許利園
財政國庫集中支付制度改革是當前公共支出管理制度改革的熱點。它是針對我國財政資金運作方式而產生的一種新型的國庫管理制度，其目的是簡化資金撥付程序，規(guī)范財政支出秩序，保障財政資金的安全，加強財政資金的規(guī)范和有效管理。
國庫集中支付制度是西方國家普遍采用的財政資金管理制度，也是我國財政管理制度改革的必然選擇。它是對從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算、直至資金到達商品和勞務供應者賬戶全過程的監(jiān)控制度。具體來說，就是財政部門在中央銀行設立一個統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位的預算資金統(tǒng)一在該賬戶下設立分類賬戶集中管理，預算資金不再撥付給各單位分散保存，各單位可根據(jù)自己履行職能的需要，在批準預算項目和額度內自行決定購買何種商品和勞務，但支付款項要財政部門來進行；除特殊用途外，資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務供應者。
一
長期以來，我國一直實行部門、單位各自開戶的辦法，財政資金按預算級次撥入單位銀行賬戶，由單位自行支出，是一種多賬戶的分散管理模式。這種支付制度存在的主要問題是：
１．資金撥付程序不完善。一是年度預算批復后，財政部門向預算單位賬戶按月、按季或按進度直接撥款，撥款到達預算單位的賬戶后，就脫離了財政的監(jiān)督。資金何時用，用多少，是否符合公共財政要求，都由預算單位決定，財政部門鞭長莫及。二是財政資金層層撥付，環(huán)節(jié)多，手續(xù)復雜，容易造成資金被擠占挪用。三是國庫資金閑置在預算單位支出賬戶，使財政國庫備用資金數(shù)量龐大，政府可控現(xiàn)金流量大為減少，降低了財政資金的使用效率。
２．撥款控制不嚴。財政部門在辦理預算撥款時，只注重該項目是否有支出預算，不對項目進度進行審查，也不嚴格按項目進度撥款，只要國庫有庫款，就給予辦理，致使部分項目撥款過快，資金被挪用，有的甚至還不能收回，最終影響項目的順利實施，財政部門很難及時發(fā)現(xiàn)。
３．資金操作上不實。財政部門往往以撥出的資金作為支出列支，有相當部分撥出資金沒有形成真正支出，致使財政支出信息失真，也造成了財政資金使用的透明度不高，容易產生暗箱操作，滋生腐敗問題，削弱了政府的宏觀調控力度。
因此，必須對現(xiàn)行財政國庫管理制度進行改革，逐步建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。
二
根據(jù)財政部《財政國庫管理制度改革試點方案》的要求，目前全國各地都在結合本地的實際進行國庫集中收付制度的改革，并取得了較好的成效，但由于基礎、管理方式的不同，各地呈現(xiàn)出許多不同形式的國庫集中支付模式，基本模式主要有以下幾種：
１．完全的集中支付模式。完全取消預算單位資金賬戶和會計崗位，由財政集中支付機構代理記賬，并統(tǒng)一進行賬務處理。撤銷預算單位銀行賬戶，其現(xiàn)金、轉賬、匯兌等資金結算和行政經費、事業(yè)費、?？畹膿苋?、支出、往來款項的收付以及日常會計核算監(jiān)督、會計報表編制、會計檔案管理等工作，統(tǒng)一由集中支付機構辦理和承擔。預算單位每一天發(fā)生的每一筆支出都通過財政支付信息系統(tǒng)得到是否列入預算以及能否在當前支出的確認，預算單位的經辦銀行根據(jù)國庫集中支付機構反饋的支付通知將資金支付給具體的收款人，并且通過銀行間清算系統(tǒng)即時從國庫得到等額資金的補償。
２．部分項目和資金集中支付的模式。
保留預算單位資金賬戶，對部分項目資金進行直接支付的管理模式。一是對支出標準固定、支付過程容易控制的支出，如職工工資和部分個人經費支出；二是對有相應的預算和定額標準，支付過程能夠得到控制，可以直接支付到供應商或其他收款人的資金，如政府采購資金和專項建設資金等；三是對資金數(shù)量大、項目單一的資金支出。另外對項目繁多，資金量少的采取備用金方式由單位自行在額度內支付的方式，即預算單位日常零星開支可在核定的備用金數(shù)額內自行支付，額度不足時到財政集中支付機構進行資金結報，結報后補足備用金數(shù)額。如預算單位日常的水電、差旅、招待等公用開支即采用這種方式。
