財(cái)政研究2001.10
規(guī)范行政運(yùn)行 緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
財(cái)政部科研所《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題研究》課題組
我國目前財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成有一定的必然性，一方面，在改革開放過程中，為了激活企業(yè)。個(gè)人的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，政府采取了放權(quán)讓利策略，導(dǎo)致財(cái)政收入占GDP比重直線下降；另一方面，隨著改革開放的深入，政府加強(qiáng)了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和完善，與科教興國和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有關(guān)的職能性支出，導(dǎo)致財(cái)政支出增長較快。這一減一增給財(cái)政運(yùn)營帶來了困難，形成一定財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是必然的，也是難以避免的。現(xiàn)在的問題是，我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成，并不僅僅是由于上述正常因素導(dǎo)致的，相反，許多非正常因素引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其破壞性更大。例如國有企業(yè)經(jīng)營性虧損、農(nóng)村“三金”、城市“三亂”、國有金融機(jī)構(gòu)呆壞賬等造成的損失，所隱藏的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)比財(cái)政本身的風(fēng)險(xiǎn)就要嚴(yán)重得多。非正常因素形成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，大致上可以分為兩大類，一類是國有企業(yè)（包括國有金融機(jī)構(gòu)和國有糧食經(jīng)營機(jī)構(gòu)等）的虧損，它與國有企業(yè)改革難以到位密切相關(guān)，已引起各方面的關(guān)注。另一類是政府的不規(guī)范行政造成的損失和低效，這一問題雖然比較突出和嚴(yán)重，但并未引起足夠的關(guān)注。
1．形式主義嚴(yán)重，給國家造成損失。一些地方政府或部門沉酒于文山會(huì)海、應(yīng)酬接待、嘩眾取寵、重虛輕實(shí)、悅上瞞下，形式上熱熱鬧鬧，實(shí)則勞民傷財(cái)。各種形象工程、獻(xiàn)禮工程和達(dá)標(biāo)活動(dòng)層出不窮。在職工工資不能準(zhǔn)時(shí)發(fā)放，教育事業(yè)滯后的情況下，今天搞張書記工程，明天上王縣長項(xiàng)目，形成許多半拉子工程，或者木顧客觀規(guī)律趕時(shí)間、赴任務(wù)，形成豆腐渣工程，既留下后患，影響政府形象，也給國家造成巨大損失。
2．決策程序簡單化，造成人力、財(cái)力、物力浪費(fèi)。注重調(diào)查研究和民主集中制是我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，但是在實(shí)際中，某些行政領(lǐng)導(dǎo)和行政決策者往往不注重調(diào)查研究，不注重民意。對(duì)一些建設(shè)工程項(xiàng)目不認(rèn)真進(jìn)行可行性研究，聽不進(jìn)專家意見，簡單決策上馬，出現(xiàn)大量的“三邊工程”；一些重要決策由于缺乏調(diào)查研究，政策出臺(tái)后明顯不符合實(shí)際，又不得不進(jìn)行調(diào)整，造成人力、財(cái)力、物力的大量浪費(fèi)，加重社會(huì)負(fù)擔(dān)。有許多亂收費(fèi)項(xiàng)目是經(jīng)“有關(guān)部門”審批過的，合法的，這與“有關(guān)部門”在審批時(shí)缺乏調(diào)查研究是分不開的。
3．行為目標(biāo)短期化，給地方政府形成沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)。政府行政的目的是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化需要，提供必要的“服務(wù)”，為此，需要我們把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展脈膊，做到遠(yuǎn)近兼顧，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)沿著我們期待的、相對(duì)理想的方向發(fā)展。如若不然，政府的“服務(wù)”始終跟著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的后面跑，只顧眼前利益，不僅不能及時(shí)地提供“服務(wù)”，而且在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化中，決策、工程等的淘汰期快，帶來大量的浪費(fèi)。事實(shí)上，只注重眼前利益，滿足現(xiàn)狀，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃的情況相當(dāng)普遍。一屆政府、一任長官追求任內(nèi)的政績，急功近利，只想吃“肉”，不愿意啃“骨頭”，忽視根本性、長遠(yuǎn)性的制度建設(shè)和基礎(chǔ)性建設(shè)。
