徐偉宏
政府行政成本，是指政府組織在為社會(huì)提供公共服務(wù)，生產(chǎn)公共產(chǎn)品的活動(dòng)過(guò)程中投入的人力、財(cái)力和物力資源，包括政府公務(wù)人員發(fā)生的人員工資福利支出和日常公用經(jīng)費(fèi)支出。筆者根據(jù)我市市級(jí)行政單位日常公用支出的有關(guān)數(shù)據(jù)分析，就降低我市行政成本談些看法。
一、杭州市級(jí)行政單位日常公用支出現(xiàn)狀
從2003年－2006年上半年杭州市級(jí)行政單位日常公用經(jīng)費(fèi)支出情況統(tǒng)計(jì)來(lái)看，日常公用支出中主要發(fā)生招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、交通費(fèi)和差旅費(fèi)四項(xiàng)，四項(xiàng)支出接近合計(jì)公用支出數(shù)的一半，具體如表1。
根據(jù)表1，財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)逐年增加，分別為2003年8798人、2004年9106人、2005年9487人、2006上半年9748人，2006上半年財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)比2003年增加了950人，增幅10．8％。四項(xiàng)費(fèi)用中交通費(fèi)支出最大，2003－2005年合計(jì)支出超過(guò)1億元，占比最高，達(dá)到14．2％，2003－2005年納入結(jié)算中心的市級(jí)行政單位車(chē)輛擁有數(shù)分別為1339輛、1820輛、2035輛，按照2萬(wàn)元／輛•年預(yù)算定額計(jì)算，各年的交通費(fèi)定額分別為2678萬(wàn)元、3640萬(wàn)元、4070萬(wàn)元，三年合計(jì)10388萬(wàn)元，實(shí)際支出超過(guò)預(yù)算定額148．74萬(wàn)元。其余依次為差旅費(fèi)9．1％、招待費(fèi)8．0％和會(huì)議費(fèi)6．8％。2006上半年四費(fèi)比重分別為交通費(fèi)16．7％、差旅費(fèi)10．6％、招待費(fèi)10．0％和會(huì)議費(fèi)7．1％。2003－2005年三年平均公用經(jīng)費(fèi)比重和2006年上半年公用經(jīng)費(fèi)比重分別見(jiàn)圖1和圖2。
通過(guò)對(duì)2006上半年四費(fèi)比重與2003－2005年三年平均數(shù)對(duì)比，四項(xiàng)費(fèi)用都有不同程度的提高，其中交通費(fèi)增加了2．5個(gè)百分點(diǎn)、差旅費(fèi)增加了1．5個(gè)百分點(diǎn)、招待費(fèi)增加了2個(gè)百分點(diǎn)、會(huì)議費(fèi)增加了0．3個(gè)百分點(diǎn)。招待費(fèi)和交通費(fèi)增幅明顯，分別增長(zhǎng)了25％和17．6％，公務(wù)消費(fèi)有所增加（見(jiàn)圖3）。
剖析四費(fèi)，四費(fèi)比重逐年遞增，分別為2003年36．6％、2004年38．3％、2005年39．2％、2006上半年達(dá)到44．4％，2006上半年比2005年增幅達(dá)13．3％（見(jiàn)圖4）。
二、政府行政成本過(guò)高原因分析
從杭州市日常公用支出結(jié)構(gòu)分析，政府行政成本過(guò)高原因主要有以下幾個(gè)：
1．政府行為和公務(wù)消費(fèi)缺乏有效的約束機(jī)制。政府通常是單一的公共服務(wù)主體，政府高度壟斷的行為，在排除競(jìng)爭(zhēng)外在壓力的同時(shí)也就減少了提高服務(wù)質(zhì)量、降低行政成本的內(nèi)在動(dòng)力，致使政府內(nèi)部管理效率不高。目前，對(duì)職務(wù)消費(fèi)缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)和限制，缺乏公開(kāi)透明的使用程序和監(jiān)督措施，沒(méi)有剛性的制度約束。存在公車(chē)私用、私客公待、公款國(guó)內(nèi)外旅游、公款送禮等現(xiàn)象，表現(xiàn)為招待、交通、會(huì)議、差旅四項(xiàng)費(fèi)用偏高。
2．財(cái)政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)不合理。人員結(jié)構(gòu)不合理表現(xiàn)為人員數(shù)量結(jié)構(gòu)不合理和人員質(zhì)量結(jié)構(gòu)不合理。數(shù)量結(jié)構(gòu)不合理主要是總量過(guò)大和分配不科學(xué)，政策執(zhí)行的一線(xiàn)人員與行政機(jī)關(guān)人員比例失衡。簡(jiǎn)言之，坐機(jī)關(guān)的人太多，有限財(cái)政不堪重負(fù)。此外，人員質(zhì)量結(jié)構(gòu)不合理，行政人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)等配置缺乏科學(xué)性，必然造成行政人力資源的浪費(fèi)，使行政成本上升、行政效率下降。
3．行政成本觀念和行政人員效益觀念不強(qiáng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，任何企業(yè)和個(gè)人在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中都會(huì)考慮成本與效率，努力降低成本，以最小的耗費(fèi)獲得最大收益，成本－效益是企業(yè)管理的核心理念。目前政府組織和公務(wù)員在管理和服務(wù)中缺乏這種經(jīng)濟(jì)理性，缺乏壓力感、緊迫感與責(zé)任感，缺乏效益觀念，缺少公共財(cái)政的理念，容易產(chǎn)生“敞著口子花財(cái)政錢(qián)”的現(xiàn)象。
4．現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算管理制度存在漏洞。規(guī)范財(cái)務(wù)預(yù)算制度的目的是為了節(jié)約行政成本，若處理不當(dāng)，一些制度規(guī)定反倒會(huì)成為無(wú)端耗費(fèi)行政成本的缺口。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算體制存在一些漏洞，政策上預(yù)算結(jié)余收歸財(cái)政，但由于缺乏有效的考核約束機(jī)制，部分單位當(dāng)年預(yù)算當(dāng)年用完，發(fā)生一些無(wú)謂支出，資金使用存在浪費(fèi)現(xiàn)象，行政成本偏高得不到有效控制，進(jìn)而又成為提高下年度預(yù)算撥付的理由，使行政成本具有膨脹的趨勢(shì)，政府支出呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)。
