文 / 齊 芳 蔣志強(qiáng)
【摘 要】財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》以來，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)已成為推進(jìn)預(yù)算管理改革、創(chuàng)新行政監(jiān)督模式的重要抓手。建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理雖然備受關(guān)注，但理論界仍未形成一個(gè)較為完整的理論體系，實(shí)踐中對如何結(jié)合建設(shè)單位自身情況開展內(nèi)部控制也未形成可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。本次課題研究將嘗試從實(shí)踐出發(fā)，通過對具體案例的分析研究設(shè)計(jì)一個(gè)可以普遍適用的管理流程。通過本次研究，希望可以總結(jié)出政府投資建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制的一般性規(guī)律，用以指導(dǎo)實(shí)踐，使各級(jí)政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)更加科學(xué)和有效。
關(guān)鍵詞:內(nèi)部控制 政府投資 建設(shè)項(xiàng)目 項(xiàng)目管理
一、緒論
（一）選題背景
為全面貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和習(xí)近平總書記關(guān)于深圳工作的重要講話和指示批示精神，中共中央、國務(wù)院于2019年8月發(fā)布《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》。意見對深圳的戰(zhàn)略定位、建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的具體措施以及發(fā)展目標(biāo)等進(jìn)行了全面闡述，深圳市由此迎來了又一次快速高質(zhì)發(fā)展的新機(jī)遇?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個(gè)城市存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是一個(gè)城市現(xiàn)代化水平的標(biāo)志。深圳市面對歷史的機(jī)遇，必然經(jīng)歷一次跳躍式快速發(fā)展的時(shí)期，將對標(biāo)世界一流城市，以政府投資為主開展較大范圍的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。質(zhì)量、效率和成本，將是所有政府投資建設(shè)項(xiàng)目共同追求的目標(biāo)。如何有效地對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全面管控，確保實(shí)現(xiàn)建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的目標(biāo)，將是擺在所有建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)單位面前的一個(gè)重大課題。
（二）研究意義及研究內(nèi)容
內(nèi)部控制是近年來比較熱門的話題，但涉及到建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制，更多被關(guān)注的是項(xiàng)目施工過程中進(jìn)度、質(zhì)量、安全等方面的風(fēng)險(xiǎn)防控。相關(guān)研究和實(shí)踐雖然對建設(shè)項(xiàng)目管理水平提高起到了重大作用，但并未能使其產(chǎn)生質(zhì)的飛躍，面對深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的歷史使命仍顯力不從心。本文將通過對政府投資建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理的研究，在為項(xiàng)目建設(shè)單位理清工作思路的同時(shí)，為今后建設(shè)項(xiàng)目管理提供一個(gè)可借鑒、可參考的思路和方法。