4．行政服務(wù)經(jīng)營化，擾亂市場(chǎng)秩序，影響政府服務(wù)的提供。為經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供行政服務(wù)是政府的基本職責(zé)。而且由于政府的行政服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，缺乏等價(jià)核算的條件，因而一般是通過稅收籌集資金，無償?shù)靥峁┓?wù)。從世界各國的實(shí)際情況看，存在著將一部分公共產(chǎn)品（主要是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如城市交通、能源等）的提供部分或全部市場(chǎng)化（即有償化或經(jīng)營化）的趨勢(shì)。但是能采取這一方式的公共產(chǎn)品是有限定性的。對(duì)于一些完全公共性質(zhì)的產(chǎn)品（也稱純公共產(chǎn)品），如國防外交、公安等則不能市場(chǎng)化。20世紀(jì)90年代末以前，我們?cè)诓唤o足經(jīng)費(fèi)的前提下，讓國防部門和公檢法部門進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)商，不僅擾亂了市場(chǎng)秩序，也影響了政府服務(wù)的提供，可以說是深刻的教訓(xùn)。此外，我國還存在政策行為經(jīng)營化趨勢(shì)。例如，為了促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和城市公用事業(yè)發(fā)展，政府不是通過政策去協(xié)調(diào)、調(diào)度資金（例如貼息、補(bǔ)助、減免稅收等），而是興辦大量的財(cái)務(wù)公司，其造成的損失十分驚人。
5．管理關(guān)卡化，影響財(cái)政收支，擾亂分配秩序。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)管理是政府的重要職責(zé)。所謂管理，就是規(guī)范市場(chǎng)行為，維持良好的市場(chǎng)秩序，為經(jīng)營者營造寬松、公平的環(huán)境。實(shí)際工作中，我們雖然關(guān)心市場(chǎng)管理工作，但許多管理變成關(guān)卡。申報(bào)項(xiàng)目需要層層審批，多部門審批，有的地方申請(qǐng)注冊(cè)一個(gè)公司需幾個(gè)月的審批時(shí)間，一個(gè)項(xiàng)目立項(xiàng)需幾十個(gè)公章。各種執(zhí)照、證件泛濫成災(zāi)，一個(gè)個(gè)體經(jīng)營者需上十個(gè)執(zhí)照才能營業(yè)。管理關(guān)卡化的實(shí)質(zhì)是設(shè)卡收費(fèi)和尋租。據(jù)報(bào)道，一商家在青海設(shè)一商業(yè)經(jīng)營場(chǎng)所需加蓋126個(gè)公章，且每個(gè)公章都需繳納相應(yīng)的費(fèi)用，搞得該商家心灰意冷。管理關(guān)卡化，不僅惡化經(jīng)營環(huán)境，影響市場(chǎng)發(fā)育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且由于關(guān)卡化的目的在于收費(fèi)或?qū)ぷ?，影響?cái)政運(yùn)營。設(shè)卡收費(fèi)和尋租對(duì)財(cái)政運(yùn)營的破壞主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，為了設(shè)卡而增設(shè)了許多機(jī)構(gòu)和工作人員崗位，直接加大財(cái)政支出；其二，設(shè)卡收費(fèi)加大經(jīng)營者的負(fù)擔(dān)，直接、間接地影響財(cái)政收入；其三，設(shè)卡部門收費(fèi)、攤派，擾亂了財(cái)政分配秩序。
