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  長沙理工大學(xué) 劉 力

一、引言

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。2019年6月，財政部通過了《財政核心業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)實施方案》，提出要積極推進預(yù)算管理一體化建設(shè)。預(yù)算管理一體化是一種現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”的管理機制，旨在以系統(tǒng)化思維整合預(yù)算管理的全流程，建立統(tǒng)一的預(yù)算管理規(guī)范，并將各流程的管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，全面提高預(yù)算管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和自動化水平。2020年2月，財政部發(fā)布《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》等一系列配套文件，旨在進一步推動預(yù)算管理一體化改革。

隨著國家經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，以及近兩年新冠疫情持續(xù)對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的不利影響，高校尤其是地方高校的財政性教育經(jīng)費投入增速放緩，甚至有所降低。然而，地方高校對教育資金的需求并未減少。如何在“過緊日子”、“減錢不減事”的前提下，合理配置資源，將有限的資源真正用在“刀刃”上，保障學(xué)校教育事業(yè)內(nèi)涵式發(fā)展是地方高校財務(wù)亟需解決的內(nèi)容。因此，地方高校應(yīng)深入推進預(yù)算管理一體化工作，充分利用系統(tǒng)化思維和信息化技術(shù)，重新梳理并優(yōu)化預(yù)算管理過程中的各業(yè)務(wù)流程，使預(yù)算資金動態(tài)可溯，全面強化預(yù)算約束，提升預(yù)算資金使用效益。

二、地方高校實施預(yù)算管理一體化的重要意義

地方高校通過實施預(yù)算管理一體化，為學(xué)校的錢袋子裝上“透視鏡”和“保險繩”，使預(yù)算資金“每一分錢”的使用情況均處于全生命周期的信息記錄和動態(tài)監(jiān)控之中。同時，利用信息化手段在統(tǒng)一的信息平臺上打造相互貫通的業(yè)務(wù)鏈和數(shù)據(jù)鏈，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供高效的財務(wù)輔助支持，有利于實現(xiàn)地方高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）預(yù)算管理一體化是地方高校落實過“緊日子”要求的必然選擇

隨著后疫情時代的到來，我國經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，政府對教育經(jīng)費的投入增速有所放緩，提出了過“緊日子”的要求。目前，地方高校高質(zhì)量發(fā)展所需資金不足的壓力不斷加大。預(yù)算管理一體化可以通過嚴(yán)把預(yù)算編制的“入口”和資金支付的“出口”，強化支出預(yù)算管理，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。面對教育資金的供需矛盾，地方高?？梢酝ㄟ^落實預(yù)算管理一體化工作，緊緊圍繞學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略，確保預(yù)算資金用在刀刃上，在過“緊日子”的同時讓有限的資金發(fā)揮最大的使用效率。

（二）預(yù)算管理一體化是提升地方高校治理水平和治理能力的必然要求

預(yù)算管理是財務(wù)管理的核心環(huán)節(jié)，而財務(wù)管理是地方高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵組成部分。預(yù)算管理一體化通過規(guī)范性制度，明確各職能部門的工作流程和主體職責(zé)，以信息化手段對預(yù)算管理全過程進行及時自動記錄，同時對記錄的各類數(shù)據(jù)進行查詢、追溯、反饋和分析控制。地方高校財務(wù)部門通過實施預(yù)算管理一體化改革，可以對系統(tǒng)記錄的多維數(shù)據(jù)進行定期的綜合分析，對各部門的預(yù)算執(zhí)行和績效情況進行更加客觀科學(xué)的評估，提高學(xué)校的管理能力和管理效率，實現(xiàn)高校治理水平和治理能力現(xiàn)代化。

（三）預(yù)算管理一體化是實現(xiàn)地方高校戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的重要保障

