高越蔚
深化預(yù)算管理體制改革，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的預(yù)算決策和管理制度，是當(dāng)前財(cái)政改革的重點(diǎn)工作。建立科學(xué)、規(guī)范、透明的預(yù)算管理制度首先要做到部門預(yù)算編制的“公開、公正、公平”。近幾年杭州市部門預(yù)算編制的實(shí)踐表明，部門預(yù)算的編制是預(yù)算管理最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，是建立編制、執(zhí)行和監(jiān)管相分離、相制約的預(yù)算運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)。但是，由于財(cái)政管理的理念、行政管理制度本身的缺陷，以及編制方式、標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)等因素的存在，部門預(yù)算的編制還需不斷完善。
一、部門預(yù)算編制中存在的主要問(wèn)題
1．符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征的公共財(cái)政理論體系尚未建立，影響了部門預(yù)算的編制。
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共財(cái)政其實(shí)就是政府要“有進(jìn)有退”，即從競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域退出來(lái)，主要是通過(guò)宏觀調(diào)控等手段來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，并提供具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品。但對(duì)于如何建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的公共財(cái)政體系，在實(shí)踐操作上空白仍然很多。譬如，各級(jí)政府應(yīng)提供什么樣的公共產(chǎn)品，如何提供，公共產(chǎn)品的多少，公共產(chǎn)品的邊際成本如何測(cè)算等，這些還缺乏相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，客觀上造成部門預(yù)算的編制標(biāo)準(zhǔn)難以科學(xué)確定。
2．行政管理手段落后，制約部門預(yù)算的編制。
現(xiàn)行的行政管理體制，仍然有很深的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印。上級(jí)政府對(duì)于下一年的工作安排不能與下級(jí)政府溝通，使得下級(jí)政府難以提前考慮這些工作，編制相應(yīng)預(yù)算；一些政府部門缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃，不能積極主動(dòng)考慮下一年的工作安排，行政管理機(jī)制和手段上的落后，制約了部門預(yù)算的編制。
3．行政事業(yè)單位過(guò)于注重既得利益，不能適應(yīng)部門預(yù)算的編制要求。
在編制部門預(yù)算時(shí)，一些部門不是想本部門要干什么事，也不是想如何使財(cái)政資金發(fā)揮更大效能，而是停留在自己的既得利益上，力爭(zhēng)在上年基數(shù)上有所增長(zhǎng)。零基預(yù)算的最大特點(diǎn)是不考慮基數(shù)，一切從零開始測(cè)算需求，并根據(jù)財(cái)力情況尋找最佳的需要與可能結(jié)合點(diǎn)。目前實(shí)際采用的部門預(yù)算編制中基數(shù)加零基的方式，影響了部門預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。
二、進(jìn)一步完善部門預(yù)算編制的幾點(diǎn)設(shè)想
完善部門預(yù)算編制是推進(jìn)我國(guó)財(cái)政管理體制改革的重要內(nèi)容，是建立公共財(cái)政體系的客觀需要，是“執(zhí)政為民”和“三個(gè)代表”思想的重要體現(xiàn)，我們必須提高認(rèn)識(shí)，深化改革，創(chuàng)新機(jī)制，逐步建立起公開、公正、公平的部門預(yù)算編制程序，筆者結(jié)合實(shí)際，提出以下建議和思路：
1．按照公共財(cái)政的支出方向和范圍，結(jié)合政府工作中心，確立財(cái)政支出范圍和順序。
建議按以下的順序予以明確：一是保障黨政機(jī)關(guān)等權(quán)力機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)需要；二是支持農(nóng)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等支出；三是教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等社會(huì)性服務(wù)的需要；四是社會(huì)保障的各項(xiàng)支出；五是城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等支出；六是其他必須保證的滿足社會(huì)需要的支出。同時(shí)，在預(yù)算編制中應(yīng)逐步向公共財(cái)政支出方向靠攏，減少對(duì)不符合公共財(cái)政支出范圍的資金支持。