6．部門利益固化，影響財(cái)政資金使用效益。一個(gè)政府是一個(gè)整體，其主要任務(wù)是為其管轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。政府分設(shè)若干部門是便于專業(yè)化管理。各政府部門按政府的授權(quán)和提供的人財(cái)物力，在其所分管的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)提供服務(wù)。從這個(gè)意義上講，各部門不應(yīng)有其部門利益。反之，部門利益的存在將損害政府的總體利益。在我國，不僅存在部門利益，而且相當(dāng)嚴(yán)重，有利可圖（如有收費(fèi)或有權(quán)可以尋租）的事務(wù)，相互爭著干；只要無利可圖，即使很重要也無人問津，找上門來也“踢皮球”給踢出去，形成相互推諉。部門利益固化，對(duì)財(cái)政運(yùn)營的破壞作用也是不可忽視的。一方面，各部門利益的存在，影響財(cái)政資金的使用效率，在某些情況下，財(cái)政資金也將變成部門利益的追逐對(duì)象。如報(bào)載，水利部就曾將數(shù)億元的水利建設(shè)資金“調(diào)度”到賓館建設(shè)上，這樣的例子可謂屢見不鮮。另一方面，各部門巧立名目收費(fèi)、罰款、建立基金等，直接、間接地減少國家財(cái)政收入和分散國家財(cái)力。
7．地方本位主義嚴(yán)重，造成資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)。作為一個(gè)地方政府及其負(fù)責(zé)人，對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著不可推御的責(zé)任，因而從本地實(shí)際出發(fā)，為當(dāng)?shù)厝嗣裰\利益（也即考慮地方利益）是必需的、必然的，正所謂“為官一任，造福一方”。但是，必須正確處理地方局部利益與國家整體利益的關(guān)系。如果某一個(gè)地方局部利益的獲取是以其他局部甚至國家整體利益的損失為前提，那么這種“造福一方”的行為就是不恰當(dāng)?shù)?，而且最終也不能真正地“造福一方”。例如，為了地方局部利益而縱容假冒偽劣產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，不僅擾亂全國市場(chǎng)秩序，最終也危害本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至人民的身心健康。我國目前地方本位化相當(dāng)嚴(yán)重，其對(duì)財(cái)政運(yùn)行的影響也是十分嚴(yán)重的。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，各地方政府為了爭相發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，拼資源，拼環(huán)境，甚至不昔以鄰為壑，不僅造成資源浪費(fèi)、環(huán)境污染，而且導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨同，浪費(fèi)國家財(cái)力。個(gè)別地方政府，為了局部利益而縱容甚至支持走私，不僅打擊民族工業(yè)的生存和發(fā)展，而且導(dǎo)致國家稅收大量流失。
種種不規(guī)范行政行為影響財(cái)政運(yùn)營，加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，那么為什么存在這些不規(guī)范的行政行為呢？我們認(rèn)為，目前我國行政行為不規(guī)范的成因是多方面的，包括法制、制度、機(jī)構(gòu)、政府職能和工作人員素質(zhì)等。
1．政府職能定位不清，行政服務(wù)職責(zé)范圍不明確，為不規(guī)范行政提供了空間。我國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換，要求政府調(diào)整職能，重新界定職責(zé)范圍，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求。在這方面，我們也形成了一定的共識(shí)。例如，提出實(shí)行公共財(cái)政，政府投資逐步退出競(jìng)爭性領(lǐng)域等，這些都是十分正確的。但是實(shí)際上，政府職能轉(zhuǎn)換仍未到位，為行政運(yùn)行的不規(guī)范提供了空間。首先，各級(jí)政府對(duì)競(jìng)爭性領(lǐng)域投資欲望仍然很強(qiáng)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)源建設(shè)的口號(hào)下，將大量資金投入競(jìng)爭性領(lǐng)域。而且由于對(duì)市場(chǎng)認(rèn)知不足，形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，產(chǎn)品滯銷，浪費(fèi)了大量財(cái)政資金。在一些地方，政府自身拿不出資金就通過非法或非正常的手段（如農(nóng)村“三金”、城市“三亂”）支持企業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國有企業(yè)等），最終結(jié)政府財(cái)政背上了沉重的包袱。其次，提供公共產(chǎn)品缺乏資金保障。許多地方政府在不能確保工資發(fā)放的情況下，對(duì)一些公共服務(wù)實(shí)行有償化。計(jì)劃生育工作要靠超生罰款維持，社會(huì)治安也要靠罰款維持，義務(wù)教育則靠攤派維持，城市建設(shè)靠集資維持等，增設(shè)了許多收費(fèi)、攤派、罰款項(xiàng)目。
