龍廣領(lǐng)
政府投資引導(dǎo)基金是政府以財(cái)政性資金出資發(fā)起設(shè)立或參股設(shè)立，用于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類股權(quán)投資基金，是實(shí)現(xiàn)“撥改投”、加快轉(zhuǎn)變財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式、充分發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)和放大效應(yīng)的主要載體。本文試就政府投資引導(dǎo)基金的一些基本概念以及如何運(yùn)作政府投資引導(dǎo)基金談?wù)勛约旱拇譁\認(rèn)識(shí)，以期拋磚引玉。
一、為什么要做政府投資引導(dǎo)基金
?。ㄒ唬┪覈?guó)融資市場(chǎng)現(xiàn)狀
1.多層次資本市場(chǎng)不夠健全。以銀行貸款為主的間接融資，占80%左右，以股權(quán)投資為主的直接融資，僅占20%左右；歐美資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家各占50%左右；因此，我國(guó)股權(quán)投資有很大發(fā)展空間。當(dāng)前，我國(guó)多層次資本市場(chǎng)正在加速建設(shè)中，場(chǎng)內(nèi)新三板剛起步，交易不活躍，場(chǎng)外的地方性股權(quán)交易中心還沒(méi)有建立完善。
2.中小企業(yè)融資難融資貴。銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不充分，銀行總量少，特別是專門服務(wù)中小企業(yè)的中小銀行和民營(yíng)銀行較少；國(guó)內(nèi)銀行業(yè)主要依靠存貸差政策生存和發(fā)展，導(dǎo)致嫌貧愛(ài)富，天生喜歡“傍大款”。中小企業(yè)融資難融資貴問(wèn)題，我國(guó)占比約66%，而歐盟僅占約13%。
3.企業(yè)杠桿率較高。2015年底，我國(guó)債務(wù)總額168.48萬(wàn)億，全社會(huì)杠桿率249%，政府部門債務(wù)率在40%左右，居民部門債務(wù)率在40%左右，金融部門債務(wù)率約為21%，非金融部門債務(wù)率高達(dá)131%。因此，可適當(dāng)增加政府、居民杠桿，堅(jiān)決去企業(yè)杠桿，避免發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。
債權(quán)融資與股權(quán)融資相比較，就融資方式來(lái)看，前者是信用融資，后者是股權(quán)融資；就所有者權(quán)益影響來(lái)看，前者是杠桿融資，后者是對(duì)價(jià)融資；就融資成本來(lái)看，前者低，后者高；就取得方式的難易程度來(lái)看，債權(quán)易，股權(quán)難。兩種方式本身沒(méi)有優(yōu)劣之分，做這樣的比較，主要是為不同的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下面對(duì)不同的需求對(duì)象時(shí)抉擇作參考。債權(quán)融資在經(jīng)濟(jì)上行期間對(duì)企業(yè)比較有利，能夠快速增加所有者權(quán)益，在下行期間，下滑也比較快，有助漲殺跌的作用；股權(quán)融資在經(jīng)濟(jì)上行、下行期間都能滿足企業(yè)融資需求，下行期間更能幫助企業(yè)融資。同時(shí)，股權(quán)融資也非常有利于促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展，是比較有效的提供資金的渠道。
?。ǘ﹤鹘y(tǒng)方式存在的問(wèn)題
1.政策方式單一，難以有效放大。財(cái)政資金主要采用項(xiàng)目補(bǔ)助方式，政府職能機(jī)構(gòu)直接參與項(xiàng)目選擇，通過(guò)逐級(jí)申報(bào)審批給予支持，金融資本和社會(huì)資本與政府資金的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不夠，市場(chǎng)機(jī)制的作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮，財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。
2.資金使用分散，政策導(dǎo)向不足。部門之間、行業(yè)之間乃至細(xì)分領(lǐng)域之間，普遍存在管理固化格局，項(xiàng)目安排“小、散、亂”現(xiàn)象比較突出，集中整合難度大，對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的支持力度不夠，政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向不夠凸顯。
3.管理手段落后，整體績(jī)效不高。從審批管理看，存在著資金審批與使用脫節(jié)，上級(jí)“重審批、輕監(jiān)管”、下級(jí)“重申報(bào)、輕使用”等現(xiàn)象比較普遍，管理的激勵(lì)約束機(jī)制不夠有力，資金使用績(jī)效亟待提高。
?。ㄈ┱顿Y引導(dǎo)基金作用