2．加強(qiáng)基本支出預(yù)算的定員、定額體系建設(shè)，規(guī)范定額內(nèi)容、合理定額標(biāo)準(zhǔn)。
基本支出預(yù)算包括人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算和公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算，一般采用定員編制法、定額編制法和定員、定額編制法。定員，是指國(guó)家機(jī)構(gòu)編制主管部門根據(jù)行政事業(yè)單位的性質(zhì)、職能、業(yè)務(wù)范圍和工作任務(wù)所下達(dá)的人員配置標(biāo)準(zhǔn)。定額，是指財(cái)政部門根據(jù)行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和日常工作任務(wù)的合理需要，結(jié)合財(cái)力的可能，對(duì)基本支出的各項(xiàng)內(nèi)容所規(guī)定的指標(biāo)額度，定額編制法適合于完成日常工作任務(wù)的公務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算。定員、定額編制法就是將兩者結(jié)合起來(lái)編制預(yù)算，通常是為了提高單位理財(cái)積極性以及提高財(cái)政資金的使用效率。從各地部門預(yù)算的編制情況來(lái)看，人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算一般采用定員的編制法，公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算采用定額編制法或者定員加定額的編制法。雖然定員、定額編制法具有使用范圍廣、可操作性強(qiáng)、有利于提高財(cái)政資金效率的特點(diǎn)，相對(duì)其他兩種方法有一定的優(yōu)越性，但是在使用這種編制方法時(shí)，要注意建立科學(xué)的定額體系：
（1）制定定額標(biāo)準(zhǔn)的原則。制定定額標(biāo)準(zhǔn)要以公平為前提，兼顧單位的實(shí)際支出水平。制定定額標(biāo)準(zhǔn)要量力而行，以財(cái)力可能為基礎(chǔ)，切合實(shí)際，具有可行性。制定定額標(biāo)準(zhǔn)要規(guī)范化，制定方法要具有科學(xué)性。
（2）制定定額標(biāo)準(zhǔn)的方法。依據(jù)國(guó)家有關(guān)的方針、政策，財(cái)力狀況，社會(huì)物價(jià)水平及單位的工作量、人員、資產(chǎn)等數(shù)據(jù)資料制定定額標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)支出的特點(diǎn)，對(duì)政府預(yù)算支出“目”級(jí)科目進(jìn)行合理調(diào)整、歸并，形成若干支出定額項(xiàng)目。
為規(guī)范定額管理工作，根據(jù)行政單位所承擔(dān)的職能和事業(yè)單位的行業(yè)及業(yè)務(wù)特點(diǎn)，將行政事業(yè)單位分為若干類型。在核準(zhǔn)同類單位工作量、占用的資源和相關(guān)歷史數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，以人或?qū)嵨餅闇y(cè)算對(duì)象，確定各類單位各定額項(xiàng)目的單項(xiàng)基準(zhǔn)定額。
在確定同類單位單項(xiàng)基準(zhǔn)定額的基礎(chǔ)上，確定同類單位的分檔定額標(biāo)準(zhǔn)，最后確定各單位所應(yīng)執(zhí)行的各個(gè)單項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)。
（3）定額體系的適用范圍。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于部門預(yù)算的公用經(jīng)費(fèi)、物管經(jīng)費(fèi)、車輛燃修費(fèi)、專業(yè)會(huì)議費(fèi)、大樓裝修、開辦以及國(guó)家工作人員設(shè)備配置，均可以用定員、定額的方法來(lái)進(jìn)行編制。
3．加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的管理。
人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)可以通過(guò)定員、定額的辦法，相對(duì)容易確定。但是，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制由于范圍較廣、情況復(fù)雜，難以制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，是目前部門預(yù)算編制的薄弱環(huán)節(jié)。
（1）認(rèn)真編制專項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算，逐步走向科學(xué)、規(guī)范。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制，必須貫徹“統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外財(cái)力，實(shí)行綜合預(yù)算；調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)公共支出需求；量力而行，合理排序；嚴(yán)格管理，追蹤問(wèn)效”等四個(gè)原則；切實(shí)實(shí)行前期準(zhǔn)備、申報(bào)審核、組織實(shí)施、監(jiān)督檢查、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)等制度。要從全局出發(fā)，科學(xué)論證，圍繞黨委、政府的中心工作，結(jié)合當(dāng)年實(shí)際財(cái)力可能，按照輕重緩急排序，優(yōu)先安排急需和可行的項(xiàng)目。改變過(guò)去“拍腦袋、批條子”式的管理，提高財(cái)政資金分配的科學(xué)性。
