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湖南省湘潭市交通運輸局財務(wù)審計科/趙麗亞

2019年1月1日起財政部要求在全國行政事業(yè)單位施行權(quán)責發(fā)生制和收付實現(xiàn)制并行的的會計制度。各級政府部門如何全面落實好這項工作任務(wù)，財政部門如何獲得高質(zhì)量的財務(wù)信息是即將面臨的重要課題。本文提出了推行政府部門購買會計核算服務(wù)是最高效的方式，分析了政府部門會計核算管理方式的歷史變革，從三個方面闡述了推行政府部門購買會計核算服務(wù)的必要性和可行性，并對如何充分發(fā)揮政府部門購買會計核算服務(wù)的作用提出了建議措施。

2014年8月31日表決通過的《全國人大常委會關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》，修改后的新預(yù)算法第九十七條明確“各級政府財政部門應(yīng)當按年度編制以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，報告政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案”。2014年9月26日，國務(wù)院通過國發(fā)〔2014〕45號文件發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，提出了“建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”的要求。同年12月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了財政部權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案（國發(fā)〔2014〕63號），權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革正式啟動，力爭在2020年前建立具有中國特色的政府會計準則體系和權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。為此，近幾年財政部進行了大量基礎(chǔ)性工作,2015年起陸續(xù)配套出臺了8個會計準則。2017年10月24日，財政部印發(fā)了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》（財會〔2017〕25號），明確了自2019年1月1日起在全國行政事業(yè)單位施行權(quán)責發(fā)生制和收付實現(xiàn)制并行的“雙功能、雙體系、雙報告”的會計制度。此項制度是服務(wù)全面深化財稅體制改革的重要舉措，在我國政府會計發(fā)展進程中具有劃時代的重要意義。

本次政府會計制度改革，對各級政府部門來說，是一場基于會計核算原則、記賬方式、會計制度體系等方面的重大變革。從以反映政府年度預(yù)算執(zhí)行情況結(jié)果為主要目標的收付實現(xiàn)制政府決算報告制度，改變?yōu)樾璋簇攧?wù)會計和預(yù)算會計兩個體系采用平行記賬方式反映兩套決算報告的制度，對于行政事業(yè)單位目前從事會計核算崗位人員的業(yè)務(wù)水平和業(yè)務(wù)能力提出了很高的要求。筆者認為，為更好地在全國各級行政事業(yè)單位順利推行“雙功能、雙體系、雙報告”的會計制度，保證會計信息質(zhì)量，推行政府部門購買會計核算服務(wù)是最高效的方式。

一、政府部門會計核算管理方式的歷史變革

筆者所在部門是地級市，曾經(jīng)歷過四次政府部門會計核算管理方式的變革。第一次是八、九十年代的政府部門有單獨的財務(wù)機構(gòu)，單獨開戶，獨立核算，按財政部門的要求報送財務(wù)決算報表；第二次是二十一世紀初期，部分區(qū)縣財政部門實行向政府部門委派會計的方式，按財政部門的統(tǒng)一要求辦理會計核算業(yè)務(wù)，會計人員在賬務(wù)所屬單位辦公，業(yè)務(wù)上歸屬財政部門管理；第三次是財政部門成立“會計集中核算中心”，作為當?shù)鼐幹撇块T下文成立的正式機構(gòu)，負責全市所有政府部門原始憑證審核、記賬、報表編報等會計工作，各單位只設(shè)報賬員辦理憑證傳遞和資金收付業(yè)務(wù)；第四次是2006年起財政部門進行國庫集中收付制度改革，成立了國庫集中支付中心，以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式，是對財政性資金的賬戶設(shè)置和收支繳撥方式的根本性變革。在國庫集中支付中心運轉(zhuǎn)正常后，撤銷了會計集中核算中心及其職能，會計核算工作回歸到各政府部門。