３．會計集中核算和國庫集中支付相融合模式。１９９７年中紀委和財政部提出推行會計委派制以來，很多省市都采取了會計集中核算的方式，對納入其管理范圍的預算單位采取了“集中管理，統(tǒng)一開戶，分戶核算”的辦法。行政事業(yè)單位資金所有權、使用權、財務自主權不變的前提下，集中辦理單位會計核算和實行會計監(jiān)督，是融核算、監(jiān)督、服務于一體的會計委派制形式。２００１年財政部、中國人民銀行關于《財政國庫管理制度改革試點方案》要求各地逐步推行國庫集中支付的方式，在會計集中核算日趨成熟的情況下，目前許多地區(qū)采取了會計集中核算和國庫集中支付相融合模式，支付機構與核算機構統(tǒng)一，職能分開，即直接支付項目由預算單位申請，經支付機構審核后直接支付到勞務供應商，授權支付項目由單位自行支付后，憑原始憑證到核算中心審核后補足授權支付額度。
４．財政集中支付模式。財政集中支付模式是將原來由財政從國庫直接撥付到預算單位的資金先行統(tǒng)一撥付到財政在商業(yè)銀行開設的專用賬戶上，在這個賬戶上依據(jù)單位申請和預算編制情況進行撥付，同時對項目和資金分直接支付和授權支付。對于直接支付部分由單位向支付機構提出申請，由支付機構根據(jù)批復后的直接支付用款計劃，以財政局名義向代理行發(fā)出支付令，直接支付給收款單位；對于授權支付部分由單位向支付機構提出申請，支付機構在授權支付用款額度內，以單位名義向代理行發(fā)出支付令，支付給收款單位。
三
幾種模式的比較：
１．完全的集中支付模式監(jiān)督管理了所有財政資金，包括傳統(tǒng)方式下未納入預算管理的那部分財政資金，保證了財政集中支付部門對財政資金的透明性、控制性、效益性、政策性執(zhí)行到位，財務信息的真實可靠。財政資金的規(guī)范支出，有利于從源頭上遏制腐敗；有利調控各單位職工的收入，避免同是國家公務人員由于隸屬單位不同，收入相差幾倍的現(xiàn)象。缺點是業(yè)務核算量較大，集中支付機構財務人員配備較多，集中支付中心的業(yè)務管理及電子核算要求較高。在目前預算編制存在項目過粗、事前項目論證不充分等問題下還難以開展。
２．部分項目和資金集中支付的模式比較適合預算單位較多、業(yè)務核算量巨大、資金使用復雜，財政集中支付部門人員不足的地區(qū)，該模式對預算編制要求不高，工作人員要求不多，手續(xù)相對簡便，目前我國有許多地區(qū)采用此類模式。
３．會計集中核算和國庫集中支付相融合模式是將集中核算和集中支付有機的相結合，并將會計集中核算制寓于國庫集中支付制中。既對直接支付項目進行了事前的監(jiān)督，又對授權支付資金加強了管理，在強化會計監(jiān)督，提高會計信息質量的基礎上，更有利于強化財政資金管理，提高資金使用效益，能夠更有效的防止財政資金的截留挪用和鋪張浪費，更有利于加強廉政建設，從源頭上預防和制止腐敗。但該模式人員要求較多，網(wǎng)絡系統(tǒng)要求也較高。
４．財政集中支付模式是變過去國庫向預算單位的多戶頭撥款為向單一賬戶撥款；變過去按用款計劃每月一次撥款為在用款計劃指標內按支出進度撥款（就財政和單位的關系）；變過去預算單位按銀行存款數(shù)掌握支出為按財政部門核定用款計劃指標控制支出；變過去預算單位存款賬戶月初一次撥入、月內均衡支用、賬戶始終有存款余額為支付中心直接支付賬戶和授權支付賬戶有存款余額，預算單位隨用隨撥、單位零余額賬戶每日存款余額為零。這種支付方式只是改變了國庫資金的撥付方式，并不影響預算單位的預算下達、資金分配和使用，單位對資金的管理權、使用權和分配權均不改變，而且具有簡單易學、便于推廣的優(yōu)勢。但是，財政集中支付已經很接近于國庫集中支付制，特別是在當前銀行的支付清算系統(tǒng)等配套改革尚未到位的情況下，進行財政集中支付也為實現(xiàn)國庫集中支付打下良好基礎。這種模式不足之處是直接支付賬戶和授權支付賬戶還是實實在在的存款，不是零余額賬戶。
國庫管理制度的改革涉及技術條件、法律環(huán)境、管理體制、人員素質和各地財力基礎等諸方面的因素。我國的國庫集中支付起步較晚，相關改革尚未完全到位，要一步到位，難度會很大。短期內還存在一些難以解決的問題。因此在明確總體目標和基本原則的前提下，借鑒國際通行做法和成功經驗，結合我國具體國情，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，并在實踐中不斷地改進與完善，以期最終達到完全規(guī)范的制度目標。
筆者認為，目前適合我國國情的國庫集中支付模式是部分資金集中支付模式、會計集中核算和國庫集中支付相融合模式。這兩種模式能有效的減少財政資金的庫外沉淀和閑置浪費，逐步向完全規(guī)范的集中支付模式靠攏，最終達到集中支付的目標。
（作者單位：杭州市會計結算中心）
