財(cái)政研究2001.8
關(guān)于我國(guó)政府預(yù)算編制若干問(wèn)題的思考
劉方 虹亮
一、我國(guó)政府預(yù)算編制方面存在的主要問(wèn)題及其影響
（－）法律關(guān)于預(yù)算草案編制的一些規(guī)定不科學(xué)，影響預(yù)算編制的質(zhì)量。
1．我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定預(yù)算年度從1月1日起到12月31日止，但《預(yù)算法實(shí)施條例》又規(guī)定預(yù)算年度開(kāi)始的1月份才要求省、市、自治區(qū)政府財(cái)政部門匯總上報(bào)本級(jí)總預(yù)算草案，預(yù)算經(jīng)人大審批通過(guò)的時(shí)間一般都是在3月中。下旬，從理論上講，經(jīng)過(guò)人大審批通過(guò)的預(yù)算案才具有法律效力。但在我國(guó)目前的情況下，預(yù)算年度開(kāi)始后，預(yù)算還處在編制和審批中，待預(yù)算獲得正式批準(zhǔn)后，預(yù)算執(zhí)行差不多已過(guò)去三、四個(gè)月，在有些地方已過(guò)去半年。財(cái)政在較長(zhǎng)時(shí)間里的無(wú)預(yù)算運(yùn)行，形成先執(zhí)行、后編制、再審批的局面，使預(yù)算從立法上缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，客觀上限制了預(yù)算的法律約束力。一旦預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)問(wèn)題，就缺乏追究有關(guān)人員責(zé)任的法律依據(jù)。雖然預(yù)算法規(guī)定“各級(jí)政府預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，本級(jí)政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出；預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”，但這一規(guī)定本身，使編制出的預(yù)算案的1一3月的內(nèi)容失去了應(yīng)有的約束力和意義，與此同時(shí)，在此期間政府預(yù)算對(duì)實(shí)際預(yù)算收支的指導(dǎo)作用是缺位的。
2．“法與法打架”的現(xiàn)象較為普遍。一些法律、法規(guī)對(duì)預(yù)算規(guī)定了“法定支出”任務(wù)，如農(nóng)業(yè)法、教育法等都規(guī)定預(yù)算對(duì)這些部門的投入應(yīng)達(dá)到財(cái)政收入的某一比例標(biāo)準(zhǔn)，這些規(guī)定對(duì)于《預(yù)算法》的規(guī)定和財(cái)政的承受能力考慮較少，給預(yù)算的編制造成了一定難度，影響了預(yù)算的整體性、統(tǒng)一性。據(jù)調(diào)查，上級(jí)各項(xiàng)法律、政策、配套等新增支出，在有些地方是當(dāng)年可用財(cái)力增加額的200％以上。在一些省每年僅教育、農(nóng)業(yè)、科技三項(xiàng)按法律要求安排的支出增長(zhǎng)就要占當(dāng)年新增財(cái)力的一半以上。財(cái)政部門對(duì)這些財(cái)政支出需求，沒(méi)有辦法安排，處于兩難境地。若執(zhí)行《預(yù)算法》，堅(jiān)持收支平衡，無(wú)法滿足一些部門的法律、政策規(guī)定的支出要求；若執(zhí)行其他法律、政策，收支平衡又不能保證，《預(yù)算法》的要求不能落實(shí)。
（二）編制內(nèi)容不夠科學(xué)，不利于預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督。
1．預(yù)算編制內(nèi)容粗糙。