本文以政府投資建設(shè)項(xiàng)目的完整生命周期為研究對象，以項(xiàng)目流程為切入點(diǎn)，對項(xiàng)目的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行識(shí)別，以績效目標(biāo)為導(dǎo)引對建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理進(jìn)行流程再造，試圖解決以下三個(gè)問題：第一，針對建設(shè)項(xiàng)目“兩頭小中間大”的問題，理清項(xiàng)目生命周期中各環(huán)節(jié)之間的相互關(guān)系；第二，針對建設(shè)項(xiàng)目管理不同環(huán)節(jié)相互脫離的問題，以流程管理為主線，以績效目標(biāo)為指引，將立項(xiàng)決策、前期準(zhǔn)備、項(xiàng)目實(shí)施和交付使用等環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合；第三，針對目前建設(shè)項(xiàng)目管控手段有效性較低的問題，對內(nèi)部控制管理流程進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化，并提出建設(shè)性的意見。本文共五章，每章主要內(nèi)容如下。
第一章緒論。本章從選題背景出發(fā)，提出政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理中存在的問題，明確了課題研究的目的，并在此基礎(chǔ)上分析建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理流程研究的意義。隨后對研究內(nèi)容進(jìn)行了簡要介紹，最后提出了主要研究方法。
第二章文獻(xiàn)綜述。本章對國內(nèi)外相關(guān)理論研究的現(xiàn)狀進(jìn)行了系統(tǒng)分析，對核心概念、基本理論框架等進(jìn)行了界定，并對國內(nèi)外政府投資建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，為后續(xù)研究奠定了必要的理論基礎(chǔ)。
第三章建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理框架。本章從政府投資建設(shè)項(xiàng)目的自身特點(diǎn)出發(fā)，從內(nèi)部控制的核心要素著手構(gòu)建內(nèi)部控制管理框架?？蚣軐ㄔO(shè)項(xiàng)目的流程進(jìn)行了全面梳理，并對參與項(xiàng)目的各相關(guān)單位之間的關(guān)系進(jìn)行了分析。
第四章建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理流程。在對若干具有代表性的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分析研究后，嘗試設(shè)計(jì)出一個(gè)可以普遍適用的政府投資建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理流程，重點(diǎn)在理清各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，識(shí)別項(xiàng)目管理過程中的關(guān)鍵行為，并以項(xiàng)目績效為軸心實(shí)現(xiàn)流程再造。
第五章結(jié)論與展望。本章總結(jié)了研究成果，對研究中存在的不足進(jìn)行了客觀分析，并進(jìn)一步提出未來的研究方向。
（三）主要研究方法
本文主要采用了文獻(xiàn)分析法、案例分析法和歸納演繹法。文獻(xiàn)分析法主要通過對現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究，界定核心觀念、提出研究的基本假設(shè)并構(gòu)建理論體系。案例分析法是針對具體的案例進(jìn)行分析，一方面根據(jù)實(shí)際工作中的具體做法理順建設(shè)項(xiàng)目管理的思路，另一方面針對案例中存在的問題明確研究方向。歸納演繹法主要是將各種理論觀點(diǎn)和現(xiàn)行做法進(jìn)行歸納總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上提出切實(shí)可行的解決方案，該方法在構(gòu)建管理體系框架及設(shè)計(jì)管理流程時(shí)被大量使用，主要是對理論研究成果進(jìn)行歸納，通過對比分析演繹出可行的建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理模式。
二、文獻(xiàn)綜述
（一）相關(guān)基本概念的研究
1.建設(shè)項(xiàng)目