2．機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，給不規(guī)范行政增添了“壓力”和“動(dòng)力”。90年代中期以來，我國政府推行了機(jī)構(gòu)改革，取得了可喜的成就。其中最突出的成就是撤并了產(chǎn)業(yè)管理部門，這個(gè)大方向無疑是正確的，是政府職能轉(zhuǎn)換，尤其是由生產(chǎn)、流通、分配的直接組織者變?yōu)槭袌?chǎng)管理者后的必然結(jié)果。但是，就目前的情況看，我們的機(jī)構(gòu)仍然多。國外中央政府一般只設(shè)十幾個(gè)部，地方政府部門則更少。我國目前中央政府的部、委、局加上直屬事業(yè)單位有100個(gè)以上，而且地方政府都層層對(duì)口。由于政府的行政職責(zé)是一定的，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，某種意義上講職責(zé)范圍越小越好。這就是“小政府”的主張。我們雖不能完全贊同小政府的觀點(diǎn)，但是反過來講，政府的職責(zé)范圍決不是越大越好。政府機(jī)構(gòu)多，人員多，有些機(jī)構(gòu)可能就沒有明確的職責(zé)范圍，或者只有很小的職責(zé)范圍，很小的工作量。為了實(shí)現(xiàn)自身的“價(jià)值”往往主動(dòng)“找”工作，“找”事做，將本來十分簡單的審批工作復(fù)雜化、長期化，或者大搞“評(píng)比”和“檢查”，不僅惡化經(jīng)營環(huán)境，而且擴(kuò)大集資、攤派、罰款的范圍。因此，可以說機(jī)構(gòu)臃腫、工作人員多，為不規(guī)范行政帶來了“壓力”或“動(dòng)力”。機(jī)構(gòu)多了，人員多了，政府的行政職責(zé)被過度細(xì)化，甚至經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)同一事務(wù)幾個(gè)部門都有職責(zé)的情況，如我國社會(huì)保障的“五龍治水”。這樣，各部門都只爭有利可圖（如能收費(fèi)等）的事務(wù)干，而對(duì)無利可圖的事務(wù)則會(huì)相當(dāng)推諉，踢皮球。機(jī)構(gòu)多，人員多，不僅直接增加財(cái)政支出，而且由于部門之間爭權(quán)奪利和相互推諉降低行政效率，浪費(fèi)財(cái)政資金。
3．人員素質(zhì)差是產(chǎn)生不規(guī)范行政的內(nèi)在原因。改革開放以來，我國公務(wù)員隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等方面有了較大改善，正朝著知識(shí)化、年輕化、現(xiàn)代化的方向邁進(jìn)。但是，在目前的公務(wù)員隊(duì)伍中，確實(shí)存在許多素質(zhì)較差的人員，給政府行政工作帶來了不良影響，一定意義上講是導(dǎo)致政府不規(guī)范行政的內(nèi)在的、根本性原因。部分政府工作人員素質(zhì)差主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先表現(xiàn)在德的方面。缺乏正確的人生觀、道德觀和服務(wù)意識(shí)，把手中的權(quán)力當(dāng)作尋租和撈取好處的本錢，這也是一部分人腐敗，最終走向人民的對(duì)立面，成為犯罪分子的根本原因所在。這些人的尋租或撈取好處往往是以犧牲國家利益、人民利益為前提的，導(dǎo)致財(cái)政資金的浪費(fèi)和損失。其次表現(xiàn)在業(yè)務(wù)能力方面，不注重理論學(xué)習(xí)，不深入調(diào)查研究，業(yè)務(wù)水平低，判斷能力差，導(dǎo)致行政行為的不規(guī)范。例如，當(dāng)下屬或有關(guān)部門提出一個(gè)收費(fèi)、集資項(xiàng)目建議后，既不知道該不該審批，又不深入調(diào)研，不征求專家意見，大筆一揮；又如，農(nóng)村“三金”、城市“三亂”，一定意義上就是某些地方領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)其危害缺乏判斷所至。在南方某地相鄰的兩個(gè)縣，甲縣農(nóng)村“三金”轟轟烈烈，最終給縣財(cái)政帶來了巨額債務(wù)；乙縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)聽取中國銀行縣支行行長的建議，堅(jiān)決制止了農(nóng)村“三金”，因此縣財(cái)政沒有這一負(fù)擔(dān)。其實(shí)在甲縣，當(dāng)時(shí)也有銀行干部向縣政府建議制止，但縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)聽不進(jìn)去，一意孤行。這一例子說明政府工作人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的工作能力、工作作風(fēng)對(duì)行政運(yùn)行、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響之大。