預(yù)算編制內(nèi)容細(xì)化是預(yù)算管理的基礎(chǔ)。然而，一方面，我國(guó)的預(yù)算收支科目的設(shè)計(jì)不合理，預(yù)算收支科目十分粗糙。目前，我國(guó)的預(yù)算收支表中，類級(jí)科目只有100多條，而且是在單式預(yù)算的基礎(chǔ)上演化而來(lái)，其科目不能適應(yīng)復(fù)式預(yù)算的編制需要，例如“基本建設(shè)支出”和“企業(yè)虧損補(bǔ)貼”兩個(gè)科目，在編制復(fù)式預(yù)算時(shí)采取一分為二的方式，冠之以“生產(chǎn)性”和“非生產(chǎn)性”的定語(yǔ)分別用于兩部分預(yù)算中，顯然不能滿足預(yù)算編制的需要。另一方面，收支科目的粗糙，造成我國(guó)財(cái)政部門編制的預(yù)算草案太粗略，項(xiàng)目不細(xì)，預(yù)算報(bào)表所列科目組次太少，所列內(nèi)容太粗，透明度太低。而且，大多數(shù)地方財(cái)政部門預(yù)算草案科目只列到“類”一級(jí)，還有很多地區(qū)編制的預(yù)算連“類”級(jí)也列不全，只列20來(lái)個(gè)大類，更沒(méi)有“款”、“項(xiàng)”、“目”的具體內(nèi)容；有的地方財(cái)政部門編制的預(yù)算內(nèi)容雖稍細(xì)一些，但也只到“款”級(jí)科目，沒(méi)有具體的“項(xiàng)”和“目”，甚至許多資金不作預(yù)算，隨用隨批，“暗箱操作”，起不到預(yù)算的作用。由于預(yù)算編制得過(guò)于簡(jiǎn)單?；\統(tǒng)，透明度低，其內(nèi)容是否科學(xué)、合理難以審查監(jiān)督，審計(jì)也沒(méi)有依據(jù)，造成人大代表審議時(shí)對(duì)預(yù)算內(nèi)容了解模糊，看不明白，也就無(wú)法提出切實(shí)可行的修改建議；這種粗糙的預(yù)算到了執(zhí)行環(huán)節(jié)，也無(wú)法嚴(yán)格執(zhí)行，預(yù)算資金可以在各個(gè)細(xì)目之間隨意流用，預(yù)算執(zhí)行的彈性大，無(wú)法追究責(zé)任，因而也就談不上缺乏約束力。編制方面的粗糙，是造成我國(guó)預(yù)算對(duì)支出控制力弱化的重要根源。
2．內(nèi)容不完整。
在我國(guó)，政府的財(cái)政收入分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩塊，各級(jí)財(cái)政部門編制的預(yù)算案一般僅反映預(yù)算內(nèi)資金的分配情況，而對(duì)于數(shù)額龐大的預(yù)算外資金不予反映，這樣，政府手中的財(cái)政資金只有一部分在預(yù)算中得以反映，編制的預(yù)算從內(nèi)容上看是不完整的。由于政府預(yù)算內(nèi)容不完整，導(dǎo)致大量財(cái)政資金游離于人大的監(jiān)督之外，狹窄的預(yù)算收支范圍既弱化了應(yīng)有的預(yù)算監(jiān)督，亦削弱了政府預(yù)算的宏觀調(diào)控能力。
（三）預(yù)算的編制形式不符合《預(yù)算法》的規(guī)定，影響預(yù)算的規(guī)范性和《預(yù)算法》的嚴(yán)肅性。
按照預(yù)算法的規(guī)定，“中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制”，并且 1995年在《預(yù)算法實(shí)施條例》中明確規(guī)定“政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算”。預(yù)算法之所以規(guī)定按復(fù)式預(yù)算編制預(yù)算，是因?yàn)閺?fù)式預(yù)算有利于體現(xiàn)政府的社會(huì)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者職能分開(kāi)的原則，較之單式預(yù)算，它能夠反映不同性質(zhì)的預(yù)算資金的來(lái)源和使用情況，增強(qiáng)預(yù)算的透明度，并采取不同的辦法管理性質(zhì)不同的預(yù)算資金，從而更加有效地管理預(yù)算資金。預(yù)算法頒布以來(lái)，中央政府雖然從1992年開(kāi)始編制復(fù)式預(yù)算，但具體形式一直處于多變狀態(tài)之中。