施12項(xiàng)，降費(fèi)措施7項(xiàng)，7月以來(lái)又陸續(xù)推出新的減稅降費(fèi)措施，使積極的財(cái)政政策更加積極（見表3）。
表1 2016年的減稅降費(fèi)
序號(hào) 時(shí) 間 內(nèi) 容 預(yù)計(jì)減稅
降費(fèi)規(guī)模
1 2016.5.1 營(yíng)改增全面鋪開，實(shí)現(xiàn)貨物和服務(wù)行業(yè)全覆蓋。 約5000億元
2 2016.5.1 階段性降低社保、公積金費(fèi)率，其中①企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例可以降至20%，符合條件的地區(qū)可以降至19%。②失業(yè)保險(xiǎn)總費(fèi)率可以階段性降至1%-1.5%，個(gè)人費(fèi)率不超過(guò)0.5%，③住房公積金繳存比例不得超過(guò)12%，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難企業(yè)還可以申請(qǐng)暫緩繳存住房公積金。 約1000億元
3 - 清理規(guī)范政府性基金收費(fèi)項(xiàng)目，包括①將新菜地開發(fā)建設(shè)基金和育林基金征收標(biāo)準(zhǔn)降為零，停征價(jià)格調(diào)節(jié)基金，整合歸并水庫(kù)移民扶持基金等7項(xiàng)政府性基金，取消地方違規(guī)設(shè)立的政府性基金。②將教育費(fèi)附加、地方教育附加、水利建設(shè)基金的免征范圍由月銷售額不超過(guò)3萬(wàn)元擴(kuò)大到不超過(guò)10萬(wàn)元。一般不再新設(shè)政府性基金項(xiàng)目，實(shí)施目錄清單管理。 約260億元
4 2016.5.1 擴(kuò)大18項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)的免征范圍，包括國(guó)內(nèi)植物檢疫費(fèi)、新獸藥審批費(fèi)等11項(xiàng)農(nóng)業(yè)部門收費(fèi)項(xiàng)目；社會(huì)公用計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)證書費(fèi)、計(jì)量授權(quán)考核費(fèi)等6項(xiàng)質(zhì)監(jiān)部門收費(fèi)項(xiàng)目以及林業(yè)部門的林權(quán)勘測(cè)費(fèi)。 -
5 2016.1.1 兩次下降電價(jià)。 約470億元
6 2016.9.6 降低銀行卡刷卡手續(xù)費(fèi)。 -
表2 2017年減稅降費(fèi)措施
序號(hào) 時(shí) 間 內(nèi)容 預(yù)計(jì)減稅
降費(fèi)規(guī)模
1 2017年
第一季度 ①取消或停征中央涉企行政事業(yè)性收費(fèi)35項(xiàng)，收費(fèi)項(xiàng)目再減少一半以上，②減少政府定價(jià)的涉企經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，③清理取消行政審批中介服務(wù)違規(guī)收費(fèi)，④推動(dòng)降低金融、鐵路貨運(yùn)等領(lǐng)域涉企經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，⑤加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)類經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)的監(jiān)管，⑥適當(dāng)降低“五險(xiǎn)一金”有關(guān)繳費(fèi)比例，⑦降低企業(yè)制度性交易成本、用能和物流等成本。 《2017年政府工作報(bào)告》之2017年工作重點(diǎn)中，預(yù)計(jì)全年減稅3800億元左右，減費(fèi)2000億元左右。
2017年全年實(shí)際減稅或約萬(wàn)億元
2 2017.1.1-
2019.12.31 ①將小微企業(yè)享受減半征收所得稅優(yōu)惠的上限由30萬(wàn)元提高到50萬(wàn)元；②科技型中小企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例由50%提高到75%。
3 2017.1.1-
2019.12.31 將2016年底到期的部分稅收優(yōu)惠政策延長(zhǎng)至2019年底，包括①物流企業(yè)自有的（包括自用和出租）大宗商品倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)土地使用稅。②對(duì)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶小額貸款利息收入免征增值稅，并將這一優(yōu)惠政策范圍擴(kuò)大到所有合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)的小額貸款公司；③對(duì)高校畢業(yè)生、就業(yè)困難人員、退役士兵等重點(diǎn)群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)，按規(guī)定扣減增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和個(gè)人（企業(yè)）所得稅等。④繼續(xù)落實(shí)固定資產(chǎn)加速折舊、眾創(chuàng)空間等稅收優(yōu)惠政策。
4 2017.7.1 增值稅適用13%稅率的全部降至11%，其他稅率不變。
表3 2018年減稅降費(fèi)措施
序號(hào) 時(shí) 間 內(nèi) 容 預(yù)計(jì)減稅降費(fèi)規(guī)模
