方建忠
近年來，我省黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計緊緊圍繞“部門職責(zé)”和“權(quán)力運(yùn)行”開展，而部門職責(zé)和權(quán)力運(yùn)行又與單位資金分配和管理使用緊密相關(guān)。通過多年審計，黨政部門本級資金的管理和使用已日漸規(guī)范，但財政專項轉(zhuǎn)移支付資金，無論是資金體量、還是權(quán)力運(yùn)行空間都越來越大，越來越成為黨政部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計關(guān)注的重點。今年，省廳黨組要求省級黨政部門領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中探索開展行業(yè)財政專項轉(zhuǎn)移支付資金的審計，并要求在省交通廳廳長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中首次試點。筆者結(jié)合試審情況，談幾點認(rèn)識和體會。
一、在省級黨政部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中加強(qiáng)財政專項轉(zhuǎn)移支付資金檢查的必要性
（一）法律賦予的內(nèi)在職責(zé)要求。十九大報告指出，“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。行業(yè)財政專項資金分配已是行業(yè)主管部門的重要權(quán)力之一，加強(qiáng)對財政轉(zhuǎn)移支付資金的審計，亦是審計法等法律法規(guī)賦予各級審計機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。
（二）完善公共財政管理機(jī)制、加快財政改革和提高財政資金使用效益的必然要求。隨著政府職能改革深化，財政專項轉(zhuǎn)移支付資金在公共財政支出比例不斷增大，建立更有效的公共財政支出體系，要求與財政效益、績效考核結(jié)合起來。通過審計，有利于加快推動財政改革，提高財政資金使用績效。
（三）行業(yè)部門科學(xué)規(guī)范管理的現(xiàn)實要求。從實際情況看，省級行業(yè)主管部門，部門本級資金所占比例較小，通過歷年審計已相對規(guī)范；相反，大量財政專項資金轉(zhuǎn)移支付到全省各地，審計監(jiān)督較少，也容易出現(xiàn)問題。開展對財政專項轉(zhuǎn)移支付資金的審計，是促進(jìn)行業(yè)部門科學(xué)管理、規(guī)范運(yùn)作的現(xiàn)實要求。以省交通廳為例,相關(guān)數(shù)據(jù)見上表。
從上表可以看出，2014年至2016年三年省交通部門財政專項轉(zhuǎn)移支付資金181.67億元，占總支出521.76億元的34.82%;如果算上一般轉(zhuǎn)移支付資金,這一比重將達(dá)到72.28%;若按項目支出和基本支出分別計算,交通廳三年基本支出僅為13.80億元,而項目支出高達(dá)507.96億元,占總支出的97.36%。財政專項轉(zhuǎn)移支付資金或項目支出已成為交通部門支出重點的重點。因此，對部門領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計來說，無論如何不能繞開這部分內(nèi)容，否則就會撿了芝麻、丟了西瓜，審計重點不突出、不全面。
二、財政專項轉(zhuǎn)移支付資金審計的重點內(nèi)容、思路方法和審計發(fā)現(xiàn)的問題
（一）財政專項轉(zhuǎn)移支付資金分配環(huán)節(jié)審計。全省交通運(yùn)輸專項轉(zhuǎn)移支付資金決策分配流程。根據(jù)《浙江省交通運(yùn)輸發(fā)展專項資金管理辦法（試行）》文件精神，省級財政對全省公路大中修項目補(bǔ)助一般流程為：首先縣級公路部門提出養(yǎng)護(hù)專項工程項目建議，報市級公路部門審核；市級公路部門審核后編制養(yǎng)護(hù)計劃初稿；再由省公路局根據(jù)路況、資金盤子，分輕重緩急編制年度國省道公路養(yǎng)護(hù)工程計劃；最后提交交通廳廳長辦公會議討論后，報財政廳共同行文下發(fā)全省各地。
審計重點內(nèi)容和思路。按照上述決策流程，審計關(guān)注的重點內(nèi)容主要為:一是檢查資金決策分配程序是否到位；二是是否存在按人情補(bǔ)助、領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”補(bǔ)助情況的發(fā)生；三是實際補(bǔ)助的項目是否按照既定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和方法開展。
具體思路和方法為：查看各市最初上報的項目與最終省交通廳與省財政廳聯(lián)合下文的財政轉(zhuǎn)移支付項目進(jìn)行比對分析，篩選出兩者之間有出入的項目；順著工作流程，檢查主管部門和相關(guān)職能處室審核把關(guān)項目的業(yè)務(wù)資料，及廳長辦公會議有關(guān)討論項目和資金分配紀(jì)要等，發(fā)現(xiàn)其中的徇私舞弊、包裝項目等問題。
按上述思路，此次審計我們發(fā)現(xiàn)了省公路局超范圍補(bǔ)助兩條城市道路，涉及多補(bǔ)省級交通專項轉(zhuǎn)移支付資金2110.93萬元。