建設(shè)項(xiàng)目（construction project）又稱工程項(xiàng)目、基本建設(shè)項(xiàng)目或建設(shè)工程項(xiàng)目。從語義上理解，建設(shè)是指建造或制造某構(gòu)造物的過程或方法；項(xiàng)目指為達(dá)到某一目標(biāo)，利用各種資源實(shí)施的一系列行為的總稱。建設(shè)項(xiàng)目可以理解為利用各種資源建造或制造某構(gòu)造物的過程。中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2013年發(fā)布的《工程造價(jià)術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50875-2013）將建設(shè)項(xiàng)目理解為按一個(gè)總體規(guī)劃或設(shè)計(jì)進(jìn)行建設(shè)的，由一個(gè)或若干個(gè)互有內(nèi)在聯(lián)系的單項(xiàng)工程組成的工程總和。2017年，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局聯(lián)合發(fā)布《建設(shè)工程項(xiàng)目管理規(guī)范》（GB/T50326-2017），將建設(shè)項(xiàng)目描述為以完成依法立項(xiàng)的新建、擴(kuò)建、改建工程為目的，進(jìn)行的、有起止日期的、達(dá)到規(guī)定要求的一組相互關(guān)聯(lián)的受控活動(dòng)，包括策劃、勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行、竣工驗(yàn)收和考核評價(jià)等階段。
本文將建設(shè)項(xiàng)目定義為：在特定條件制約下，為實(shí)現(xiàn)某目標(biāo)而組織實(shí)施的構(gòu)建或制造某一具備完整功能的構(gòu)建物的全部行為的總和。本文中使用的“建設(shè)項(xiàng)目”一詞除特別說明，均指政府投資的建設(shè)項(xiàng)目。
2.流程管理
流程（process）的漢語語義為水流的路程，與其同義詞“過程”相比更加強(qiáng)調(diào)事物發(fā)展運(yùn)行的延續(xù)性和連貫性。牛津字典中對“process”的解釋為一系列事物遵循一定的規(guī)律，以系統(tǒng)性的方式發(fā)生或演變的過程。毛道維在《沖破層次結(jié)構(gòu)的藩籬——企業(yè)組織和市場組織的變革》一文中認(rèn)為，隨著社會(huì)活動(dòng)越來越復(fù)雜出現(xiàn)了分工，將一項(xiàng)工作分成若干步驟，由不同人來完成，從而出現(xiàn)了流程。漢默和尚比在《企業(yè)再造：商業(yè)革命宣言》一書中認(rèn)為，流程是一個(gè)由若干活動(dòng)構(gòu)成的完整地系統(tǒng)，包括行為人、具體行為、各行為之間的關(guān)系以及行為方式四個(gè)要素。趙衛(wèi)東、俞東慧在《流程管理》一書中指出，流程管理的目的是提高組織的運(yùn)作效率和效益，主要手段是以流程為核心實(shí)施的系統(tǒng)化的方法。
根據(jù)上述定義并結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，將本文中使用的“流程”一詞定義為：建設(shè)項(xiàng)目各參與人為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，按照一定規(guī)則依次實(shí)施的全部行為的總和。項(xiàng)目的不同階段也可能由若干關(guān)聯(lián)性較緊密的行為構(gòu)成一個(gè)相對獨(dú)立的流程，可稱之為“階段”。
3.內(nèi)部控制
王光遠(yuǎn)在《中美政府內(nèi)部控制發(fā)展回顧與評述》一文中，從政府內(nèi)部控制作用的角度將其理解為制度、流程和機(jī)制的組合，作用是保證公共管理職責(zé)的有效履行。劉光忠在《政府部門內(nèi)部控制構(gòu)建與實(shí)施研究》一文中，從實(shí)施主體的角度提出，內(nèi)部控制是施控主體為了保實(shí)現(xiàn)證控制目標(biāo)，由決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)共同實(shí)施的管理過程。齊芳在《政府內(nèi)部控制概念辨析》一文中提出，政府內(nèi)部控制是在一定內(nèi)外部環(huán)境限制下，政府為維護(hù)公共利益而實(shí)施的以優(yōu)化公共管理行為為目標(biāo)的行政管理活動(dòng)。
本文認(rèn)為，內(nèi)部控制是一種過程管理，是對流程的再造和優(yōu)化，目的是以最低的成本、最高的效率實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。
（二）建設(shè)項(xiàng)目集中代建模式的相關(guān)研究