4．制度不完善是產(chǎn)生不規(guī)范行政的外部條件。制度涉及面很廣，市場(chǎng)制度不完善為政府行政規(guī)范化增加了難度，也為工作人員尋租提供了條件。這里重點(diǎn)從與政府行政有直接關(guān)系的有關(guān)制度情況進(jìn)行分析。首先，缺乏行政責(zé)任制度。對(duì)于尋租等行為，有黨紀(jì)、國法加以限制，對(duì)于明顯的安全責(zé)任事故或造成嚴(yán)重后果的讀職行為也可以依法追究責(zé)任。但是，對(duì)于用錯(cuò)了人，即使后果嚴(yán)重也不追究責(zé)任。財(cái)政資金使用中的責(zé)任更為模糊。財(cái)政投資資金是否有效益，是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)基本上無人過問，這為資金浪費(fèi)和工作人員尋租提供了條件。為官一任，到底應(yīng)達(dá)到什么目標(biāo)不明確，無從追究責(zé)任、其次，人事制度不適應(yīng)新形勢(shì)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，各地方、各單位按上級(jí)下達(dá)計(jì)劃組織生產(chǎn)和分配，選拔干部以聽話、積極完成下達(dá)任務(wù)為主要標(biāo)準(zhǔn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府體制（尤其是財(cái)政體制）作了相應(yīng)調(diào)整的今天，要求干部有獨(dú)創(chuàng)精神，僅僅是聽話、四平八穩(wěn)不一定是稱職干部。領(lǐng)導(dǎo)干部四平八穩(wěn)，不思進(jìn)取，是許多地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期得不到發(fā)展的根本所在。在人事制度中，只看表面文章，不看實(shí)質(zhì)，也是一大缺陷?？己苏?，只看他辦了多少廠，產(chǎn)值多高（實(shí)際上許多都是虛假的），即使工資發(fā)木出去、政府負(fù)債累累、教育事業(yè)落后、人民生活得不到改善，也照樣升官。這是助長急功近利的主要原因所在。對(duì)于政府工作人員的晉升制度也缺乏公開性和透明度，缺乏政績考核的科學(xué)體系，大家都熬年頭，不求有功，但求無過，不利于培養(yǎng)和強(qiáng)化政府工作人員的責(zé)任心和進(jìn)取精神。再次，監(jiān)督管理制度不健全。對(duì)政府的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，也是規(guī)范行政行為的主要措施。通過建立信訪、舉報(bào)和人大監(jiān)督制度等，對(duì)政府行政的外部監(jiān)督已有所進(jìn)展。但是，由于我國目前行政的公開度和透明度不高，外部監(jiān)督只限于刑事案件，面對(duì)行政中的許多不規(guī)范行為無法進(jìn)行監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督在制度上是存在的，實(shí)際上流于形式，未能真正起到監(jiān)督作用。而且，內(nèi)部監(jiān)督也主要以刑事案件為重點(diǎn)，對(duì)于那些不構(gòu)成刑事案件的不規(guī)范行為，如部門本位，資金使用效益不高，工作中的互相推諉則未納入視野。此外，工資、津貼標(biāo)準(zhǔn)不合理，也加劇了工作人員的尋租。工資標(biāo)準(zhǔn)低的同時(shí)，房改、醫(yī)改等都要拿錢，使公務(wù)員的正常收入維持生計(jì)發(fā)生困難，導(dǎo)致部分工作人員對(duì)行政服務(wù)工作失去榮譽(yù)感和自尊心，從而對(duì)自己要求不嚴(yán)，產(chǎn)生尋租、以權(quán)謀私的動(dòng)機(jī)。出差補(bǔ)助、會(huì)議費(fèi)等支出標(biāo)準(zhǔn)低也為不規(guī)范行政推波助瀾。出差不結(jié)賬，會(huì)議費(fèi)由主辦單位補(bǔ)貼，不僅影響財(cái)政資金的規(guī)范使用，而且助長了吃喝風(fēng)和違規(guī)風(fēng)。