1 2018.1.1-
2020.12.31 ①將享受當(dāng)年一次性稅前扣除優(yōu)惠的企業(yè)新購(gòu)進(jìn)研發(fā)儀器、設(shè)備單位價(jià)值上限，從100萬(wàn)元提高到500萬(wàn)元。②將享受減半征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的小微企業(yè)年應(yīng)納稅所得額上限，從50萬(wàn)元提高到100萬(wàn)元。 國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)4月25日主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定再推出7項(xiàng)減稅措施。預(yù)計(jì)全年將再為企業(yè)減輕稅負(fù)600多億元。
2 2018.1.1 ①取消企業(yè)委托境外研發(fā)費(fèi)用不得加計(jì)扣除限制。②將高新技術(shù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限由5年延長(zhǎng)至10年。③將一般企業(yè)的職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除限額與高新技術(shù)企業(yè)限額統(tǒng)一，從2.5%提至8%。④將目前在8個(gè)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)地區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)試點(diǎn)的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和天使投資個(gè)人投向種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)按投資額70%抵扣應(yīng)納稅所得額優(yōu)惠政策推廣到全國(guó)。⑤對(duì)經(jīng)認(rèn)定技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)（服務(wù)貿(mào)易類），減按15%稅率征收企業(yè)所得稅。
3 2018.5.1 將對(duì)納稅人設(shè)立的資金賬簿按實(shí)收資本和資本公積合計(jì)金額征收的印花稅減半，對(duì)按件征收的其他賬簿免征印花稅。
4 2018.5.1 將增值稅率從17%、11%分別降至16%和10%。 全年將減輕市場(chǎng)主體稅負(fù)超過(guò)4000億元，內(nèi)外資企業(yè)都將同等受益。
5 統(tǒng)一增值稅小規(guī)模納稅人標(biāo)準(zhǔn)，年銷售額分別從50萬(wàn)元、80萬(wàn)元提高至500萬(wàn)元，允許2018年底前登記為一般納稅人的企業(yè)轉(zhuǎn)登記為小規(guī)模納稅人
6 對(duì)裝備制造等先進(jìn)制造業(yè)、研發(fā)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)符合條件的企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)未抵扣完的進(jìn)項(xiàng)稅額予以一次性退還。
7 2018.5.1-
2019.12.31 對(duì)物流企業(yè)承租用于大宗商品倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施的土地，減按所屬土地等級(jí)適用稅額標(biāo)準(zhǔn)的50%計(jì)征城鎮(zhèn)土地使用稅。 -
8 2018.7.1 科技人員取得的職務(wù)成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)減按50%繳納個(gè)人所得稅。
9 2018.4.1 降低殘保金征繳水平。
10 2018.7.1 降低國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金征收標(biāo)準(zhǔn)。
11 2018.5.1-2019.4.30 階段性停征江海堤防工程維護(hù)管理費(fèi)。
12 2018.1.1-2019.12.31 階段性停征小型水庫(kù)移民扶助基金。
13 2018.5.1-2019.4.30 降低工傷保險(xiǎn)費(fèi)率、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。
14 2018.5.1-2021.5.1 降低建設(shè)工程交易服務(wù)收費(fèi)。
15 - 將符合條件的小微企業(yè)和個(gè)體工商戶貸款利息收入免征增值稅單戶授信額度上限由100萬(wàn)元提高到1000萬(wàn)元，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新，創(chuàng)業(yè)投資和天使投資有關(guān)稅收優(yōu)惠政策試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國(guó)，將研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例提高到75%的政策由科技型中小企業(yè)擴(kuò)大至所有企業(yè)，對(duì)企業(yè)新購(gòu)入500萬(wàn)元以下的設(shè)備、器具當(dāng)年一次性在稅前扣除等 李克強(qiáng)7月23日主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出進(jìn)一步減稅措施。