（二）財政專項轉(zhuǎn)移支付資金管理、使用環(huán)節(jié)審計。該部分內(nèi)容主要是結(jié)合具體項目，有重點地延伸抽查一定數(shù)量的市、縣（區(qū)、市），以檢查財政專項轉(zhuǎn)移支付資金最終使用的真實性、規(guī)范性和效益性問題。延伸抽查的地方和項目，既要考慮抽樣樣本的代表性，能夠反映一定面上的情況；又要考慮盡可能抽查會出現(xiàn)問題的項目，以揭示問題，達(dá)到定責(zé)問效、促進(jìn)單位科學(xué)規(guī)范管理的目標(biāo)。
財政專項轉(zhuǎn)移支付資金撥付和籌集配套情況審計。重點審查省級財政部門是否按計劃下達(dá)補(bǔ)助資金；地方財政是否足額落實配套資金；是否及時、足額撥付到下級財政或用款單位和建設(shè)單位，有無截留欠撥、平衡預(yù)算及擠占挪用等問題。
財政專項轉(zhuǎn)移支付資金使用、管理情況審計。審查項目實施單位對撥入的項目資金是否及時入賬；是否按批準(zhǔn)的項目和規(guī)定用途使用專項資金；有無擴(kuò)大開支范圍、改變資金用途、將各項專款調(diào)劑使用；工程項目是否按規(guī)定時間開工和完工，預(yù)決算是否真實，有無高估工程量等問題。
建設(shè)工程項目管理和效益情況審計。重點檢查建設(shè)工程項目的設(shè)計是否經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，是否實行了項目法人負(fù)責(zé)制、工程建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制；是否存在違規(guī)層層轉(zhuǎn)包現(xiàn)象；工程建設(shè)中有無重大損失浪費(fèi)及質(zhì)量隱患等問題；有無因責(zé)任不清、管理不善或工程質(zhì)量等原因造成損失浪費(fèi)或事故隱患問題；專項資金建設(shè)項目所取得的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)等。
按照上述的審計重點和思路，我們發(fā)現(xiàn)了交通行業(yè)大中修項目和資金管理中存在的普遍性、行業(yè)性的體制機(jī)制性問題，揭示了國省道公路大中修工程設(shè)計、施工、監(jiān)理等招標(biāo)工作均為先確定單位后補(bǔ)走程序，市場行為相對壟斷和封閉運(yùn)行，項目和資金管理不夠規(guī)范等。
三、財政專項轉(zhuǎn)移支付資金審計的對策建議：
（一）要緊緊抓住經(jīng)濟(jì)決策的“總開關(guān)”，資金分配的“牛鼻子”這一關(guān)鍵因素，自上而下直接審計。在黨政部門領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，項目如何確定？資金怎么分配？具體工作有哪些市（縣）來承擔(dān)？這是一個部門最主要的工作內(nèi)容，也是黨政部門領(lǐng)導(dǎo)“三重一大”決策事項中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，在今后的審計中，應(yīng)該特別重視上述決策環(huán)節(jié)的檢查，循著決策流程一步一步檢查相關(guān)的廳長辦公會議紀(jì)要和業(yè)務(wù)資料，發(fā)現(xiàn)決策環(huán)節(jié)的問題或者程序不到位等，可以定責(zé)問效；另一方面也為后續(xù)項目的精準(zhǔn)延伸審計做好準(zhǔn)備。
（二）資金使用和管理情況的審計需要結(jié)合和延伸項目管理、工作完成情況，自下而上間接審計。從當(dāng)前情況看，一級預(yù)算單位無論從預(yù)算管理、采購管理還是資金撥付等各個環(huán)節(jié)，面上都較為規(guī)范，也很難直接查出問題。但最末端支出的真實情況如何，只能靠具體延伸審計來實現(xiàn)。在具體實務(wù)中，由于支出方向點多、面廣，如何在有限的審計時間內(nèi)，選擇一定的縣（區(qū)、市）、一定數(shù)量的審計項目，需要審計人員結(jié)合對數(shù)據(jù)的分析能力、對事物的判斷能力以及個人的經(jīng)驗水平等來完成。通過檢查具體項目的完成情況、資金使用管理實際情況，從而進(jìn)一步印證上級主管部門或被審計單位存在管理監(jiān)督缺位等問題。
（三）財政專項轉(zhuǎn)移支付審計中的所有問題最終都應(yīng)定損、定責(zé)和問責(zé)處理，促進(jìn)行業(yè)（部門）科學(xué)管理規(guī)范運(yùn)行。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，被審計單位和領(lǐng)導(dǎo)是否有責(zé)任是關(guān)鍵。如果問題查得很多，但是不能和被審計單位或相關(guān)責(zé)任人員掛起鉤來，這些問題最終上不了審計報告，亦不能為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提供決策參謀。因而，審計查出的所有問題應(yīng)該都有明晰的責(zé)任鏈。具體操作人員的責(zé)任是什么、分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)有什么責(zé)任、主管單位和領(lǐng)導(dǎo)是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任等等，都應(yīng)該有明確的取證過程和判斷依據(jù)。若明確被審計單位或主要領(lǐng)導(dǎo)沒有責(zé)任時，對這類問題應(yīng)該點到為止；反之，則應(yīng)該緊緊抓住，一查到底。通過問題來問責(zé)，通過問責(zé)建章立制、建立長效機(jī)制來促進(jìn)行業(yè)（部門）科學(xué)管理和健康規(guī)范運(yùn)行。
（作者單位：省廳投資二處）