學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的實施往往要跨越多個年度，與發(fā)展規(guī)劃相對應(yīng)的預(yù)算項目從前期規(guī)劃、項目評估、項目儲備、項目實施直至項目終結(jié)也需經(jīng)歷多個預(yù)算年度。預(yù)算管理一體化可以將預(yù)算項目的全生命周期與年度預(yù)算周期高效銜接，將項目整體的預(yù)算支出與項目完成情況進行匹配，按項目進程分解到各年度進行預(yù)算編制和執(zhí)行。通過項目庫的建設(shè)對預(yù)算項目進行全生命周期管理勢在必行。因此，地方高校通過預(yù)算管理一體化引導(dǎo)項目庫建設(shè)，可以為實現(xiàn)高校戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)提供重要的資金保障。

三、地方高校實施預(yù)算管理一體化面臨的瓶頸問題

預(yù)算管理一體化旨在通過人工智能、大數(shù)據(jù)等信息化手段，實現(xiàn)“橫向全覆蓋、縱向全貫通、數(shù)據(jù)大集中、管理大集成”的目標(biāo)。近年來，地方高校的預(yù)算管理水平已經(jīng)有了很大提升，一些高校甚至還實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。但目前不少地方高校的預(yù)算管理體系現(xiàn)狀與預(yù)算管理一體化的目標(biāo)要求仍然存在不少差距，還面臨如下一系列亟待解決的瓶頸問題。

（一）基礎(chǔ)信息管理有待加強

基礎(chǔ)信息是根據(jù)預(yù)算管理的需要收集、整理、存儲或再加工形成的預(yù)算管理對象或管理要素的基礎(chǔ)檔案和數(shù)據(jù)。為便于對各類管理信息的分析利用，提高信息質(zhì)量和管理效率，預(yù)算管理一體化要求預(yù)算管理各環(huán)節(jié)使用標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、一致性和完整性的基礎(chǔ)信息。目前，地方高校在基礎(chǔ)信息管理方面普遍缺乏規(guī)范的管理機制和標(biāo)準(zhǔn)。如很多高校在人事、資產(chǎn)、基建、科研等職能部門都擁有各自相對獨立的信息管理平臺，但由于眾多平臺沒有進行有效地溝通聯(lián)結(jié)，財務(wù)人員在填報各類報表數(shù)據(jù)時往往需要與各職能部門聯(lián)系，做著數(shù)據(jù)重復(fù)核對與填報的體力活。由于數(shù)據(jù)來源多口徑，沒有真正做到數(shù)據(jù)的唯一性和統(tǒng)一性，因此經(jīng)常出現(xiàn)賬表不一致的問題。因此，地方高?；A(chǔ)信息管理亟待加強，應(yīng)真正做到“數(shù)出一門”。

（二）預(yù)算項目的全生命周期管理不全面

預(yù)算項目是預(yù)算管理的基本單元，項目庫則是實施預(yù)算項目全生命周期管理的載體。預(yù)算管理一體化要求將全部預(yù)算支出以預(yù)算項目的形式納入項目庫進行規(guī)范化管理。目前，地方高校項目庫的建設(shè)還不全面，普遍只涉及特定目標(biāo)類項目，人員類項目和運轉(zhuǎn)類項目尚未納入項目庫管理，然而這兩類項目支出均屬于學(xué)校每年預(yù)算編制必須安排的剛性支出。此外，地方高校預(yù)算項目全生命周期管理不完全，特別是跨年度實施的預(yù)算項目還未真正實現(xiàn)項目流、資金流的充分融合，未做到“橫到邊，縱到底”的項目監(jiān)管。

（三）預(yù)算的全口徑管理有待完善

全口徑預(yù)算是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的核心內(nèi)容，預(yù)算管理一體化要求將所有收入和支出納入預(yù)算管理，構(gòu)建“全口徑”預(yù)算管理體系。目前，地方高校的辦學(xué)資金來源廣泛，雖然每年的財政生均撥款和納入專戶管理的非稅收入可以基本確定，但是年度財政專項資金、財政補助資金、科研經(jīng)費等存在一定程度的不確定性，預(yù)算編制時往往無法準(zhǔn)確預(yù)估收入并全額納入預(yù)算管理。此外，現(xiàn)階段地方高校預(yù)算管理模式普遍較為粗放，一些高校并未將二級學(xué)院和目標(biāo)管理單位（如后勤服務(wù)公司、資產(chǎn)投資公司等）的全部收入和支出納入學(xué)校預(yù)算進行管理，限制了其對全口徑預(yù)算的管理和監(jiān)督能力。

