文 ／ 吳春仙
部門預算是以部門為依托，實行一個部門一本預算，反映一個部門的全部收入和支出。部門預算的實施是深化和推進預算管理體制改革，建立科學、合理、規(guī)范、透明的預算管理制度的重要內(nèi)容。部門預算的編制是部門預算的關鍵環(huán)節(jié)，部門預算編制是否科學、合理、規(guī)范，極大地影響到財政職能和財政政策調(diào)控作用的發(fā)揮，同時，又極大地影響到部門預算執(zhí)行的嚴肅性和權(quán)威性。筆者通過近幾年預算編制的實踐，歸納部門預算編制過程中存在的問題和不足，并結(jié)合余杭區(qū)實際，開展調(diào)查研究，提出進一步完善部門預算編制的設想和建議。
一、部門預算編制過程中存在的問題
近幾年來，通過實施綜合預算編制、細化預算編制內(nèi)容、延長預算編制時間、規(guī)范預算程序等一系列改革，部門預算改革已取得了初步成效：一是規(guī)范了預算編制的內(nèi)容和程序，初步建立起將國家宏觀政策和部門履行職能緊密結(jié)合的預算分配機制；二是改變了預算編制方式，由基層預算單位自下而上逐級編制預算，提高了預算編制的科學性和準確性；三是明確了預算編制責任主體，樹立了部門預算管理觀念，強化了部門預算管理的嚴肅性，提高了預算編制和執(zhí)行的到位率，增強了預算管理的可預見性；四是擴大了對人大和審計部門的信息披露面，提高了預算編制的透明度，強化了人大和審計對預算管理的監(jiān)督等。
但是部門預算在編制過程中仍存在著一些問題和不足，主要表現(xiàn)為：
1.缺乏科學的預算支出標準和預算定額。一是部門預算尚未貫徹“零基預算”、“綜合預算”的編制原則，由于多年的慣性以及“零基預算”、“綜合預算”需做大量的核實、確認工作，財政部門人力不足，且不可能熟悉每一個部門的職責和具體工作，在實際操作中無法擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù)法”的影響，分配給各單位的預算指標基本上還是考慮與上年平衡。二是預算支出指標與定額標準的確定缺乏科學性、合理性。主要體現(xiàn)在:存在單位實際必須發(fā)生支出卻得不到安排的預算支出，如：殘疾人保障金支出、事業(yè)單位車輛燃修費和經(jīng)常性業(yè)務費支出；公用經(jīng)費定額標準偏低，無法滿足大部分單位的基本需求；行政主管部門經(jīng)常性業(yè)務費檔次劃分太粗且不夠科學，造成擠占項目經(jīng)費的現(xiàn)象較為常見，嚴重影響了部門預算的執(zhí)行。
2.預算基礎工作仍然比較薄弱。近幾年，預算編制質(zhì)量較以往有較大的提高，但離規(guī)范要求仍有較大距離。一是各單位對基礎數(shù)據(jù)、基本情況的說明重視不夠，仍然存在盲目申請，但又缺乏合理支持依據(jù)，文字說明過于簡單或流于形式等現(xiàn)象?；竟ぷ髁康葦?shù)量化的東西說不清楚。二是實施項目支出申報制度以來，單位項目儲備不夠，平時缺乏項目儲備意識，東拼西湊項目的現(xiàn)象比較嚴重。三是財政部門對單位的申報項目未能充分考慮，或難以準確了解部門真正的資金需求和事業(yè)發(fā)展的輕重緩急程度，審批資金的使用僅按財力狀況實行簡單的削削砍砍，而對砍掉的項目是否必須，保留的項目是否必要未作進一步推敲。
3.單位內(nèi)部部門之間協(xié)調(diào)配合不夠。部門預算工作量大面廣，每一項工作都不可避免地涉及到其他業(yè)務部門，需要財務部門的協(xié)調(diào)和業(yè)務部門的配合。在編制過程中，業(yè)務部門往往認為預算編制是財務部門的事情，而財務部門由于無法掌握和熟悉單位各個方面的業(yè)務情況，因此很難編寫出能夠全面反映單位實際情況的預算。