股權(quán)投資基金以價(jià)值為基礎(chǔ)，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，通過(guò)市場(chǎng)價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能和價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，能有效配置資源。政府投資引導(dǎo)基金有利于實(shí)現(xiàn)政府有形的手與市場(chǎng)無(wú)形的手有機(jī)融合。一是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。根據(jù)國(guó)家或地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃或產(chǎn)業(yè)政策需要，設(shè)立投資基金引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金、國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等。二是放大資金倍數(shù)。傳統(tǒng)的財(cái)政資金項(xiàng)目補(bǔ)貼方式撬動(dòng)效應(yīng)有限，投資基金能夠有效的實(shí)現(xiàn)對(duì)金融資本、產(chǎn)業(yè)資本、民間資本的引導(dǎo)，放大財(cái)政資金倍數(shù)，聚合多種資本共同促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是提高資金使用績(jī)效。項(xiàng)目補(bǔ)助存在無(wú)效投入的問(wèn)題，多頭申報(bào)、重復(fù)補(bǔ)貼的情況時(shí)有發(fā)生，對(duì)項(xiàng)目企業(yè)來(lái)說(shuō)蒼蠅、蚊子都是肉，只要申請(qǐng)得到都愿意要，導(dǎo)致需要資金的拿不到補(bǔ)助，不需要的拿到很多。投資基金則是有需要才投入，而且基金與企業(yè)雙方要達(dá)成合意才進(jìn)行投資，財(cái)政資金更能有效的花在刀刃上。四是緩解企業(yè)融資難題。為企業(yè)提供了一個(gè)新的融資渠道，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)多了一個(gè)選擇。五是培育資本市場(chǎng)，通過(guò)政府投資引導(dǎo)基金的發(fā)展和帶動(dòng)，發(fā)展股權(quán)投資基金市場(chǎng)。六是鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，為有想法、想干事的人提供資金支持。
二、什么是政府投資引導(dǎo)基金
（一）股權(quán)投資基金
股權(quán)投資基金是指集中投資者的資金，委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，專門從事股權(quán)投資活動(dòng)，實(shí)行利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度。
世界上最早的股權(quán)投資基金是1868年英國(guó)設(shè)立的“外國(guó)和殖民地政府信托”。此后，股權(quán)投資基金在美國(guó)得到大發(fā)展，特別是硅谷地區(qū)盛行風(fēng)險(xiǎn)投資。涌現(xiàn)了許多著名的風(fēng)險(xiǎn)投資人物，如被譽(yù)為“風(fēng)險(xiǎn)投資之父”的阿瑟·洛克，他的投資成就了硅谷三家著名的公司：仙童、英特爾、蘋果；如紅杉資本創(chuàng)始人瓦倫丁，投資成就了谷歌、思科、甲骨文等著名科技企業(yè)。美國(guó)今天強(qiáng)大的科技創(chuàng)新能力，與發(fā)達(dá)的風(fēng)險(xiǎn)投資關(guān)系密不可分。上世紀(jì)80年代，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家成思危將風(fēng)險(xiǎn)投資的概念引入中國(guó)，他也被稱為“中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資之父”。
1.股權(quán)投資基金與證券投資基金的區(qū)別。從投資標(biāo)的來(lái)區(qū)分，前者主要投資于未上市但具有潛質(zhì)的公司，后者主要投資證券資產(chǎn)，如股票、債券等。從募資方式來(lái)區(qū)分，前者主要是非公開(kāi)發(fā)行募資，后者主要是公開(kāi)發(fā)行募資。從投資期限來(lái)區(qū)分，前者投資期較長(zhǎng)，后者投資期較短。從投資風(fēng)險(xiǎn)來(lái)區(qū)分，前者風(fēng)險(xiǎn)較大，后者風(fēng)險(xiǎn)較小。
2.股權(quán)投資基金的類型。按投資階段可分為天使投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金和私募股權(quán)基金。其中，天使投資基金專門投資于企業(yè)種子期、初創(chuàng)期。如：紅杉資本中國(guó)基金、華興資本。創(chuàng)業(yè)投資基金也叫風(fēng)險(xiǎn)投資基金，主要投資于企業(yè)創(chuàng)業(yè)期和成長(zhǎng)期。如：IDG資本、鼎輝創(chuàng)業(yè)投資、成都高投創(chuàng)投。私募股權(quán)基金向特定對(duì)象募集，主要投資于企業(yè)成熟期。如凱雷投資、鼎輝投資。需要說(shuō)明的是，這種劃分法主要是依據(jù)企業(yè)成長(zhǎng)階段來(lái)的，在實(shí)際操作中并沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分投資階段，特別是創(chuàng)業(yè)投資和私募股權(quán)基金。