（四）預(yù)算的全過程管理不健全

預(yù)算的全過程管理是一個包含預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、績效評價和預(yù)算反饋在內(nèi)的完整管理體系。預(yù)算管理一體化要求對預(yù)算管理系統(tǒng)的各組成部分進行有機銜接，構(gòu)建預(yù)算管理全流程順向控制和逆向反饋的管理閉環(huán)。目前，地方高校預(yù)算管理全過程各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)協(xié)同協(xié)調(diào)管理機制尚不完善，主要是順向環(huán)環(huán)相扣的控制機制未能真正落實到位，各部門的管理系統(tǒng)在一定程度上還存在“各自為戰(zhàn)”的信息孤島。同時，預(yù)算的績效管理和控制機制尚不健全，預(yù)算執(zhí)行和績效評價結(jié)果并未真正影響各部門和項目以后年度預(yù)算編制，績效評價不好的項目沒有得到的處罰，逆向動態(tài)可溯的反饋機制也未能全面形成。

（五）預(yù)算管理的信息化程度不高

預(yù)算管理信息化是通過充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，全方位提升預(yù)算管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和自動化水平，是實現(xiàn)預(yù)算管理一體化的必然要求。目前，地方高校信息系統(tǒng)建設(shè)雖然在財務(wù)核算和服務(wù)手段上有一定程度提升，但距離預(yù)算一體化管理對信息系統(tǒng)的建設(shè)要求還有較大差距。“制度+技術(shù)”的預(yù)算管理機制尚不健全，主要表現(xiàn)在各業(yè)務(wù)流程的自動化程度低、數(shù)據(jù)共享不完善、缺少預(yù)算執(zhí)行過程的分析模塊、預(yù)算管理最終的決策分析功能不足等方面。

四、地方高校全面實施預(yù)算管理一體化的頂層設(shè)計

地方高校全面實施預(yù)算一體化是推動學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化、適應(yīng)預(yù)算管理改革新要求的必然選擇。地方高校必須加強頂層設(shè)計，完善學(xué)校組織和制度建設(shè)，嚴(yán)格對標(biāo)財政部制定的《規(guī)范》和《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，全方位保障預(yù)算一體化的實施。

（一）提供強有力的組織保障

健全長效機制，強化組織保障。預(yù)算管理一體化建設(shè)是一項系統(tǒng)管理工程。地方高校應(yīng)建立由學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，相關(guān)職能部門、二級學(xué)院、財務(wù)專家和教職工代表等共同組成的預(yù)算管理一體化領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)制定詳盡的工作計劃、細(xì)化任務(wù)分工、壓實崗位職責(zé)、明確督查監(jiān)管，以落實責(zé)任為龍頭，強化組織建設(shè)的閉環(huán)意識，確保預(yù)算一體化管理工作得到有效落實。

（二）提供完善的制度保障

規(guī)范管理，制度先行。地方高校實施預(yù)算管理一體化要以制度為準(zhǔn)繩，通過信息化手段將制度規(guī)范嵌入業(yè)務(wù)流程，確保預(yù)算管理“不走樣、不變樣”，強化預(yù)算的執(zhí)行力和約束力。地方高校在制度建設(shè)上要嚴(yán)格對標(biāo)財政部門預(yù)算管理一體化規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)筑“用制度規(guī)范人、用制度規(guī)范錢”的制度防線，為預(yù)算管理一體化的實施提供制度保障。地方高校應(yīng)對基礎(chǔ)信息、項目庫管理、預(yù)算編制批復(fù)執(zhí)行及調(diào)整、會計核算、決算報表和財務(wù)報告等行為進行制度規(guī)范，形成“指導(dǎo)+約束”的科學(xué)制度體系。