從1992—1996年編制的預(yù)算分為經(jīng)常預(yù)算和建設(shè)預(yù)算；1997年以一般預(yù)算收支、基金預(yù)算收支取而代之；1998年至今又以一般預(yù)算收支、基金預(yù)算收支和債務(wù)預(yù)算收支的形式編制。目前這種三部分預(yù)算收支在形式上既不同于單式預(yù)算，也不同于一般意義上的復(fù)式預(yù)算。很明顯的一點(diǎn)，無(wú)論是將政府預(yù)算編成經(jīng)常預(yù)算和建設(shè)預(yù)算，還是將政府預(yù)算概括為一般預(yù)算收支、基金預(yù)算收支和債務(wù)預(yù)算收支，都與預(yù)算法和《預(yù)算法實(shí)施條例》的界定相距甚遠(yuǎn)。而且，按照常規(guī)，復(fù)式預(yù)算是依據(jù)性質(zhì)的不同劃分預(yù)算收支的，但一般預(yù)算收支和基金預(yù)算收支，卻在性質(zhì)上相互交叉，以致其區(qū)分的界限模糊不清。至于地方政府編制的預(yù)算，則更是與預(yù)算法過(guò)頂?shù)男问较嗳ド踹h(yuǎn)。
（四）預(yù)算收支的測(cè)算方法過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏科學(xué)論證，導(dǎo)致財(cái)政收支的測(cè)算結(jié)果與實(shí)際情況相去甚遠(yuǎn)。
我國(guó)多數(shù)地方沿用傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的辦法測(cè)算預(yù)算收支，即在上年收支基數(shù)上加本年增、減因素，以此確定本年各項(xiàng)預(yù)算收支。在收入預(yù)算的編制上，往往存在較多的人為因素和長(zhǎng)官意志，或者是國(guó)家已經(jīng)確定了當(dāng)年財(cái)政收人的增長(zhǎng)比率，地方就是一個(gè)執(zhí)行的問(wèn)題。在支出預(yù)算編制上，細(xì)化項(xiàng)目、量化分析和科學(xué)論證做得還很不夠?！盎鶖?shù)法”實(shí)施的后果，使各預(yù)算單位對(duì)“基數(shù)”重視有余，而對(duì)資金使用效益卻過(guò)問(wèn)甚少，而且，也易于形成支出剛性，不利于預(yù)算支出總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
（五）編制、審批時(shí)間倉(cāng)促，造成代編預(yù)算盛行，預(yù)算脫離實(shí)際，審批流于形式。
從編制時(shí)間來(lái)看．法律規(guī)定預(yù)算編制時(shí)限是：11月10日國(guó)務(wù)院向省級(jí)政府和中央各部門下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指示，提出編制預(yù)算草案的原則和要求，到下一年度1月10日前省級(jí)財(cái)政部門匯總本級(jí)總預(yù)算草案并報(bào)財(cái)政部門，其間僅有兩個(gè)月的時(shí)間。盡管2000年開(kāi)始，將下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指標(biāo)的時(shí)間提前到9月份，比以前提前了兩個(gè)月，但在這4個(gè)月中，預(yù)算草案的編制需經(jīng)歷以下環(huán)節(jié)：各級(jí)政府層層下達(dá)指示部署；各級(jí)政府財(cái)政部門編制本級(jí)預(yù)算；各級(jí)政府財(cái)政部門匯總下一級(jí)總預(yù)算；各級(jí)政府審定；報(bào)上一級(jí)政府審核并聽(tīng)取意見(jiàn)。在這段時(shí)間中，預(yù)算編制的許多基礎(chǔ)性工作難以完成，預(yù)算編制的一些政策性、技術(shù)性工作也很難做到細(xì)致調(diào)詳。此外，根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，地方各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)預(yù)算和匯總的下一級(jí)總預(yù)算組成，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查本級(jí)總預(yù)算草案。