16 2018.10.1起 個(gè)人所得稅改部分實(shí)施，兩輪出口退稅政策。 7月31日，中央政治局會(huì)議要求財(cái)政政策積極發(fā)力
二、本輪減稅降費(fèi)特點(diǎn)
回顧本輪出臺(tái)的各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策，總體呈現(xiàn)出如下三個(gè)方面的特點(diǎn)：
1.與稅制改革緊密結(jié)合，既切實(shí)降低企業(yè)稅負(fù)，又有效矯正已有稅制費(fèi)制對(duì)要素配置的扭曲。中國(guó)的減稅降費(fèi)與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家減稅不同?？梢哉f(shuō)，美國(guó)是為了減稅而減稅，中國(guó)的減稅降費(fèi)則與稅制費(fèi)制的優(yōu)化結(jié)合在一起，是一箭雙雕，有兩方面的外溢性：首先是未來(lái)中國(guó)的稅制費(fèi)制更加合理，有利于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，環(huán)境更優(yōu)。其次是實(shí)施減稅降費(fèi)后，企業(yè)的稅收成本降低，增強(qiáng)企業(yè)盈利能力。以近年來(lái)稅制改革最重要的舉措“營(yíng)改增”為例，在確保所有行業(yè)稅負(fù)“只降不增”的前提下，解決了長(zhǎng)期以來(lái)營(yíng)業(yè)稅重復(fù)征稅的問(wèn)題，有力推動(dòng)了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，提高了企業(yè)的專業(yè)化分工程度。根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)，2016年“營(yíng)改增”全年減稅規(guī)模超過(guò)5000億元，在新納入“營(yíng)改增”范圍的四大行業(yè)中，建筑業(yè)稅負(fù)下降3.75%，房地產(chǎn)業(yè)稅負(fù)下降7.9%，金融行業(yè)稅負(fù)下降14.72%，生活服務(wù)業(yè)稅負(fù)下降29.85%，稅制改革所帶來(lái)的減稅效應(yīng)正在逐步顯現(xiàn)。與此同時(shí)，“營(yíng)改增”打通了制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的增值稅抵扣鏈條，有力推動(dòng)了企業(yè)組織結(jié)構(gòu)與組織方式的轉(zhuǎn)型發(fā)展，“服務(wù)外包、主輔分離”等新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，促進(jìn)企業(yè)做強(qiáng)主業(yè)、做大輔業(yè)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。上海作為“營(yíng)改增”最早試點(diǎn)的城市，2012年至2016年間，服務(wù)業(yè)比重由58%提升至70.5%，以信息技術(shù)、現(xiàn)代物流為代表的服務(wù)企業(yè)正在加快發(fā)展。
2.與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)緊密結(jié)合，發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)引導(dǎo)作用，促進(jìn)中小企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)健康發(fā)展。“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”作為中央擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的戰(zhàn)略性舉措，是減稅降費(fèi)政策的重要著力點(diǎn)。其一，完善對(duì)中小微企業(yè)特別是創(chuàng)新型小微企業(yè)、創(chuàng)投企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜，破解企業(yè)發(fā)展瓶頸；其二，推進(jìn)企業(yè)所得稅改革，加大研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除力度，助力企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。同時(shí)，增強(qiáng)定向調(diào)控，出臺(tái)對(duì)創(chuàng)業(yè)投資的稅收支持政策，增強(qiáng)對(duì)新創(chuàng)企業(yè)的稅費(fèi)減免力度，為“大眾創(chuàng)業(yè)”營(yíng)造良好的政策環(huán)境。國(guó)家稅務(wù)總局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年前10個(gè)月，落實(shí)支持“雙創(chuàng)”稅收優(yōu)惠政策以減稅6789億元，同比增加1817.8億元，增長(zhǎng)36.6%。得益于一系列優(yōu)惠政策措施的支持，中國(guó)創(chuàng)新環(huán)境不斷改善，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年中國(guó)創(chuàng)新指數(shù)為196.3，創(chuàng)2005年以來(lái)新高。其中，2017年我國(guó)創(chuàng)新環(huán)境指數(shù)203.6，比2016年提高19.1個(gè)百分點(diǎn)。