4.預算外資金管理手段剛性不足，綜合預算難以實現(xiàn)。目前，雖然將預算內(nèi)外資金的所有收支編入部門預算，但是，財政對預算內(nèi)外資金的有機結(jié)合缺乏有效手段，管理相對粗放，未能實現(xiàn)真正的收支脫鉤，資金使用得不到有效的調(diào)劑，資源得不到合理配置。如：余杭區(qū)預算外收入除上繳上級支出和區(qū)財政調(diào)劑40%外，其余仍是單位的自有資金，部門在編制預算外資金支出預算時，不完全以部門事業(yè)發(fā)展為依據(jù)，而是依據(jù)取得的預算外資金收入規(guī)模。這就造成了創(chuàng)收好的單位錢用不完，而沒有創(chuàng)收的單位發(fā)展受到了一定的限制，形成了單位之間苦樂不均的問題。
二、完善部門預算編制的思考
完善部門預算編制是推進我國財政管理體制改革的重要內(nèi)容，是建立公共財政體系的客觀需要，是強化預算約束，促進政府依法行政和依法理財，提高“執(zhí)政為民”能力的需要，因此，必須提高認識，深化改革，創(chuàng)新機制，逐步建立起公開、公正、公平的預算編制程序。結(jié)合余杭區(qū)實際，筆者提出以下設想和建議：
1.領導重視、精心組織、加強協(xié)調(diào)，確保部門預算編報工作高質(zhì)量完成。一是預算編制工作要領導重視并全力支持，要讓單位主要領導和領導班子把握本單位的主要工作，并在預算中充分反映，同時了解單位資金狀況和資金安排情況；預算安排的內(nèi)容和項目，要經(jīng)單位領導班子討論，對于哪些項目需要安排，哪些項目不安排，哪些項目排在前面，哪些項目排在后面等問題都需要領導班子集體決策。二是要加強單位財務部門和業(yè)務部門之間的協(xié)調(diào)和合作。編制部門預算是一項專業(yè)性、技術(shù)性、業(yè)務性很強的工作，不是財務部門一家能辦好的事情，單位內(nèi)部的各個業(yè)務部門只有把工作的目的、意義及其性質(zhì)講清楚，財務才能從預算的角度把大家提出的工作予以歸口，形成本單位的預算。單位內(nèi)部各部門應該團結(jié)協(xié)作，明確責任，形成以財務部門為龍頭、其他部門緊密配合的預算編制工作體系。
2.扎實做好預算編制的基礎工作。隨著預算改革的深入，基礎工作顯得越來越重要，沒有扎實的基礎工作很難完成預算編制工作任務。各單位一定要引起足夠的重視，扎扎實實地做好預算的基礎工作。預算基礎工作主要包括以下內(nèi)容：一是全面準確界定本單位的職責、職能和年度工作目標；二是把握本單位各項事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和實施計劃，掌握本單位機構(gòu)設置、人員編制與構(gòu)成；三是徹底清查本單位所占用的資產(chǎn)、資源的使用情況、質(zhì)量狀況以及分布狀況；四是認真測算本單位的支出范圍、開支標準，并分析近期單位的財務收支狀況及預算執(zhí)行情況。
3.明確單位預算編制應遵循的原則和要求。部門預算是預算單位的生命線，凡列不上預算，經(jīng)費就得不到落實。因此，為了編制出高質(zhì)量的部門預算，在預算編制過程中必須遵循一定的原則和要求：一是預算編制要突出反映單位中心工作，保證主要工作的開展，要考慮到需要與可能，合理、合規(guī)、合法安排預算。要充分預測下一年度的主要工作，在預算編制前全面清理本單位各部門的經(jīng)常性業(yè)務工作和重點工作，突出重點，提出的預算要有充分的依據(jù)、目的、意義、內(nèi)容、措施和效果。預算構(gòu)成一定要清楚，即為什么做、怎么做、效果是什么、具體要花多少錢都要一一回答清楚。二是要充分體現(xiàn)黨和國家的方針政策，以本地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃為基礎，體現(xiàn)“一要吃飯二要建設，確保重點支出，壓縮一般性支出，貫徹厲行勤儉節(jié)約，反對鋪張浪費”的原則精神。三是必須遵循完整性和真實性原則，即單位的預算必須包括單位的全部財務收支，不得漏報、瞞報。同時，單位的預算收支數(shù)據(jù)必須依據(jù)充分確定的基礎資料，按批準部門認可的計算依據(jù)和計算方法計算得來，不允許估算。四是要講求時效性原則,部門預算要嚴格按照“二上二下”的編制要求執(zhí)行，各單位要作為一條紀律，嚴格遵守時間要求。