按照不同組織形式，股權(quán)投資基金可劃分為合伙制、公司制和契約制。其中，合伙制是按《合伙企業(yè)法》組建的投資基金，公司制是按《公司法》組建的投資基金，契約制是通過(guò)簽訂基金契約組建的投資基金。
按出資結(jié)構(gòu)，股權(quán)投資基金可劃分為分層基金和平行基金。其中，分層基金是按優(yōu)先、劣后結(jié)構(gòu)組建的投資基金，其本金與收益按優(yōu)劣先后順序分配，以滿足不同出資人的需求。平行基金是指所有出資處于同一層級(jí)，不分優(yōu)先劣后的投資基金，其本金與收益分配不區(qū)分先后順序，按份額分配。
3.股權(quán)投資基金運(yùn)作程序。首先募集資金，即通過(guò)非公開(kāi)方式向社會(huì)募集資金，設(shè)立基金。然后投資項(xiàng)目，通過(guò)尋找目標(biāo)項(xiàng)目、開(kāi)展盡職調(diào)查、制定投資方案、進(jìn)行投資決策等一系列程序，實(shí)現(xiàn)基金對(duì)項(xiàng)目的投資。接著管理項(xiàng)目，利用基金的資源和優(yōu)勢(shì)，指導(dǎo)和幫助被投資企業(yè)改善經(jīng)營(yíng)管理、引入其他投資者、產(chǎn)品市場(chǎng)推廣等，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。最后退出項(xiàng)目，退出時(shí)主要是通過(guò)社會(huì)股東回購(gòu)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓（上市或非上市）或協(xié)議約定的其他方式退出。
（二）政府投資引導(dǎo)基金
政府投資引導(dǎo)基金是指為實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)，由政府出資，吸引社會(huì)資本參與，發(fā)起設(shè)立或參股設(shè)立的股權(quán)投資基金。
國(guó)內(nèi)最早設(shè)立的政府投資引導(dǎo)基金是2001年設(shè)立的中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。據(jù)清科集團(tuán)數(shù)據(jù)，2015年，國(guó)內(nèi)共成立了780支政府投資引導(dǎo)基金，基金規(guī)模2.18萬(wàn)億。其中，2015年新設(shè)立政府投資引導(dǎo)基金297支，基金規(guī)模1.5萬(wàn)億，分別是2013年引導(dǎo)基金數(shù)量的和基金規(guī)模的2.83倍和5.24倍。
三、怎么運(yùn)作政府投資引導(dǎo)基金
在規(guī)范和指導(dǎo)股權(quán)投資基金方面，國(guó)家相關(guān)部委曾先后出臺(tái)過(guò)一些文件，如2006年國(guó)家發(fā)改委等十部門第39號(hào)令頒布的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》、2008年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)改委等部門《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》等。2014年，按照中央編辦要求，投資基金的管理職責(zé)由國(guó)家發(fā)改委移交給證監(jiān)會(huì)。但是，對(duì)于政府投資引導(dǎo)基金如何管理，國(guó)家沒(méi)有現(xiàn)成的制度辦法。直到2015年12月底，財(cái)政部才在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《政府投資基金管理暫行辦法》和《財(cái)政出資注資政府投資基金指導(dǎo)意見(jiàn)》。
2015年9月30日，四川省人民政府印發(fā)了《四川省省級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資引導(dǎo)基金管理辦法》，截至目前，省級(jí)財(cái)政發(fā)起設(shè)立或參股設(shè)立政府投資引導(dǎo)基金共有15支，財(cái)政出資額超過(guò)50億元，基金規(guī)模超過(guò)350億元。主要情況如下：
1.基本原則。一是堅(jiān)持鮮明的政策導(dǎo)向，在投資領(lǐng)域、投資方向、投資重點(diǎn)等方面要體現(xiàn)政府政策意圖、發(fā)展目標(biāo)。二是實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，基金委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資運(yùn)營(yíng)，政府部門不直接參與基金日常管理。三是嚴(yán)格防控風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政出資實(shí)行受托管理，建立風(fēng)險(xiǎn)防火墻，以財(cái)政出資為限承擔(dān)有限責(zé)任，不參與任何承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任的基金。