5個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)指數(shù)四升一平，其中享受加計(jì)扣除減免稅企業(yè)所占比重指數(shù)提升較快，增速達(dá)到36.6%，已連續(xù)三年保持兩位數(shù)增長(zhǎng)速度。市場(chǎng)監(jiān)管總局《2018年前三季度市場(chǎng)環(huán)境形勢(shì)分析》顯示，1-9月全國(guó)新設(shè)市場(chǎng)主體1561.6萬(wàn)戶，同比增長(zhǎng)10.4%，平均每天新設(shè)5.72萬(wàn)戶。其中，新設(shè)企業(yè)501.2萬(wàn)戶，增長(zhǎng)11.1%，平均每天新設(shè)1.84萬(wàn)戶。至9月底，全國(guó)實(shí)有市場(chǎng)主體1.06億戶，其中企業(yè)3362.8萬(wàn)戶，占31.6%，比2013年底提高了6.4個(gè)百分點(diǎn)。
3.清費(fèi)降費(fèi)與減稅并重，約束政府“攫取之手”，真正實(shí)現(xiàn)“放水養(yǎng)魚”。無(wú)論從我國(guó)政府收入構(gòu)成還是企業(yè)負(fù)擔(dān)構(gòu)成看，收費(fèi)都是其中的主要組成部分。社會(huì)上對(duì)于企業(yè)稅負(fù)問(wèn)題的爭(zhēng)議，實(shí)際上主要問(wèn)題還是出在收費(fèi)上。近年來(lái)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)收費(fèi)清理改革的有關(guān)要求，財(cái)政部先后出臺(tái)了一系列的降費(fèi)減負(fù)政策，包括停征部分收費(fèi)項(xiàng)目、降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者延長(zhǎng)一些到期的收費(fèi)減免措施。非稅負(fù)擔(dān)不合理的堅(jiān)決取消，過(guò)高的堅(jiān)決降下來(lái)。2013年至2018年4月9日，中央設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)由185項(xiàng)減少至49項(xiàng)，減少幅度超過(guò)73%。其中涉企收費(fèi)由106項(xiàng)減少至31項(xiàng)，減少幅度超過(guò)70%；政府性基金由30項(xiàng)減少至21項(xiàng)，減少幅度為30%。各省份自主清理的本地區(qū)收費(fèi)預(yù)計(jì)超770項(xiàng)。

減稅降費(fèi)取得的成效

減稅降費(fèi)政策的根本目的在于以政府收入的“減法”換取企業(yè)效益的“加法”和經(jīng)濟(jì)展動(dòng)力的“乘法”。從近三年的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況來(lái)看，特別是2017年，減稅降費(fèi)政策的紅利效應(yīng)正在逐步顯現(xiàn)。
首先，國(guó)民經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的態(tài)勢(shì)進(jìn)一步增強(qiáng)。自2012年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速跌破8%以來(lái)，經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，連續(xù)多個(gè)季度經(jīng)濟(jì)增速下滑嚴(yán)重影響市場(chǎng)信心。2016年，伴隨著“結(jié)構(gòu)性減稅與普遍性降費(fèi)”政策的逐步落實(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)連續(xù)四個(gè)季度保持6.7%的平穩(wěn)增長(zhǎng)，扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下滑的局面，并在2017年實(shí)現(xiàn)了6.9％的增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)出良好回升態(tài)勢(shì)（見圖1）。
圖1 2012年-2018年各季度經(jīng)濟(jì)累計(jì)增速（%）
數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind數(shù)據(jù)庫(kù)。
其次，助力企業(yè)減負(fù)脫困，企業(yè)效益明顯好轉(zhuǎn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的最新數(shù)據(jù)，受減稅降費(fèi)等一系列利好政策的影響，2016年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)同比增長(zhǎng)8.5%，扭轉(zhuǎn)了2015年利潤(rùn)負(fù)增長(zhǎng)的局面，這一趨勢(shì)一直延續(xù)到2018年11月（見圖2），特別是2017年2月，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)同比增長(zhǎng)達(dá)到31.5%，說(shuō)明企業(yè)效益好轉(zhuǎn)的態(tài)勢(shì)基本形成。
圖2 2015年-2018年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)月度利潤(rùn)總額累計(jì)同比（%）