我國(guó)法律對(duì)各級(jí)人代會(huì)召開(kāi)的時(shí)間沒(méi)有規(guī)定，全國(guó)人代會(huì)一般在3月召開(kāi)，省級(jí)人代會(huì)一般在1月或2月召開(kāi)，省以下各級(jí)人代會(huì)召開(kāi)的時(shí)間各地不同，但一般都在3月以后，由于市、縣人代會(huì)尚未對(duì)預(yù)算進(jìn)行審批，省級(jí)人代會(huì)只能將代編的預(yù)算報(bào)中央?yún)R總。由于是代編預(yù)算，所以很難做到準(zhǔn)確。這種預(yù)算安排上的先天不足，沖擊了預(yù)算的正常執(zhí)行。
從審批的時(shí)間來(lái)看，《預(yù)算法》規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人大會(huì)議召開(kāi)一個(gè)月前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交人大專門委員會(huì)進(jìn)行初審。在人大開(kāi)會(huì)期間，通常也只有較短的時(shí)間用于審查預(yù)算案。而且，在實(shí)際工作中政府報(bào)送人大審批的主要是預(yù)算報(bào)告，所附的“預(yù)算草案”只是大類的數(shù)字。在人代會(huì)期間，雖然有預(yù)算委員會(huì)，常委會(huì)每年也安排一次會(huì)議審議預(yù)算執(zhí)行情況，但由于內(nèi)容很粗，科目不細(xì)，人大代表在審議預(yù)算報(bào)告時(shí)看到的只是20多個(gè)“類級(jí)”收支總數(shù)，而具體體現(xiàn)其使用的300多個(gè)“款級(jí)”、500多個(gè)“項(xiàng)級(jí)”的財(cái)政資金，則完全由政府主導(dǎo)支配，人大根本無(wú)法接觸細(xì)致的數(shù)字，連一些部門究竟有多少編制、需要多少經(jīng)費(fèi)都無(wú)法知曉，因而也就無(wú)法對(duì)預(yù)算案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，導(dǎo)致人大的審查流于形式。
二、改進(jìn)我國(guó)政府預(yù)算編制的思路
上述問(wèn)題的存在，在一定程度上造成財(cái)政資金的浪費(fèi)性使用，也為一部分政府官員的腐敗行為提供了有利之機(jī)，嚴(yán)重影響了政府預(yù)算的法律嚴(yán)肅性，必須加以克服和改進(jìn)。
（一）完善《預(yù)算法》及相關(guān)法律和政策規(guī)定，加強(qiáng)有關(guān)法律、法規(guī)與《預(yù)算法》的銜接。協(xié)調(diào)。
1．修訂《預(yù)算法》。
鑒于目前財(cái)政年度有較長(zhǎng)時(shí)間無(wú)預(yù)算運(yùn)行的狀況，可考慮對(duì)財(cái)政年度進(jìn)行調(diào)整，將預(yù)算年度由目前的歷年制改為跨年制，以消除時(shí)間差。具體來(lái)說(shuō)可考慮以每年的4月1日為預(yù)算年度的起始時(shí)間，下一年的3月31日為終止時(shí)間，這樣可以使預(yù)算年度與人大審批預(yù)算的時(shí)間相協(xié)調(diào)，保證預(yù)算年度一開(kāi)始，各級(jí)政府執(zhí)行的就是一個(gè)經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，從而增強(qiáng)預(yù)算的約束力?；蛘?，如果考慮到調(diào)整預(yù)算年度的起訖時(shí)間會(huì)影響財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)數(shù)與其他統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑，從而加大統(tǒng)計(jì)工作的難度這一因素，也可以考慮由人大常委會(huì)提前審查預(yù)算草案，由人大常委會(huì)提前審查的預(yù)算草案作為“臨時(shí)預(yù)算”，可看作是準(zhǔn)法律文件，在預(yù)算草案正式批準(zhǔn)前，財(cái)政部門可以根據(jù)“臨時(shí)預(yù)算”實(shí)施收支管理，以解決目前預(yù)算執(zhí)行前期中的“約束真空”問(wèn)題，從而增加預(yù)算執(zhí)行的法律約束力。