2.具體組建程序。首先設(shè)立動(dòng)議，即根據(jù)上級(jí)要求設(shè)立或根據(jù)地區(qū)、行業(yè)發(fā)展需要申請(qǐng)?jiān)O(shè)立。然后制定方案，方案內(nèi)容主要包括政策意圖、基金總規(guī)模、財(cái)政出資額度、投資方向、受托管理機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面。再經(jīng)政府審批，即按有關(guān)規(guī)定程序報(bào)政府審查批準(zhǔn)。接著募集資金，即向社會(huì)出資人募集資金，簽署出資協(xié)議。最后注冊(cè)登記，在工商行政管理部門申請(qǐng)登記注冊(cè)。
3.具體組建方式。一種是委托受托管理機(jī)構(gòu)募資組建。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是政府主導(dǎo)意圖明顯、組建時(shí)間快，缺點(diǎn)是市場(chǎng)化募資能力不足、競(jìng)爭(zhēng)性不夠。另一種是委托基金管理機(jī)構(gòu)募資組建。它的優(yōu)點(diǎn)是市場(chǎng)化募資能力強(qiáng)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)選擇基金管理機(jī)構(gòu)，缺點(diǎn)是政府必須充分授權(quán)，控制力相對(duì)較弱?；鸸芾砑軜?gòu)。合伙人會(huì)議（股東會(huì)）決定基金游戲規(guī)則。主要是選擇基金管理機(jī)構(gòu)、托管銀行、投資決策授權(quán)、收益分配、管理費(fèi)用等。受托管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)財(cái)政出資管理。代表政府行使出資人職權(quán)和履行義務(wù)?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資基金管理。主要是尋找項(xiàng)目、盡職調(diào)查、制定投資方案、投后管理、項(xiàng)目退出。投資決策委員會(huì)負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資決策。主要負(fù)責(zé)投資決策。決策可分為單一型決策和混合型決策，前者完全由基金管理公司的人組成，市場(chǎng)化程度較高；后者由基金管理公司、出資人、專家共同組成，出資人監(jiān)督較有力。資金托管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金資產(chǎn)管理。主要負(fù)責(zé)保管基金資產(chǎn)、執(zhí)行基金管理機(jī)構(gòu)的劃款及清算指令、監(jiān)督基金管理機(jī)構(gòu)的投資運(yùn)作等。
4.基金管理費(fèi)用。國(guó)際通行比例為2%~3%，可全額計(jì)收或分段計(jì)收。分段計(jì)收時(shí)，投資期每年按照基金募資總額的2%收取，回收期每年按照實(shí)際管理資金總額的2%收取，延長(zhǎng)期每年按照實(shí)際管理資金總額的1%收取。省財(cái)政出資應(yīng)負(fù)擔(dān)的年度管理費(fèi)原則上不超過(guò)省財(cái)政實(shí)際到位資金的2%（天使投資基金不超過(guò)2.5%）。在確定具體的基金管理費(fèi)時(shí)，筆者認(rèn)為，有兩個(gè)因素比較重要，一是基金規(guī)模，二是基金存續(xù)期，基金管理費(fèi)率與它們應(yīng)當(dāng)是反向關(guān)系。
5.業(yè)績(jī)激勵(lì)。行業(yè)慣例出資人與管理人按照基金凈收益的8∶2進(jìn)行分配。實(shí)際上，一般情況下實(shí)施業(yè)績(jī)激勵(lì)是有前提的，出資人與基金管理人應(yīng)有一個(gè)門檻收益的約定，超出門檻收益的部分才實(shí)施激勵(lì)?；谒拇ü蓹?quán)投資市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀，為吸引社會(huì)資本積極參與，政府還可將財(cái)政出資凈收益的一部分讓渡給社會(huì)出資人，從實(shí)踐來(lái)看，這種方式對(duì)社會(huì)出資人具有很大的吸引力。
在基金設(shè)立時(shí)，有幾個(gè)重點(diǎn)注意事項(xiàng)：一是基金設(shè)立要與項(xiàng)目?jī)?chǔ)備同時(shí)進(jìn)行，以加快項(xiàng)目投資；二是收益分配時(shí)要堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)與報(bào)酬對(duì)等、權(quán)利和責(zé)任對(duì)等的原則，如優(yōu)先級(jí)偏好風(fēng)險(xiǎn)低，但要求收益率高，甚至還要求一票否決權(quán)，顯然就不對(duì)等；三是注重風(fēng)險(xiǎn)防控，應(yīng)當(dāng)建立防火墻，堅(jiān)持分散投資，基金不能孤注一擲，要分散投資，分散風(fēng)險(xiǎn)；四是正確處理利益沖突，建立回避制度，避免基金被操控，在投資與基金出資人相關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目時(shí)，要回避，防止大部分的社會(huì)出資人或基金管理機(jī)構(gòu)是利益關(guān)聯(lián)方，合伙操控基金，損害財(cái)政出資人的利益。
?。ㄗ髡邌挝唬核拇ㄊ∝?cái)政廳經(jīng)濟(jì)建設(shè)處）