深圳是較早實(shí)行集中代建模式的城市，主要做法是成立事業(yè)性質(zhì)的專門機(jī)構(gòu)，代表各建設(shè)單位履行建設(shè)項(xiàng)目管理的職能，待建設(shè)項(xiàng)目完工后再移交給建設(shè)單位。雖然集中代建模式具有節(jié)約成本、項(xiàng)目管理專業(yè)化水平高、監(jiān)督難度小等優(yōu)勢，但隨著建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量大幅增加，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，集中代建模式下項(xiàng)目管理的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。劉曦、劉幸在《政府投資工程代建制模式下的委托代理分析》中指出，與社會(huì)機(jī)構(gòu)相比，集中代建單位感受不到市場競爭的壓力，對成本控制的積極性不高，風(fēng)險(xiǎn)主體責(zé)任不明確。方俊、饒濤在《政府投資工程委托代建主體博弈分析》一文中提出，在集中代建模式中，建設(shè)單位對項(xiàng)目的參與度不高，對代建單位的行為缺乏必要的控制。范道津在《公共管理視角下非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目管理績效研究——基于對代建制的分析》一文中認(rèn)為，集中代建的績效評價(jià)往往更加關(guān)注投入、工期和質(zhì)量，對公平性的重視程度不足。謝穎在《政府投資人對委托代建工程項(xiàng)目的管理理論與方法研究》中認(rèn)為，集中代建的主體在項(xiàng)目管理過程中主要還是依托以往的經(jīng)驗(yàn)，不能將有效應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)。
（三）建設(shè)項(xiàng)目績效管理的相關(guān)研究
何曉晴在《工程項(xiàng)目成功合作及其管理指標(biāo)體系的構(gòu)建與研究》中認(rèn)為，建設(shè)項(xiàng)目績效評價(jià)要能夠反映項(xiàng)目相關(guān)活動(dòng)的實(shí)際情況。顏艷梅、李林、舒強(qiáng)興在《基于平衡計(jì)分卡法的公共工程項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)》中通過對公共項(xiàng)目一般共性的研究，提出建設(shè)項(xiàng)目的績效評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)能綜合反映財(cái)務(wù)狀況、流程優(yōu)化、持續(xù)改進(jìn)及業(yè)主滿意等方面的內(nèi)容。閆文周、徐靜、吁元敏在《神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)在工程項(xiàng)目管理績效評價(jià)中的應(yīng)用研究》中認(rèn)為，采用線性分析的方法對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)滿足不了各評價(jià)指標(biāo)間復(fù)雜關(guān)系的需要，應(yīng)綜合考慮工期、質(zhì)量、成本、安全四個(gè)核心指標(biāo)建立評價(jià)模型。陳勇強(qiáng)、張浩然在《精益建造理論在工程項(xiàng)目管理中的應(yīng)用》一文中，對精益建造理論進(jìn)行了系統(tǒng)分析后提出應(yīng)從客戶需求、設(shè)計(jì)水平、工程變更、標(biāo)準(zhǔn)管理及過程監(jiān)控五個(gè)方面改善工程績效。楊秋波、陳勇強(qiáng)在《DB與DBB交易方式下工程項(xiàng)目績效比較研究》一文中通過對交易模式與項(xiàng)目績效之間的關(guān)系進(jìn)行研究，認(rèn)為項(xiàng)目投入、工程進(jìn)度、設(shè)計(jì)變更、工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)五個(gè)方面的因素對建設(shè)項(xiàng)目績效的影響較大。
三、建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理框架
（一）建設(shè)項(xiàng)目一般流程
根據(jù)基本建設(shè)程序，較常見的流程是將一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的完整生命周期分成四個(gè)階段，即：前期立項(xiàng)、施工準(zhǔn)備、項(xiàng)目實(shí)施和驗(yàn)收決算。建設(shè)項(xiàng)目一遍流程如圖所示。
1.前期立項(xiàng)階段
前期立項(xiàng)階段始于項(xiàng)目建議書的編制，到項(xiàng)目資金納入年度政府投資計(jì)劃結(jié)束，包括編制項(xiàng)目建議書、編制可行性研究報(bào)告、開展初步設(shè)計(jì)、編制工程概算和制定年度投資計(jì)劃五項(xiàng)主要內(nèi)容。期間涉及的征地拆遷、管線遷改以及需辦理的國土規(guī)劃審批、環(huán)保許可等手續(xù)暫不做具體展開。