2．修訂與財(cái)政預(yù)算管理直接相沖突的法律和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定。
《預(yù)算法》是財(cái)政預(yù)算管理的基本法，在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行中具有絕對(duì)的權(quán)威性。因此，在修訂《預(yù)算法》的同時(shí)，各項(xiàng)法律、法規(guī)都不宜過(guò)多地規(guī)定財(cái)政支出問(wèn)題，凡是涉及到財(cái)政預(yù)算安排支出的有關(guān)規(guī)定，都應(yīng)符合預(yù)算法的要求。凡涉及某一部門或某一領(lǐng)域支出安排的原則、方式等內(nèi)容與《預(yù)算法》相沖突的，應(yīng)一律從有關(guān)法律和規(guī)章中刪除。總之，應(yīng)做好法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，各項(xiàng)財(cái)政支出的法規(guī)均應(yīng)與《預(yù)算法》相協(xié)調(diào)，以維護(hù)《預(yù)算法》的權(quán)威性。對(duì)于一些必須出臺(tái)的財(cái)稅優(yōu)惠政策，可在特定的年度預(yù)算法案中具體體現(xiàn)。
（二）規(guī)范、充實(shí)政府預(yù)算的編制內(nèi)容，確保政府預(yù)算的科學(xué)性、完整性。
1．改革預(yù)算收支科目，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，提高政府預(yù)算的透明度。
預(yù)算科目要適應(yīng)預(yù)算改革要求，在科目的設(shè)置上盡量體現(xiàn)復(fù)式預(yù)算和部門預(yù)算的要求，既要包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)收支，也要包括預(yù)算外收支。所有政府預(yù)算單位均應(yīng)按不同原則和要求，使用統(tǒng)一的政府收支科目。
可考慮預(yù)算大類科目按部門設(shè)置，下設(shè)明細(xì)項(xiàng)目。大類科目下再按具體支出項(xiàng)目編制款。項(xiàng)、目級(jí)明細(xì)預(yù)算，如公務(wù)員工資、耗材費(fèi)、印刷費(fèi)、差旅費(fèi)庫(kù)輛燃油及修理費(fèi)、辦公樓維修費(fèi)及基建項(xiàng)目開(kāi)支等等。特別是公務(wù)員工資支出，不僅是考察一個(gè)部門（或單位）管理水平的重要指標(biāo)，也是計(jì)算個(gè)人所得稅的重要依據(jù)，有必要設(shè)置一個(gè)“款”級(jí)科目單獨(dú)核算。對(duì)于需由本級(jí)使用但暫不能確定執(zhí)行部門以及具有特殊用途的項(xiàng)目預(yù)算，如國(guó)防支出、救災(zāi)支出等，可按使用性質(zhì)設(shè)置大類科目。這樣，在編制復(fù)式預(yù)算時(shí)，也可以避免前文所述拆開(kāi)使用預(yù)算科目的情況。
2．將政府性的資金統(tǒng)一納入預(yù)算管理，保持預(yù)算的完整性。
為了促進(jìn)國(guó)家預(yù)算的完整，必須把預(yù)算內(nèi)外兩塊資金有機(jī)結(jié)合起來(lái)，建立統(tǒng)一的政府預(yù)算管理體系，這樣可以充分地反映以政府為主體的資金收支活動(dòng)的全貌，既可以為實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化提供完整的資料，有利于政府控制、調(diào)節(jié)各類財(cái)政性資金的流向和流量，完善財(cái)政的分配、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能，又由于完整的預(yù)算基本上體現(xiàn)著政府活動(dòng)的范圍和方向，便于納稅人通過(guò)對(duì)預(yù)算收支的公開(kāi)審議，監(jiān)督政府理財(cái)活動(dòng)，使政府的各項(xiàng)活動(dòng)盡量反映納稅人的合理要求。