三、降低政府行政成本的對(duì)策
1．建立有效約束機(jī)制，職務(wù)消費(fèi)透明化。
建立有效的職務(wù)消費(fèi)約束機(jī)制，大力推行職務(wù)消費(fèi)貨幣化，改變職務(wù)消費(fèi)“非管不可、管而無(wú)方”的兩難局面，科學(xué)劃分領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目，規(guī)定哪些項(xiàng)目可以開(kāi)支，哪些不可以開(kāi)支；對(duì)職務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目實(shí)行分類(lèi)管理，總額控制，標(biāo)準(zhǔn)到人，包干使用，超支自負(fù)。對(duì)于會(huì)務(wù)費(fèi)、招待費(fèi)等公共職務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行總量控制，集中管理，限額使用，節(jié)余歸公。完善財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)制度，把報(bào)銷(xiāo)制度與職務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目聯(lián)系起來(lái)核對(duì)審查，合理規(guī)定職務(wù)消費(fèi)的范圍。
2．體制上限制政府的權(quán)力，控制財(cái)政供養(yǎng)人口的增長(zhǎng)。
在政府運(yùn)作過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，在公共領(lǐng)域引進(jìn)企業(yè)管理模式，在一些為社會(huì)提供公共服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)設(shè)置多個(gè)為社會(huì)提供公共服務(wù)的主體與政府展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。此外，要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，減少政府管理層次，壓縮政府規(guī)模。在科學(xué)確定政府職能的前提下，實(shí)現(xiàn)“以減人促減事，以減事促減人”的良性循環(huán)。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、人員，減少財(cái)政供養(yǎng)人口，壓縮政府規(guī)模，是從根本上降低行政成本，提高行政效率的有效措施。
3．建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估制度。
政績(jī)應(yīng)該是施政成效減去經(jīng)濟(jì)成本、政治成本、環(huán)境成本等施政成本后的成果。以往的績(jī)效評(píng)估模式的最大特點(diǎn)就是過(guò)多注重行政結(jié)果，而不注重行政成本的耗費(fèi)。通過(guò)建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，全面辯證地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政績(jī)?cè)u(píng)估。通過(guò)試點(diǎn)，預(yù)先制訂施政目標(biāo)，通過(guò)評(píng)估體系評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效來(lái)不斷修正績(jī)效評(píng)估體系。評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)以領(lǐng)導(dǎo)者工作期間行政成本與行政效果的比例大小和他所服務(wù)對(duì)象的滿(mǎn)意程度為基本標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)他們所承擔(dān)職能的實(shí)現(xiàn)程度，以及社會(huì)、企業(yè)、公眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)所提供的公共服務(wù)的需要滿(mǎn)足程度和心理滿(mǎn)足程度。同時(shí)，將效益的分析結(jié)果同行政執(zhí)行主體的職務(wù)升降、獎(jiǎng)懲緊密結(jié)合起來(lái)，使科學(xué)的績(jī)效評(píng)估制度真正得到貫徹，從而降低行政成本。
4．細(xì)化預(yù)算，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的剛性約束。
預(yù)算法實(shí)施的基礎(chǔ)是科學(xué)、合理的預(yù)算。由于目前包干資金（一般指日常公用經(jīng)費(fèi)）結(jié)余可以適當(dāng)留歸各單位，因此部分單位存在著有意無(wú)意地先使用專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的傾向，導(dǎo)致單位實(shí)際公用經(jīng)費(fèi)支出數(shù)偏少。因此，細(xì)化預(yù)算的編制，應(yīng)作為控制不合理行政支出的重要手段。支出預(yù)算項(xiàng)目，不僅要按預(yù)算功能科目分類(lèi)，要根據(jù)單位實(shí)際細(xì)化到按經(jīng)濟(jì)科目分類(lèi)。擴(kuò)大公用經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)化支出涵蓋范圍，其標(biāo)準(zhǔn)化定額可以在對(duì)單位幾年的財(cái)務(wù)收支歷史數(shù)據(jù)分析和典型解剖的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用基數(shù)法、因素法、對(duì)比法和級(jí)差排序法，結(jié)合部門(mén)的性質(zhì)、職能、工作量差別分類(lèi)、分檔、分級(jí)測(cè)定。強(qiáng)化政府和部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算執(zhí)行中的法制觀念，嚴(yán)格按照《預(yù)算法》及其他財(cái)政法規(guī)執(zhí)行部門(mén)預(yù)算，對(duì)變更預(yù)算增加財(cái)政支出的項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)入法定程序進(jìn)行審批，使預(yù)算體現(xiàn)法律剛性。
（作者單位：杭州市會(huì)計(jì)結(jié)算中心）