前期立項(xiàng)階段的主要參與者為建設(shè)單位、投資主管部門、勘察設(shè)計(jì)單位及其他協(xié)助提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)組織招標(biāo)投標(biāo)工作，項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告及工程概算的編制工作；投資主管部門負(fù)責(zé)對項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告及工程概算進(jìn)行審查和批復(fù)，并根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目開工的需要下達(dá)年度投資計(jì)劃；勘察設(shè)計(jì)單位主要負(fù)責(zé)完成建設(shè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)，交付建設(shè)單位確認(rèn)后編制項(xiàng)目概算；他技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)助建設(shè)單位完成相關(guān)工作。
2.施工準(zhǔn)備階段
施工準(zhǔn)備階段從施工圖設(shè)計(jì)開始，到獲得開工許可為止，包括設(shè)計(jì)施工圖、編制工程預(yù)算、組織招標(biāo)投標(biāo)、準(zhǔn)備施工作業(yè)面、申報(bào)施工許可五項(xiàng)主要內(nèi)容，由建設(shè)單位全面負(fù)責(zé)組織實(shí)施。施工圖設(shè)計(jì)是該階段最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，不但對工程預(yù)算產(chǎn)生直接影響，更是后續(xù)施工的主要依據(jù)。與初步設(shè)計(jì)不同之處在于，建設(shè)單位在施工圖設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的參與度不高，能夠確保建設(shè)單位在初步設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)確認(rèn)的建設(shè)需求被實(shí)現(xiàn)即可。施工單位及監(jiān)理單位確定后，開始進(jìn)行施工現(xiàn)場準(zhǔn)備工作，包括組建項(xiàng)目部、招募建筑工人、場地三通一平、采購施工材料及設(shè)備等，待施工許可批準(zhǔn)后立即進(jìn)場開工。
3.項(xiàng)目實(shí)施階段
項(xiàng)目實(shí)施階段從建設(shè)項(xiàng)目開工開始，到工程竣工為止，建設(shè)單位全面負(fù)責(zé)工程建設(shè)實(shí)施的各項(xiàng)工作，包括對工程造價(jià)、施工進(jìn)度、設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場簽證的確認(rèn)，對工程款支付申請的審核和辦理，對工程資料的收集和保管，也包括對安全生產(chǎn)、工程質(zhì)量、文明施工的監(jiān)督，還包括與各參建單位的溝通協(xié)調(diào)等。
4.驗(yàn)收決算階段
驗(yàn)收決算階段從建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收開始，到質(zhì)保期滿結(jié)束，包括竣工驗(yàn)收、交付使用、工程決算、財(cái)務(wù)決算、質(zhì)保維修五個(gè)主要環(huán)節(jié)。竣工驗(yàn)收是該階段最重要的環(huán)節(jié)，是建設(shè)單位對項(xiàng)目成果是否符合建設(shè)需求及工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確認(rèn)和評價(jià)，是能否交付使用的前提，也是辦理后續(xù)決算、入賬手續(xù)的重要依據(jù)。如果竣工驗(yàn)收不合格，施工單位將按照要收結(jié)果進(jìn)行返工甚至重建，因此，驗(yàn)收環(huán)節(jié)一般會(huì)要求監(jiān)理單位、勘察及設(shè)計(jì)單位共同參與。
（二）內(nèi)部控制管理體系
內(nèi)部控制管理，是建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程的關(guān)鍵工作（關(guān)鍵環(huán)節(jié)）進(jìn)行識(shí)別，并采取必要的控制措施，以確保整個(gè)項(xiàng)目能夠順利推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。通過對光明區(qū)近五年實(shí)施的若干項(xiàng)目進(jìn)行對比分析，識(shí)別出不同階段的共10個(gè)關(guān)鍵工作，具體分析如下。
1.前期立項(xiàng)階段的關(guān)鍵工作
前期立項(xiàng)階段的最終工作成果是工程概算，對該結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的工作主要包括編制項(xiàng)目建議書和組織初步設(shè)計(jì)。