（三）按照《預(yù)算法》的要求編制復(fù)式預(yù)算。
現(xiàn)階段，我國(guó)政府的職能由三部分組成，即提供公共產(chǎn)品、管理國(guó)有資產(chǎn)、提供社會(huì)保障。由此，可分別形成公共財(cái)政、國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算和社會(huì)保障三部分預(yù)算。
政府公共財(cái)政的基本內(nèi)涵：（l）分配目的是為了滿足公共需要，解決社會(huì)公共需要的財(cái)力。（2）以稅收為主要收入手段，安排各項(xiàng)具有公共需要性質(zhì)的支出。（3）它憑借政治權(quán)力經(jīng)由非市場(chǎng)的渠道進(jìn)行分配，具有強(qiáng)制性和無(wú)償性。
國(guó)有資產(chǎn)所經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基本內(nèi)涵：（1）以國(guó)有資產(chǎn)的宏觀經(jīng)營(yíng)為分配目的，所追求的是宏觀經(jīng)濟(jì)效益。（2）它的收支內(nèi)容基本上是圍繞著對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源進(jìn)行價(jià)值管理和分配形成的，因而國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政是經(jīng)營(yíng)型財(cái)政。（3）它以資產(chǎn)所有權(quán)為分配依據(jù)，并以競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)為其活動(dòng)范圍。
社會(huì)保障預(yù)算的基本內(nèi)涵：（l）分配目的是為保護(hù)公民和居民的長(zhǎng)期利益，協(xié)調(diào)收入的時(shí)間分配和代際分配。（2）分配對(duì)象是參與者共同出資的社會(huì)保障基金，其中政府作為組織者，承擔(dān)一部分撥款滿足社會(huì)特殊成員的要求，并承擔(dān)最終支付能力責(zé)任。（3）由各方共同籌資，但實(shí)施中采取法律手段強(qiáng)制執(zhí)行，居民和單位作為個(gè)人無(wú)權(quán)抵制社會(huì)保障資金的集中管理。
（四）采用科學(xué)的方法測(cè)算預(yù)算收支，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。
在收入的測(cè)算方面，運(yùn)用“標(biāo)準(zhǔn)收入測(cè)算法”編制收入預(yù)算，即根據(jù)歷史資料分析測(cè)算出各項(xiàng)收入與相關(guān)經(jīng)濟(jì)變量之間的比例，作為測(cè)算該項(xiàng)收入的參考標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮GDP、稅基、人口數(shù)、人均收入等因素對(duì)收人預(yù)算的影響程度，根據(jù)這些因素綜合計(jì)算得出財(cái)政收入能力，再根據(jù)未來(lái)年度的政策調(diào)整情況，測(cè)算各項(xiàng)預(yù)算收入。