縱觀政府部門會計核算管理方式的歷史變革，一直是在順應(yīng)時代發(fā)展的不同要求而變化。財務(wù)管理“高效、節(jié)約、防范風險”的核心不變，但管理方式和手段一直是變化的。財政部門一直致力于找到會計核算準確、會計信息真實、會計報告全面、內(nèi)控措施完善的政府部門財務(wù)管理方式。為此，采取過“派出去”的委派制和“收回來”的集中核算方式，均存在會計主體不明、審計責任無法追究、單位對財務(wù)管理認識弱化等方面的問題。目前實行的是國庫集中支付和政府部門收付實現(xiàn)制預(yù)算會計核算方式。面對即將實行的權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度變革，財政部門和各級政府部門還需尋求到更為高效、合適的財務(wù)管理方式，以達到提高政府會計信息質(zhì)量、提升政府部門財務(wù)和預(yù)算管理水平、全面實施績效管理、建立現(xiàn)代財政制度的目標。筆者認為，推行向?qū)I(yè)的會計師事務(wù)所或財務(wù)記賬公司購買專業(yè)的會計核算服務(wù)是政府部門會計核算管理方式的首選，應(yīng)大力提倡。

二、推行政府部門購買會計核算服務(wù)的必要性和可行性

（一）政府會計制度的特點決定了政府部門購買會計核算服務(wù)的可行性。

2015年起陸續(xù)發(fā)布的政府會計準則和2017年發(fā)布的政府會計制度是政府部門會計核算的準繩。構(gòu)建了“財務(wù)會計和預(yù)算會計適度分離并相互銜接”的會計核算模式，制度、準則的概念和規(guī)則邊界清晰，對各類經(jīng)濟業(yè)務(wù)有明確的賬務(wù)處理要求。同時，取消了十幾類不同行業(yè)的政府部門會計制度，統(tǒng)一執(zhí)行2017年發(fā)布的政府會計制度，解決了不同部門會計信息可比性不高、同樣業(yè)務(wù)不同的政府部門會計標準和政策不同導致無法統(tǒng)籌分析、政府部門財務(wù)報告信息質(zhì)量較低等方面的問題。這種規(guī)則上的一致性和準則上的明確性，為專業(yè)從事記賬服務(wù)的機構(gòu)為各類不同的政府部門從事會計核算服務(wù)提供了可行性。同時，十八大以來對政府部門財經(jīng)紀律嚴格規(guī)范，各類經(jīng)濟支出標準、支出范圍、業(yè)務(wù)處理要求均有標準化和一致性的規(guī)定，記賬服務(wù)機構(gòu)的專業(yè)人員只需系統(tǒng)深入地掌握新政府會計制度和準則中的“雙基礎(chǔ)、雙功能、雙報告”、平行記賬實務(wù)、財務(wù)會計與預(yù)算會計的勾稽關(guān)系等核心能力，就可以為不同的政府部門提供專業(yè)、優(yōu)質(zhì)、準確的會計核算服務(wù)，向財政部門提交符合要求的、高質(zhì)量的“雙報告”。這種生產(chǎn)過程標準化、產(chǎn)出成果明確化的服務(wù)性項目特別適合采用外包方式解決需求。

（二）政府購買服務(wù)管理辦法和財務(wù)信息公開的要求決定了政府部門購買會計核算服務(wù)的合規(guī)性。

財政部2018年6月26日發(fā)布了《關(guān)于<政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）>向社會公開征求意見的通知》，其中第十九條是明確應(yīng)當納入政府購買服務(wù)指導性目錄的項目，第（四）項是“技術(shù)性服務(wù)”，即“技術(shù)評審鑒定評估、檢驗檢疫檢測、監(jiān)測服務(wù)、會計審計服務(wù)等領(lǐng)域適合采取市場化方式提供的服務(wù)事項”。同時，還明確了“政府購買服務(wù)包括購買直接受益對象為社會公眾的公共服務(wù)及直接受益對象為政府自身的履職所需輔助性服務(wù)，本辦法主要規(guī)范政府購買公共服務(wù)，政府購買履職所需輔助性服務(wù)按照政府采購有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。根據(jù)以上表述，政府部門購買會計核算服務(wù)適用于“政府購買履職所需輔助性服務(wù)按照政府采購有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。根據(jù)各地財政部門印發(fā)的政府采購目錄中，在服務(wù)類的目錄中均有“會計服務(wù)”項目，會計核算、代理記賬均屬會計服務(wù)的典型業(yè)務(wù)，實行政府采購后應(yīng)用于各行政事業(yè)單位實際需求是有規(guī)可依，符合政策要求的。