數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind數(shù)據(jù)庫(kù)。
最后，新舊動(dòng)能有序轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化。落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策扶持體系是本輪減稅降費(fèi)政策的鮮明特點(diǎn)。在一系列鼓勵(lì)性政策的引導(dǎo)下，2016年高新技術(shù)制造業(yè)對(duì)工業(yè)增加值的貢獻(xiàn)率首次超過(guò)20%。至2018年9月，新動(dòng)能、新業(yè)態(tài)持續(xù)保持快速成長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)制造業(yè)、裝備制造業(yè)增速持續(xù)高于規(guī)模以上工業(yè)增速，占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重繼續(xù)上行。創(chuàng)新正推動(dòng)著中國(guó)經(jīng)濟(jì)向中高端水平邁進(jìn)。

減稅降費(fèi) 錢從哪里來(lái)？

認(rèn)識(shí)減稅降費(fèi)這一問(wèn)題，首先要搞清楚事關(guān)減稅降費(fèi)的核心問(wèn)題是什么，即它是以什么樣的財(cái)源來(lái)支撐的？實(shí)際上，稅收也好，收費(fèi)也罷，說(shuō)到底，都是作為政府收入的來(lái)源、基于彌補(bǔ)政府支出的需要而征收的。減稅降費(fèi)直接牽動(dòng)的是政府收支的平衡格局。以什么樣的財(cái)源填補(bǔ)減稅降費(fèi)之后留下的政府收入虧空，不僅對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府收支再平衡至關(guān)重要，而且關(guān)系到減稅降費(fèi)的實(shí)質(zhì)效應(yīng)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的最終導(dǎo)向。換言之，不同財(cái)源支撐下的減稅降費(fèi)效應(yīng)和宏觀經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向，具有極大的差異。減稅降費(fèi)的財(cái)源支撐格局，事實(shí)上決定著減稅降費(fèi)的實(shí)質(zhì)效應(yīng)，亦決定了與此相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向。
我國(guó)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下實(shí)施的本輪減稅降費(fèi)，已經(jīng)經(jīng)過(guò)了由“借錢減稅降費(fèi)”到“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”到“增長(zhǎng)加節(jié)用減稅降費(fèi)”三個(gè)階段的演變，未來(lái)更應(yīng)該在“節(jié)用”上下功夫。
1.第一階段：2016年的“借錢減稅降費(fèi)”
2016年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅(jiān)之年。在重點(diǎn)抓好“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)的背景下，作為降成本的一個(gè)著力點(diǎn)和著重點(diǎn)，減稅降費(fèi)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段，當(dāng)年的減稅降費(fèi)規(guī)模達(dá)到5736億元。支撐這樣一筆減稅降費(fèi)的財(cái)源，是增列赤字以及為彌補(bǔ)赤字而增發(fā)的國(guó)債。
2016年《政府工作報(bào)告》曾如此說(shuō)明：“適度擴(kuò)大財(cái)政赤字，主要用于減稅降費(fèi)，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)”。財(cái)政部提交的《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》也曾如此解釋：“擴(kuò)大的赤字，在適當(dāng)增加必要財(cái)政支出的同時(shí)，主要用于彌補(bǔ)減稅降費(fèi)帶來(lái)的財(cái)政減收。”此種操作，或可稱之為“借錢減稅降費(fèi)”。
2.第二階段：2017年“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”
2017年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。在多措并舉降成本的旗幟下，減稅降費(fèi)持續(xù)推進(jìn)。按照計(jì)劃，減稅和降費(fèi)的規(guī)模分別為3500億元和2000億元，總額達(dá)到5500億元。支撐這樣一筆減稅降費(fèi)的財(cái)源，自然少不了增列赤字和增發(fā)國(guó)債。
2017年《政府工作報(bào)告》指出，“今年赤字率保持不變，主要是為了進(jìn)一步減稅降費(fèi)……一定要讓市場(chǎng)主體有切身感受”。但是，除此之外，削減政府支出也成為減稅降費(fèi)的另一支撐點(diǎn)。壓縮非重點(diǎn)支出、削減一般性支出以及“三公”經(jīng)費(fèi)零增長(zhǎng)，一起被列入一般公共預(yù)算安排中，便是具體體現(xiàn)。