5．法制不健全和執(zhí)法不嚴(yán)為不規(guī)范行政提供了寬松環(huán)境。改革開放以來，我國在法制建設(shè)方面取得的成就是有目共睹的，以憲法、刑法、公司法、婚姻法為代表的法制體系大體建立起來。就與政府行政有關(guān)的法律來看，也制訂頒布了行政訴訟法、行政處罰法、國家賠償法、預(yù)算法、統(tǒng)計(jì)法、民族區(qū)域自治法、國家公務(wù)員暫行條例等法律法規(guī)，但是，從規(guī)范政府行政的角度看仍不完善。首先缺乏對(duì)各級(jí)政府、政府部門及其工作人員行政行為的法律規(guī)定。各級(jí)政府。各政府部門應(yīng)該履行什么職責(zé)，沒有明確的法律規(guī)定，往往是以文件規(guī)定的形式確立。政府上下級(jí)之間、政府內(nèi)各部門間出現(xiàn)了矛盾，往往是通過高層協(xié)商解決，該干的沒干，不該干的干了也不承擔(dān)法律責(zé)任。這就必然導(dǎo)致互相爭利和踢皮球現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，法律體系上重實(shí)體法、輕程序法，缺乏對(duì)行政程序的法律規(guī)定。如行政決策程序上，重大決策中當(dāng)事人、有關(guān)利益集團(tuán)、專家的意見如何反映，政府與人大在決策中的協(xié)調(diào)機(jī)制，以及行政處罰中當(dāng)事人意見的反映程序等，缺乏明確規(guī)定。對(duì)行政程序缺乏明確規(guī)定，容易導(dǎo)致行政中的任意性和不規(guī)范。再次，有關(guān)行政行為規(guī)定缺乏處置和處罰條款，如《預(yù)算法》規(guī)定地方財(cái)政不得發(fā)生赤字，但是，當(dāng)?shù)胤截?cái)政發(fā)生工資發(fā)放困難時(shí)怎么辦？并沒有規(guī)定。再者，地方政府不在財(cái)政預(yù)算上發(fā)生赤字，而是通過成立政府公司變相借債，又將如何處理？還有，萬一地方政府在財(cái)政中安排了赤字、債務(wù)，我們又將如何處置？由于這些規(guī)定不完善，地方財(cái)政平衡原則就難以落實(shí)。此外，執(zhí)法不嚴(yán)也為不規(guī)范行政行為的產(chǎn)生提供了寬松環(huán)境。政府工作人員尋租是違法的，這是人所共知的，但是尋租仍很普遍也是事實(shí)，許多人存在僥幸心理，一是相信無人知曉，二是即使查出來了也主要是黨紀(jì)、政紀(jì)處分，缺乏足夠的威懾力。
鑒于不規(guī)范行政對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響，為了緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政正常運(yùn)營，必須規(guī)范政府行政。規(guī)范政府行政的基本思路是：通過財(cái)政管理改革及健全法制，為規(guī)范政府行政運(yùn)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；通過加強(qiáng)教育和監(jiān)管，提高政府工作人員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，形成規(guī)范行政的風(fēng)氣，最終實(shí)現(xiàn)依法行政，提高行政效率。
1．完善行政法制。一是在進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上實(shí)行機(jī)構(gòu)立法，明確各機(jī)構(gòu)的人員編制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)范圍和權(quán)限；二是制定行政程序法規(guī)，明確政府的各項(xiàng)行政行為的立項(xiàng)。程序及責(zé)任；三是在行政立法中確立處罰制度，以增強(qiáng)法律的威懾力。
2．推進(jìn)財(cái)政管理改革。這是規(guī)范政府行政、緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵性措施。其一是實(shí)行部門預(yù)算，細(xì)化預(yù)算和提高預(yù)算編制、執(zhí)行的透明度，加強(qiáng)預(yù)算責(zé)任和預(yù)算監(jiān)督；其二是實(shí)行國庫集中收付，弱化部門利益；其三是實(shí)行公開、公正、公平的政府采購。
3．改革人事和監(jiān)管制度。人事制度上，主要是在改革考核指標(biāo)（如用人民生活改善情況和財(cái)政狀況代替產(chǎn)值指標(biāo)等）和實(shí)行公開選拔干部的基礎(chǔ)上確立嚴(yán)格的約束和激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，逐步提高政府工作人員工資待遇。監(jiān)管制度上，在強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，實(shí)行政務(wù)公開，強(qiáng)化外部監(jiān)督和輿論監(jiān)督。
4．加強(qiáng)教育和培訓(xùn)，提高政府工作人員素質(zhì)。一方面，加強(qiáng)政治道德和法制教育，提高政府工作人員的政治素質(zhì)，樹立全心全意為人民服務(wù)的意識(shí)和奉獻(xiàn)精神。另一方面，加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)教育，并通過建立經(jīng)常性的考核制度，形成自覺學(xué)習(xí)的風(fēng)尚。
課題主持人：王朝才（執(zhí)筆）
課題組成員：傅志華 趙全厚 劉德雄