五、地方高校實現(xiàn)預(yù)算管理一體化的具體措施

地方高校要實現(xiàn)預(yù)算管理一體化，還必須做好信息系統(tǒng)建設(shè)、基礎(chǔ)信息管理、項目庫管理、全口徑預(yù)算編制及預(yù)算全過程管理等方面的具體工作，以增強預(yù)算經(jīng)費使用的透明度，實現(xiàn)資金流和業(yè)務(wù)流的融合統(tǒng)一。

（一）加強信息系統(tǒng)建設(shè)，提供先進的信息技術(shù)保障

標(biāo)準(zhǔn)化智能化的信息管理系統(tǒng)是實現(xiàn)地方高校預(yù)算管理一體化的技術(shù)保障。地方高校應(yīng)結(jié)合學(xué)校實際情況，通過信息化手段將預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與學(xué)校人事管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、學(xué)費收入系統(tǒng)及合同管理系統(tǒng)等業(yè)務(wù)端口進行對接，整合預(yù)算管理各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)由“各自為戰(zhàn)”到“集成集約”的嬗變，徹底消除“信息孤島”現(xiàn)象，建立涉及基礎(chǔ)信息管理、項目庫管理、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、會計核算、決算報表和財務(wù)報告8個部分的預(yù)算一體化系統(tǒng)。同時，將學(xué)校預(yù)算、會計核算、資金結(jié)算、決算報表和財務(wù)報告等會計業(yè)務(wù)流程上下貫通，將財務(wù)數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用和管理功能納入預(yù)算管理各環(huán)節(jié)，提高數(shù)據(jù)分析利用效率，以信息化驅(qū)動預(yù)算管理現(xiàn)代化，使信息更豐富、操作更便捷、管理更規(guī)范、決策更有力。

（二）加強業(yè)務(wù)部門協(xié)同，做好地方高?；A(chǔ)信息管理工作

“基礎(chǔ)不牢、地動山搖”?；A(chǔ)信息管理是預(yù)算管理一體化的初始環(huán)節(jié)，對于科學(xué)編制預(yù)算、規(guī)范預(yù)算管理和強化預(yù)算監(jiān)督具有重要意義。地方高校首先應(yīng)制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)表述和統(tǒng)計口徑標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范的基礎(chǔ)信息管理機制；其次要遵循“數(shù)出一門”的原則，加強與各職能部門信息平臺的有效聯(lián)結(jié)，保證系統(tǒng)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)來源的唯一性與準(zhǔn)確性，從源頭上提高基礎(chǔ)信息管理的科學(xué)性、規(guī)范性、一致性。舉例來說，地方高校的人員信息是指在職、離休、退休等人員信息，具體包括姓名、身份證號、工齡、職務(wù)、職級等相關(guān)數(shù)據(jù)，主要用于測算人員類項目預(yù)算、工資發(fā)放、公務(wù)卡管理等，因此在預(yù)算一體化建設(shè)過程中，要針對人員信息管理制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)表述和統(tǒng)計口徑，統(tǒng)一由人事部門填列。

（三）健全項目庫管理制度，實現(xiàn)項目全生命周期管理

預(yù)算管理一體化改革的核心是建立以項目為源頭的預(yù)算管理機制。地方高校應(yīng)樹立“先謀事后排錢”理念，堅持“先有項目再安排預(yù)算”的原則，將全部預(yù)算支出都以預(yù)算項目的形式納入項目庫。項目庫管理要建立常態(tài)化的項目申報和評審論證制度。項目須通過專家評審才能入庫，從源頭阻止“壞項目”進入項目庫。入庫項目應(yīng)根據(jù)當(dāng)年預(yù)算資金的使用情況，按照“輕重緩急”原則進行篩選立項。立項項目在實施過程中財務(wù)和審計部門要協(xié)同項目實施單位對項目進行實時監(jiān)控和績效評價，根據(jù)監(jiān)控和評價結(jié)果決定項目是否繼續(xù)進行或提前終止（見圖1）。