2017年《政府工作報(bào)告》亦提出，壓縮非重點(diǎn)支出，減少對(duì)績(jī)效不高項(xiàng)目的預(yù)算安排。各級(jí)政府要堅(jiān)持過(guò)緊日子，中央部門要帶頭，一律按不低于5%的幅度壓減一般性支出，決不允許增加“三公”經(jīng)費(fèi)，擠出更多資金用于減稅降費(fèi)，堅(jiān)守節(jié)用裕民的正道。此種操作，或可稱之為“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”。
3.第三階段：2018年“增長(zhǎng)、借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”
2018年我國(guó)發(fā)展面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，世界經(jīng)濟(jì)有望繼續(xù)復(fù)蘇，但不穩(wěn)定不確定因素很多。因此，積極的財(cái)政政策取向不變，全年減稅降費(fèi)規(guī)模約為1.1萬(wàn)億。支撐這樣一筆減稅降費(fèi)的財(cái)源，2018年《政府工作報(bào)告》中指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好、財(cái)政增收有基礎(chǔ)，也為宏觀調(diào)控留下更多政策空間。2018年赤字率按2.6%安排，比去年預(yù)算低0.4個(gè)百分點(diǎn)，全年財(cái)政赤字2.38萬(wàn)億，但是將地方政府專項(xiàng)債務(wù)的新增計(jì)劃提高到1.35萬(wàn)億元（2017年為8000億元）。2018年《政府工作報(bào)告》中亦提到各級(jí)政府仍要堅(jiān)持過(guò)緊日子，執(zhí)守簡(jiǎn)樸、力戒浮華，嚴(yán)控一般性支出。此種操作，可稱之為“增長(zhǎng)、借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”。
4.點(diǎn)評(píng)：一個(gè)十分積極的變化
減稅降費(fèi)由以增列赤字、增發(fā)國(guó)債來(lái)支撐轉(zhuǎn)到以增列赤字、增發(fā)國(guó)債與削減支出相結(jié)合在轉(zhuǎn)到以增長(zhǎng)與消減支出相結(jié)合的辦法加以支撐，應(yīng)當(dāng)視作一個(gè)十分積極的變化，并預(yù)示著赤字財(cái)政政策向良性循環(huán)發(fā)展。這是因?yàn)?，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下實(shí)施的本輪減稅降費(fèi)，其目標(biāo)大不相同于以往。有別于以往立足于總量調(diào)節(jié)、旨在擴(kuò)大總需求的減稅降費(fèi)，本輪減稅降費(fèi)的目標(biāo)鎖定在降成本。瞄準(zhǔn)于降成本，“借錢減稅降費(fèi)”雖然短期內(nèi)表現(xiàn)為企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的減少，但從中長(zhǎng)期看，借來(lái)的錢終歸要還本付息。即便政府的債可以通過(guò)置換辦法延長(zhǎng)，因增發(fā)國(guó)債而帶來(lái)的利息支出也總會(huì)疊加到原有政府支出規(guī)模之上。認(rèn)識(shí)到“羊毛終要出在羊身上”，疊加到原有政府支出規(guī)模之上的債息支出，肯定要添增未來(lái)的企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。因而，成本短期“降”而中長(zhǎng)期“升”。
“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”，雖然仍會(huì)因借錢而不免于添增未來(lái)的企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，也仍會(huì)因借錢而不完全排除成本短期“降”而中長(zhǎng)期“升”的效應(yīng)，但由于加入了“節(jié)用”這一至關(guān)重要的因素，由此可以分解掉一部分借錢壓力，減少一部分疊加到原有政府支出規(guī)模之上的利息支出，從而可以相應(yīng)壓縮一部分未來(lái)企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的添增量，相應(yīng)派生的風(fēng)險(xiǎn)度也會(huì)有所降低。因而，實(shí)行減稅降費(fèi)與削減政府支出聯(lián)動(dòng)，以政府支出規(guī)模的削減為企業(yè)降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)騰挪空間，這對(duì)于降成本是具有實(shí)質(zhì)性意義的，是契合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求的操作，有助于經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和進(jìn)一步增長(zhǎng)。這也是2018年得以推行“增長(zhǎng)加節(jié)用減稅降費(fèi)”的原因。
更進(jìn)一步看，將“節(jié)用”作為減稅降費(fèi)的一個(gè)支撐財(cái)源，特別是將“節(jié)用”同“裕民”對(duì)接起來(lái)，是以減稅降費(fèi)操作實(shí)現(xiàn)降成本目標(biāo)的重要舉措。壓縮政府開支，提高財(cái)政資金使用效率，其重要目的就在于將省下來(lái)的錢，用在為民謀利的“刀刃”上。說(shuō)白了，政府“過(guò)緊日子”，是為了讓百姓“過(guò)好日子”。政府自身的“節(jié)用”——削減支出，是實(shí)現(xiàn)“裕民”——降成本這一目標(biāo)的前提條件和基礎(chǔ)所在。只有以此為前提和基礎(chǔ)，減稅降費(fèi)才能真正落到實(shí)處，也才屬于真正意義上的減稅降費(fèi)。