近幾年，各級政府和社會公眾對政府部門財務(wù)信息公開的要求越來越寬泛，包括部門預(yù)算、決算、財務(wù)分析、績效自評報告、三公經(jīng)費預(yù)決算及支出情況、重點民生資金等專項收支情況等內(nèi)容都需要在網(wǎng)站上進行公示，公示的要求還會越來越多。經(jīng)過多輪對違規(guī)發(fā)放津補貼的清查，政府部門公職人員的個人收入和福利已均衡化、陽光化。政府部門的財務(wù)收支情況相對于公眾而言沒有保密性可言，應(yīng)該接受社會公眾的監(jiān)督。這些特點，均決定了由從事記賬服務(wù)的機構(gòu)提供會計核算服務(wù)沒有違反涉密的規(guī)定，政府部門也不需要有這方面的顧慮。

（三）專業(yè)財務(wù)人員匱乏與財政信息質(zhì)量高要求的矛盾決定了政府購買會計核算服務(wù)的必要性。

各級政府部門受人員編制的硬性限制，很多部門人員年齡老化現(xiàn)象嚴重，長期缺乏從事工作量較大的基礎(chǔ)性工作的人員。財務(wù)工作需要做大量的憑證審核、國庫支付、憑證錄入、會計核算、各類財政管理信息系統(tǒng)錄入等費時、費力的基礎(chǔ)性工作，需要細心、耐心、有財務(wù)專業(yè)知識和工作經(jīng)驗積累的人員。在各類政府部門中，除財政局、審計局以財務(wù)專業(yè)作為單位主要業(yè)務(wù)外，其他政府部門均有完全不同職責職能，對其履職所需的業(yè)務(wù)崗位如工程、法律、規(guī)劃等方面進人需求更為迫切。財務(wù)管理雖然是各政府部門不可或缺的重要內(nèi)部管理職責因此，但單位能夠空出來的不多的編基本上會優(yōu)先給予單位主要業(yè)務(wù)部門。專業(yè)財務(wù)人員匱乏又不能突破編制招考進人一直是困擾政府部門財務(wù)管理的主要問題。很多單位的財務(wù)人員只是考過會計從業(yè)資格證，并沒有接受過專業(yè)教育，還有很多單位財務(wù)人員老化，長期承擔大量繁瑣、重復(fù)性的工作，在同一個崗位無法輪換，因缺乏激勵措施，大多不愿接受和深入學習新業(yè)務(wù)新知識，業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)無法提升。

現(xiàn)階段正在推進的政府會計改革，需要建立全面反映政府資產(chǎn)負債、收入費用、運行成本、現(xiàn)金流量等財務(wù)信息的權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，對于從事財務(wù)工作，尤其是會計核算崗位的人員有著很高的專業(yè)要求。目前，很多基層政府部門財務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)達不到財政部門對于政府會計核算的要求。近期，財務(wù)部門采取了很多辦法組織培訓、學習、交流。但就目前政府部門面臨的事務(wù)繁雜、工作量苦樂不均、激勵機制不足等問題，愿意深入學習財務(wù)專業(yè)知識并致力從事會計核算工作的政府部門工作人員很少。如不推行更為高效的方式，因會計核算高素質(zhì)專業(yè)人員的缺乏，部分基層政府部門提交的權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告可能會存在信息質(zhì)量不高、錯誤較多、報告信息失真的情況。

通過政府部門購買代理記賬機構(gòu)從事會計核算服務(wù)，可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，由專業(yè)人員對經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行正確的職業(yè)判斷，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提高會計核算的準確性，向財政部門提供優(yōu)質(zhì)的財務(wù)信息，還可以為單位財務(wù)管理提供建議。同時，政府部門可以將一部分職工從繁重的會計核算、錄入工作中解脫出來，從事行政管理工作，緩解編制內(nèi)人員不足的問題。