4.科學制定編制標準，增強預算執(zhí)行的嚴肅性。制定預算支出定額是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，財政部門應加強對預算編制標準的調(diào)研，特別是對于低標準和無標準的支出項目進行深入調(diào)查研究，既要考慮部門工作需要，也要考慮地方財力能力以及可操作性。努力制定符合實際的部門預算編制方案，杜絕預算執(zhí)行過程中資金混用現(xiàn)象。具體方法有：一是嚴格界定經(jīng)費支出性質(zhì)。將經(jīng)費支出劃分為基本支出和項目支出，基本支出包括人員經(jīng)費支出和公用經(jīng)費支出，項目支出包括經(jīng)常性業(yè)務費支出和專項支出，嚴格界定經(jīng)常性業(yè)務費支出和專項支出。二是科學制定公用經(jīng)費定額標準。在對基本支出實行定員、定額支出管理的同時，財政部門應運用數(shù)理統(tǒng)計方法對前幾年實施的定額標準，通過抽取一定數(shù)量的單位（最好是具有代表性的單位）進行定性和定量分析，對支出進行逐筆審核，剔除非相關開支，制定出更科學、合理，符合實際的公用經(jīng)費定額標準，從而提高預算編制的科學性、正確性和規(guī)范性。三是合理安排單位必須的支出。對單位必須支出，而財政又沒有安排的經(jīng)費，如殘疾人保障金支出、事業(yè)單位的車輛燃修費支出和經(jīng)常性業(yè)務費支出等，建議財政根據(jù)各事業(yè)單位的人員狀況和工作職責，核定支出定額標準，給予預算安排，避免出現(xiàn)擠占項目經(jīng)費和資金混用現(xiàn)象，并且應有批準審查制度及審批程序，以保證預算編制的完整性和預算執(zhí)行的嚴肅性。四是建議財政在嚴格界定經(jīng)常性業(yè)務費支出和專項支出的同時，對經(jīng)常性業(yè)務費支出和專項支出的預算安排進行改革，擴大經(jīng)常性業(yè)務費的支出范圍。即從目前的行政主管部門擴大到二級事業(yè)單位，核定標準可以根據(jù)人員狀況實行定額和根據(jù)單位工作性質(zhì)確定系數(shù)標準相結(jié)合的辦法，對原來每年都需要安排的那部分項目經(jīng)費，納入到經(jīng)常性業(yè)務費支出管理，變暗補為明補，使項目經(jīng)費真正成為單位的專項經(jīng)費，便于預算的執(zhí)行和對項目經(jīng)費實施的績效評價。
5.建立科學可行的項目支出管理機制。一是項目支出預算要嚴格按照《項目預算管理法》和《項目申報標準文件》規(guī)定的格式、內(nèi)容和程序填報。二是建立項目資金預算機制，各單位一定要花大力氣，注意項目的積累和編制整理工作，并進行充分論證，建立項目儲備庫。三是建立項目追蹤問效制度，規(guī)范項目實施過程中發(fā)生的支出管理。四是認真編制政府采購預算，大力推進政府采購力度。
6.加強預算外收支管理，提高預算編制的完整性。一是從根本上解決預算內(nèi)、外（非稅收入）“兩張皮”的問題。強化政府對單位經(jīng)費整體使用情況的監(jiān)督和控制，加大對單位非稅收入的管理力度，杜絕單位坐支挪用；嚴格落實執(zhí)行非稅收入的“收支分離”工作；根據(jù)國家政策規(guī)定，結(jié)合單位近年來的收入情況，合理分析確定單位年度非稅收入計劃，將之與預算內(nèi)收入捆綁使用；并在安排預算時，按照先預算外資金后預算內(nèi)資金的順序安排，防止單位之間苦樂不均，提高政府性資金的使用效益；對行政事業(yè)單位經(jīng)營性質(zhì)收入和其他收入，也應納入部門預算范圍予以監(jiān)控。二是將預算外支出全部納入部門預算，如：在職人員的預算外福利獎金，離退休干部的預算外福利和活動費等支出應全部納入部門預算，改變以往這些支出游離于部門預算之外的現(xiàn)象。（作者單位：余杭區(qū)農(nóng)業(yè)局）