大規(guī)模減稅為何企業(yè)獲得感不明顯

2016年減稅降費(fèi)約5000億元以上，2017年減稅降費(fèi)約萬(wàn)億元，2018年更是預(yù)計(jì)達(dá)到1.3萬(wàn)億元的規(guī)模。減稅規(guī)?？芍^空前，但是企業(yè)獲得感卻不明顯。為什么？
——企業(yè)家視角。在談到減稅降費(fèi)感受并不明顯的原因時(shí)，金承諾國(guó)際集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)葉明武認(rèn)為，“減免企業(yè)所得稅，但過(guò)去兩年很多企業(yè)都是虧損的，沒(méi)有盈利，所以也就感受不到。營(yíng)改增是體會(huì)到減少了一些，比如差旅費(fèi)抵扣。但其他方面的稅也增加了。還有一些稅收優(yōu)惠是只有自貿(mào)區(qū)的企業(yè)能享受到，但企業(yè)也不能因?yàn)橐硎苓@個(gè)稅就要搬進(jìn)去。”據(jù)了解，相比“三去”，降成本的成效并不顯著，工業(yè)企業(yè)每百元主營(yíng)業(yè)務(wù)收入中的成本，只從2015年年末的85.68%，小幅下降至2017年年末的84.92%。
——蹺蹺板效應(yīng)。稅收收入和非稅收入呈現(xiàn)明顯的蹺蹺板效應(yīng)，而中國(guó)企業(yè)的宏觀稅負(fù)“痛感”主要來(lái)自非稅負(fù)擔(dān)?；谥袊?guó)中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)改革仍然滯后，在政府支出剛性以及行政事業(yè)改革推進(jìn)緩慢的約束下，減稅降費(fèi)的推進(jìn)并不輕松，特別是降費(fèi)。更常見的情況是，在稅收收入增速下降之時(shí)，非稅收入增速上升。例如2018年10月和11月，稅收收入同比增速轉(zhuǎn)為負(fù)數(shù)，分別為-5.1%和-8.3%，同期非稅收入同比增速轉(zhuǎn)為正數(shù)，從2018年的9月的-10.9%變?yōu)?0月的10.8%和11月的4.5%。又如2018年中國(guó)開啟個(gè)人所得稅改革，與個(gè)人所得稅改革同時(shí)落地的是企業(yè)社會(huì)保障費(fèi)改由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，這一政策加強(qiáng)社保資金征繳，有其合理性，但不可否認(rèn)的是部分企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)增加。
——與歷史減稅相比。2016年之前，減稅一詞最早出現(xiàn)在2003年的十六屆三中全會(huì)。1994年-2003年為我國(guó)稅收體系初創(chuàng)期，這一時(shí)期政府工作報(bào)告中幾乎一直在強(qiáng)調(diào)稅收征管、增收節(jié)支，因此出臺(tái)的減稅舉措較少，僅為刺激出口而上調(diào)了出口退稅比例。2003年開始完善稅制，包括全面廢除了農(nóng)業(yè)稅，企業(yè)所得稅稅率統(tǒng)一由原33%的稅率水平下調(diào)至25%，新增小微企業(yè)、國(guó)家重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)20%和15%兩檔稅率，在不增加外資企業(yè)稅負(fù)的同時(shí)減輕了內(nèi)資企業(yè)稅負(fù)。2008年金融危機(jī)之后，中央提出結(jié)構(gòu)性減稅，其中最主要的是增值稅轉(zhuǎn)型推廣，購(gòu)進(jìn)固定資產(chǎn)允許抵扣。將本輪減稅降費(fèi)和2016年之前的減稅相比，可以發(fā)現(xiàn)本輪減稅降費(fèi)，從單項(xiàng)來(lái)看，很顯然不如全面取消農(nóng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅合并降低稅率和增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型等三項(xiàng)改革優(yōu)惠力度大。同時(shí)，本輪減稅降費(fèi)與歷次減稅、清理收費(fèi)具有相同特點(diǎn)，即都在大開合法降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)前門的同時(shí)，嚴(yán)關(guān)不合理規(guī)避稅費(fèi)的后門，例如2018年通過(guò)的個(gè)人所得稅修正案增加了反避稅條款和信息共享?xiàng)l款，又如2016年第二次調(diào)低電價(jià)，是以統(tǒng)籌利用取消化肥優(yōu)惠電價(jià)等騰出的空間。這些改革的結(jié)果使政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)出現(xiàn)調(diào)整、但總量基本平衡。
——國(guó)際減稅潮的沖擊。自特朗普上臺(tái)以來(lái)，新一輪圍繞吸引制造業(yè)回流的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)開啟。特朗普稅改順應(yīng)了上世紀(jì)80年代以來(lái)全球稅收制度結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的趨勢(shì)，稅基向消費(fèi)性靠攏、鼓勵(lì)儲(chǔ)蓄與投資的稅收優(yōu)惠是全球稅收制度演變的主要特征。此外，法國(guó)、英國(guó)、荷蘭、印度也都加入了全球新一輪的減稅潮。這種減稅潮流沖擊之下，中國(guó)自2016年開始的減稅降費(fèi)效果不免被打折扣。