三、如何充分發(fā)揮政府部門購買會計核算服務(wù)的作用

政府部門購買會計核算服務(wù)并不等于完全把財務(wù)管理委托給代理記賬機構(gòu)，政府部門必須承擔財務(wù)管理工作的主體責任，只是把需要會計人員進行職業(yè)判斷的憑證錄入、賬務(wù)處理、報表編制等基礎(chǔ)性工作交給專業(yè)機構(gòu)進行。單位財務(wù)部門可以輕裝上陣，將主要精力和工作重點放在抓好資金安全、全面推進績效評價、進一步提升單位預(yù)算執(zhí)行力和財務(wù)管理水平等方面。（一）夯實內(nèi)控。完善的內(nèi)部控制體系是確保單位能放心地將會計核算服務(wù)委托給代理記賬機構(gòu)的前提。完善的內(nèi)部控制體系不但要有上下層互相監(jiān)督、左右級互相牽制的業(yè)務(wù)流程設(shè)計，還要有全面合理、操作性強、得到落實的規(guī)章制度。在這樣的內(nèi)部控制體系下，業(yè)務(wù)部門的經(jīng)濟活動按規(guī)定的流程有序進行。會計核算人員只需將各類經(jīng)濟活動憑證如實按會計語言進行表現(xiàn)，做到客觀、準確、完整、及時。（二）加強財務(wù)審核和專賬核算。政府部門購買會計核算服務(wù)只是把會計核算、反饋財務(wù)信息這個環(huán)節(jié)委托出去。為避免資金管理風險，單位財務(wù)管理的核心崗位財務(wù)審核和資金支付還是應(yīng)由單位在編職工擔任。負責資金支付的出納崗位，涉及資金安全，不適于委托非本單位職工之外的人員辦理。財務(wù)工作負責人應(yīng)把控財務(wù)審核的環(huán)節(jié)，認真審核各類原始憑證，不能將宣傳和落實財經(jīng)紀律的重要工作職責一包了之，不聞不問。反而更應(yīng)加強這個方面的審核、復(fù)查、把關(guān)，注重對代理記賬中專賬核算的要求，確保專項資金核算清晰。單位可以把更多的精力放在管好用好財政性資金、提升財務(wù)管理水平上。（三）對代理機構(gòu)會計核算的人員素質(zhì)提出高要求。代理記賬機構(gòu)應(yīng)提高認識，抓住機遇，在努力拓展新業(yè)務(wù)的目標下，對政府購買服務(wù)政策的正確理解和把握的基礎(chǔ)上，不斷提高自身業(yè)務(wù)能力，培養(yǎng)業(yè)務(wù)精、品行好的專業(yè)會計核算人員，適應(yīng)政府部門對會計核算服務(wù)的需求和要求。人才培養(yǎng)是代理記賬機構(gòu)的第一要務(wù)，一名出色的會計核算人員除了做好會計記錄、錄入、報表編制等工作外，還可以從專業(yè)的角度對政府部門財務(wù)管理提出改進的建議和意見。著力于政府部門對這類專業(yè)人才的需求并持續(xù)培養(yǎng)是代理記賬機構(gòu)搶站新業(yè)務(wù)、適應(yīng)新形勢應(yīng)該重點關(guān)注的。（四）財政部門加強對代理記賬機構(gòu)的信用管理。作為代理記賬公司、會計師事務(wù)所等代理記賬機構(gòu)的業(yè)務(wù)主管部門，財政部門應(yīng)進一步加強對代理記賬機構(gòu)的信用管理。對于職業(yè)水平低下、賬務(wù)處理混亂、報表信息失真等會計核算能力達不到的代理記賬機構(gòu)，應(yīng)加強檢查督查力度和業(yè)務(wù)指導，適當時可以公示通報檢查督查結(jié)果，使會計核算能力優(yōu)秀的代理機構(gòu)得到更多的關(guān)注和業(yè)務(wù)委托。對會計信息造假，明知是違反財經(jīng)紀律的經(jīng)濟業(yè)務(wù)還予以處理的代理記賬機構(gòu)記入信用管理黑名單，強化代理記賬機構(gòu)遵守《會計法》的意識和責任。