（2）建立嚴(yán)格的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算審核程序。部門的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算必須符合各級(jí)黨委、政府確定的各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃需要，符合公共財(cái)政支出的方向和范圍，有明確的項(xiàng)目目標(biāo)、組織實(shí)施計(jì)劃和科學(xué)合理的項(xiàng)目預(yù)算。
（3）實(shí)行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算細(xì)化管理。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是由若干個(gè)具體內(nèi)容組成的，實(shí)行細(xì)化管理可以防止出現(xiàn)無(wú)具體內(nèi)容的項(xiàng)目預(yù)算或者應(yīng)在公用經(jīng)費(fèi)中列支的項(xiàng)目重復(fù)在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中安排的現(xiàn)象，有利于預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督。
（4）增強(qiáng)預(yù)算剛性，嚴(yán)格追加預(yù)算的審批程序。一是嚴(yán)格追加預(yù)算的審查。對(duì)于因國(guó)家政策性調(diào)整，在預(yù)算批準(zhǔn)后確需要追加預(yù)算的，應(yīng)將追加預(yù)算申請(qǐng)報(bào)送財(cái)政部門。申請(qǐng)人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)應(yīng)附編辦批準(zhǔn)增加編制的文件，申請(qǐng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)附論證和評(píng)審材料。二是規(guī)范追加預(yù)算的處理辦法。對(duì)于追加預(yù)算的申請(qǐng)，要嚴(yán)格按照專項(xiàng)資金追加審批程序的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，加大人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度。
（5）加強(qiáng)在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)資金使用過(guò)程中的監(jiān)督力度。財(cái)政部門和審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督檢查，紀(jì)檢部門也要對(duì)違規(guī)使用等行為進(jìn)行處理。
4．規(guī)范預(yù)算編制的程序，預(yù)算內(nèi)、外資金統(tǒng)籌安排。
現(xiàn)在編制預(yù)算是先預(yù)算內(nèi)資金，再安排預(yù)算外和其他資金。雖然認(rèn)定預(yù)算外資金是財(cái)政性資金，但實(shí)際使用主導(dǎo)權(quán)仍然是單位，這也是造成貧富不均的一個(gè)重要原因。因此，要嚴(yán)格貫徹綜合預(yù)算的原則和優(yōu)先保障的原則。除人員經(jīng)費(fèi)外，按照先預(yù)算外資金、其他資金，后預(yù)算內(nèi)資金的程序統(tǒng)籌安排、合理編制，防止單位之間苦樂不均、提高政府性資金的使用效益。
5．完善科目設(shè)置，尤其是節(jié)級(jí)科目的設(shè)置。
目前的科目設(shè)置，造成單位財(cái)務(wù)人員的自由度過(guò)大，不利于會(huì)計(jì)信息的收集，不能真實(shí)反映單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)，不利于財(cái)政監(jiān)督管理。因此，要細(xì)化節(jié)級(jí)科目的設(shè)置，減少“其他”等過(guò)于靈活、缺乏操作性的科目，按照資金的實(shí)際使用狀態(tài)來(lái)設(shè)置相應(yīng)的科目。
6．進(jìn)一步完善政府采購(gòu)預(yù)算，擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模。
認(rèn)真編制政府采購(gòu)預(yù)算，凡列入政府采購(gòu)目錄的項(xiàng)目必須進(jìn)行政府采購(gòu)。在下達(dá)的預(yù)算中明確各預(yù)算單位需要進(jìn)行政府采購(gòu)的范圍和數(shù)量。各部門各類辦公用品、設(shè)備、公共設(shè)施及其他所需勞務(wù)，在條件允許的情況下，都要通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)的方式向社會(huì)購(gòu)買。
（作者單位：杭州市財(cái)政局）