同時，項目庫中的各類預(yù)算支出應(yīng)根據(jù)預(yù)算管理一體化要求，按照各類預(yù)算支出的性質(zhì)和用途分為人員類項目、運轉(zhuǎn)類項目和特定目標(biāo)類項目，對各類項目進行細(xì)化分類，學(xué)校財務(wù)部門要協(xié)同項目業(yè)務(wù)歸口管理部門實施項目全生命周期管理（見表1）。

（四）強調(diào)以收定支，推進全口徑預(yù)算管理

全口徑預(yù)算管理要求把學(xué)校所有收支全部納入統(tǒng)一管理，全面掌握資金的使用狀況，提高資金使用效益和資產(chǎn)配置效率（見圖2）。

地方高校在預(yù)算編制過程中必須將學(xué)校全部收入與支出納入預(yù)算，并對納入預(yù)算的全部收入支出進行有效分類，將收入分為學(xué)?？山y(tǒng)籌支配收入和學(xué)校不可統(tǒng)籌支配收入（已有特定用途的資金收入），支出分為人員類支出、運轉(zhuǎn)類支出和特定目標(biāo)類支出。編制預(yù)算時要加強各類收入與支出的有效匹配，按照收入支出的分類精準(zhǔn)地量入為出。學(xué)?？山y(tǒng)籌支配收入主要用于學(xué)校人員類支出、運轉(zhuǎn)類支出以及學(xué)校統(tǒng)籌資金安排的必要的項目支出，同時應(yīng)確保該部分支出不留資金缺口；學(xué)校不可統(tǒng)籌支配收入嚴(yán)格按照用途用于特定目標(biāo)的項目支出。通過收支的有效分類，規(guī)避資金使用過程中產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性矛盾，充分保障學(xué)校的人員類和運轉(zhuǎn)類支出，同時防止擠占挪用專項支出資金，避免造成地方高校的隱形赤字預(yù)算。（見表2）。

（五）梳理業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)全過程預(yù)算管理

預(yù)算全過程管理是預(yù)算一體化管理的主要內(nèi)容，強調(diào)形成預(yù)算過程的管理閉環(huán)，實現(xiàn)預(yù)算管理“順向可控，逆向可溯”的全流程管理目標(biāo)。首先，地方高校應(yīng)全面梳理預(yù)算管理的各業(yè)務(wù)流程，將預(yù)算申報、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、跟蹤監(jiān)控、績效評價、結(jié)果反饋等各環(huán)節(jié)整合貫通，實現(xiàn)對預(yù)算過程的“順向可控”。其次，要建立預(yù)算績效管理機制，要將績效管理結(jié)果與預(yù)算調(diào)整和預(yù)算資金安排掛鉤，優(yōu)化預(yù)算資源配置，提升預(yù)算資金使用效率和政策實施效果。同時，將預(yù)算績效管理結(jié)果納入部門績效考評和干部年度考核體系，充分調(diào)動各部門履職盡責(zé)積極性，實現(xiàn)對預(yù)算管理的“逆向可溯”。打造預(yù)算全過程的管理閉環(huán)，確保業(yè)務(wù)規(guī)范得到層層落實，真正實現(xiàn)預(yù)算管理“橫向到邊、縱向到底”（見圖3）。

六、結(jié)語

地方高校全面實施預(yù)算管理一體化是對學(xué)校財務(wù)系統(tǒng)進行升級再造，執(zhí)行中需要遵循系統(tǒng)性、科學(xué)性、整體性、反饋性和開放性等基本原則，強化預(yù)算管理體系各組成部門的有機銜接，構(gòu)建預(yù)算管理全流程的管理閉環(huán)，推動預(yù)算系統(tǒng)與外部環(huán)境的深度交互。地方高校通過預(yù)算管理一體化建設(shè)，圍繞“精準(zhǔn)、剛性、平衡、績效”的預(yù)算管理目標(biāo)，統(tǒng)籌利用學(xué)校資源，實現(xiàn)項目全生命周期管理，使預(yù)算資金的每一項支出都能做到“心中有數(shù)”，不僅提高花錢水平，更要提高辦事能力，以此推進地方高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。