在支出方面，實(shí)行徹底的零基預(yù)算。這里所說(shuō)的“零基”，并非預(yù)算金額為零，而是指在編制預(yù)算時(shí)，不受既成資金分配格局的限制，首先確定部門工作的目標(biāo)及為此所需完成的業(yè)務(wù)內(nèi)容，并據(jù)此進(jìn)行最佳的資源分配。為此，首先應(yīng)摸清“家底”，制定科學(xué)和符合實(shí)際的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，為細(xì)化預(yù)算編制、規(guī)范部門預(yù)算管理提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)；其次，加強(qiáng)預(yù)算編制的調(diào)查論證，增強(qiáng)預(yù)算約束波編制預(yù)算時(shí)，要對(duì)人員經(jīng)費(fèi)中該不該供給，正常經(jīng)費(fèi)中有無(wú)壓縮的可能，項(xiàng)目是否必要，結(jié)構(gòu)是否合理，效益如何，單位之間是否公平等方面進(jìn)行量化分析和科學(xué)論證；最后，對(duì)所有預(yù)算單位或預(yù)算項(xiàng)目有效地排列出輕重緩急的用款順序，根據(jù)財(cái)力可能優(yōu)先安排排列較前的支出項(xiàng)目。總之，對(duì)各項(xiàng)財(cái)政支出均不以上年預(yù)算為基數(shù)，一切從零開(kāi)始，即對(duì)原有的和新年度增加的各項(xiàng)開(kāi)支都要重新審核，將預(yù)算編制細(xì)化到具體項(xiàng)目。實(shí)行等基預(yù)算，對(duì)改變我國(guó)目前因預(yù)算編制的基數(shù)法而造成的支出呈剛性增長(zhǎng)且效益不高的狀況有很大的現(xiàn)實(shí)意義。
（五）增加預(yù)算編制和審批的時(shí)間，克服代編預(yù)算現(xiàn)象，保證審批的嚴(yán)肅性。
1．進(jìn)一步提前編制預(yù)算草案。
安排充足的編制時(shí)間是保證預(yù)算編制質(zhì)量的重要條件。從西方國(guó)家看，預(yù)算正式編制之前的準(zhǔn)備時(shí)間普遍較長(zhǎng)，許多國(guó)家預(yù)算編制時(shí)間一般都在一年左右，在每一個(gè)預(yù)算年度開(kāi)始之時(shí)，就著手下一年度的預(yù)算編制工作，使得預(yù)算的編制有較充分的籌備、測(cè)算、討論過(guò)程，保證了經(jīng)濟(jì)資料搜集、指標(biāo)測(cè)算、項(xiàng)目取舍等工作的必要時(shí)間，提高了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算的編制審批時(shí)間是18個(gè)月，其中編制時(shí)間需要9個(gè)月，這樣就為收集資料，進(jìn)行相關(guān)論證提供了充分的時(shí)間。從我國(guó)各級(jí)政府預(yù)算的編制情況看，預(yù)算編制的時(shí)間過(guò)短，今后為保證預(yù)算本身的客觀性和科學(xué)性，提高其可行性，減少在執(zhí)行中的頻繁調(diào)整，應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算的準(zhǔn)備期。參考其他國(guó)家的做法，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，建議將年度預(yù)算編制提前半年至一年即著手準(zhǔn)備，避免倉(cāng)促上陣，應(yīng)付了事。同時(shí)，通過(guò)立法明確規(guī)定有審查或者審批預(yù)算議程的人民代表大會(huì)會(huì)議，應(yīng)當(dāng)自下而上逐級(jí)提前召開(kāi)，保證按照上級(jí)政府匯編預(yù)算所需要的時(shí)間，提交經(jīng)過(guò)本級(jí)人大審批通過(guò)的本級(jí)預(yù)算和本級(jí)總預(yù)算，從根本上解決代編預(yù)算的問(wèn)題。
2．增加人大審批政府預(yù)算的時(shí)間，保證審批結(jié)果的嚴(yán)肅性。
為了充分行使人大對(duì)政府預(yù)算的審批和監(jiān)督權(quán)力，建議增加人大審批政府預(yù)算的時(shí)間，各級(jí)政府至少應(yīng)在同級(jí)人民代表大會(huì)舉行的前兩個(gè)月向人大常委會(huì)有關(guān)部門匯報(bào)預(yù)算編制情況，而且提交的預(yù)算草案必須細(xì)化到款、項(xiàng)，以保證人大有足夠的時(shí)間對(duì)提交的預(yù)算草案進(jìn)行詳細(xì)的審查和質(zhì)詢。
作者單位
中山大學(xué)嶺南學(xué)院
廣東省華僑投資公司