如何實(shí)施更具規(guī)模、更有獲得感的減稅降費(fèi)？

2019年是新中國(guó)成立70周年，是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵之年，做好經(jīng)濟(jì)工作至關(guān)重要。目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)穩(wěn)中有變、變中有優(yōu)。外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，2018年11月當(dāng)月規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額5947.5億元，同比下降1.8%，從7月至今，已連續(xù)5個(gè)月加速下滑。2018年1-11月，在41個(gè)工業(yè)大類行業(yè)中，34個(gè)行業(yè)利潤(rùn)總額
同比增加，7個(gè)行業(yè)減少，其中有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)下降16.9%，汽車制造業(yè)下降6%。從所有制主體看，國(guó)有企業(yè)依然是主要獲利者，私有企業(yè)利潤(rùn)僅在2018年10月和11月連續(xù)兩月小幅改善。2018年12月19日-21日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，2019年積極的財(cái)政政策要加力提效，實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)。
1.強(qiáng)化減稅降費(fèi)的落地實(shí)施。具體包括全面實(shí)施修改后的個(gè)人所得稅法，落實(shí)好6項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除政策、創(chuàng)業(yè)投資個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策，減輕居民稅負(fù)，促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。落實(shí)企業(yè)改制重組、去產(chǎn)能調(diào)結(jié)構(gòu)等方面的稅收優(yōu)惠政策，加快“僵尸企業(yè)”處置，推進(jìn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰。清理規(guī)范地方收費(fèi)項(xiàng)目，加大對(duì)亂收費(fèi)查處和整治力度。加強(qiáng)收費(fèi)項(xiàng)目清單“一張網(wǎng)”建設(shè)，健全亂收費(fèi)投訴舉報(bào)查處機(jī)制。
2.從增值稅入手，實(shí)質(zhì)性降低稅負(fù)。目前增值稅是我國(guó)第一大稅種，占稅收收入的40%。現(xiàn)有16%、10%和6%三檔稅率，每檔稅率對(duì)應(yīng)不同行業(yè)。分一般納稅人和小規(guī)模納稅人兩類。未來(lái)增值稅減稅政策或?qū)⒃谝韵路矫嬗兴黄疲阂皇呛?jiǎn)并稅率，由三檔稅率改為兩檔，取消10%稅率。二是現(xiàn)有稅率進(jìn)一步下調(diào)1%-3%。三是小規(guī)模納稅人起征點(diǎn)3萬(wàn)元/月進(jìn)一步提高。四是現(xiàn)有增值稅留抵退稅政策可以從部分行業(yè)放開到全部行業(yè)。
3.普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅相結(jié)合。一方面增強(qiáng)減稅的普惠性，可以考慮對(duì)小微企業(yè)和科技型初創(chuàng)企業(yè)實(shí)施普惠性稅收減免，固定資產(chǎn)加速折舊等優(yōu)惠政策可擴(kuò)大適用行業(yè)。適度下調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，穩(wěn)定繳費(fèi)方式，延長(zhǎng)階段性降低失業(yè)和工傷保險(xiǎn)費(fèi)率政策期限。另一方面重點(diǎn)減輕制造業(yè)和小微企業(yè)負(fù)擔(dān)，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。研究重大短板裝備攻堅(jiān)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)以及項(xiàng)目融資方面的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，推進(jìn)戰(zhàn)略關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)新突破。研究制定非營(yíng)利醫(yī)療、養(yǎng)老等機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，激發(fā)居民消費(fèi)潛力。
4.聚焦最優(yōu)政策組合，確?？傮w上不增加企業(yè)特別是小微企業(yè)負(fù)擔(dān)。未來(lái)減稅降費(fèi)政策的出臺(tái)和執(zhí)行將更注重結(jié)果導(dǎo)向，避免之前出現(xiàn)過(guò)的部委和地方過(guò)度執(zhí)行、出臺(tái)多個(gè)文件反而使結(jié)果出現(xiàn)一定偏差等現(xiàn)象。具體而言將包括政策更有針對(duì)性、部門之間加強(qiáng)統(tǒng)籌、注重政策執(zhí)行中的反饋等等。