（1）編制項(xiàng)目建議書。本文認(rèn)為，項(xiàng)目建議書本質(zhì)上是對項(xiàng)目建設(shè)需求的概括性描述，是項(xiàng)目實(shí)施的根本，后續(xù)所有工作均應(yīng)該以項(xiàng)目建議書為基礎(chǔ)開展。但在實(shí)際工作中，建設(shè)單位對建設(shè)需求的描述并不理性，并不能客觀、清晰地表達(dá)建設(shè)項(xiàng)目完成后希望呈現(xiàn)怎樣的效果。通常情況下需要借助第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量協(xié)助編制項(xiàng)目建議書，將建設(shè)單位對項(xiàng)目成果模糊、感性的描述轉(zhuǎn)化成為清晰、理性的建設(shè)需求，使項(xiàng)目的各相關(guān)方能夠準(zhǔn)確理解建設(shè)單位的意圖。所以，項(xiàng)目建議書編制工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是編制單位與建設(shè)單位反復(fù)確認(rèn)項(xiàng)目建設(shè)需求。例如，光明區(qū)某學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目，教育部門作為建設(shè)單位在最初僅能粗略地提出想要建一個(gè)九年一貫制的學(xué)校，大約容納多少師生等，并不能很明確地描述希望學(xué)校建成后對區(qū)域義務(wù)教育階段整體布局會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響，也無法準(zhǔn)確說出建成的學(xué)校在文化、藝術(shù)、體育等哪些方面要突出教育特色。因此，項(xiàng)目建議書的編制單位需要幫助教育部門逐步把建設(shè)需求細(xì)化，最終完整清晰地體現(xiàn)在項(xiàng)目建議書中。
（2）組織初步設(shè)計(jì)。如果說項(xiàng)目建議書是對建設(shè)需求的書面呈現(xiàn)，初步設(shè)計(jì)就是對建設(shè)需求的直接轉(zhuǎn)化。通過對比多個(gè)學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)方案，并在學(xué)校建成投入使用一段時(shí)間后對教師、學(xué)生進(jìn)行走訪，發(fā)現(xiàn)無論是建設(shè)單位還是設(shè)計(jì)單位，在進(jìn)行初步設(shè)計(jì)時(shí)更多強(qiáng)調(diào)建筑物的美觀，較少考慮實(shí)用性。仍以光明區(qū)某學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目為例，教學(xué)管理要求初中部和小學(xué)部分開管理，學(xué)校管理者（項(xiàng)目成果使用單位）需要考慮兩個(gè)學(xué)齡段的學(xué)生如何進(jìn)出校園、操場、功能教室。此外，學(xué)校選址在一個(gè)地勢高低起伏較大地塊，連接各個(gè)教學(xué)樓的道路、走廊、階梯要如何設(shè)計(jì)才能優(yōu)先保證安全和便利。初步設(shè)計(jì)中，在兩棟教學(xué)樓之間設(shè)計(jì)了一個(gè)連廊，由于兩棟教學(xué)樓受到地勢高度差異的影響較大，于是這個(gè)連廊被設(shè)計(jì)成類似階梯看臺(tái)的造型，并鋪設(shè)了木質(zhì)地板，目的是希望師生能坐在階梯看臺(tái)上觀看文藝演出。但實(shí)際上，看臺(tái)的前端并沒有足夠的空間設(shè)置舞臺(tái)和幕布，而且整個(gè)看臺(tái)處在一個(gè)半開放的環(huán)境，風(fēng)吹日曬的情況比較嚴(yán)重，學(xué)校建成投入使用兩年，從未按照初步設(shè)計(jì)的設(shè)想使用?？梢姡O(shè)計(jì)單位與建設(shè)單位在初步設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的溝通顯得尤為重要，必須充分考慮項(xiàng)目成果的實(shí)用性。
2.施工準(zhǔn)備階段的關(guān)鍵工作
施工準(zhǔn)備階段對能否按時(shí)開工以及后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施能否順利進(jìn)行將產(chǎn)生重大影響，其中比較關(guān)鍵的工作包括設(shè)計(jì)施工圖、組織招標(biāo)投標(biāo)及申報(bào)施工許可。
（1）設(shè)計(jì)施工圖。施工圖是在初步設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上進(jìn)行的更加詳細(xì)的設(shè)計(jì)，使施工單位能夠按照圖紙組織建設(shè)。結(jié)合具體項(xiàng)目案例，我們發(fā)現(xiàn)施工圖質(zhì)量對項(xiàng)目建設(shè)成本會(huì)產(chǎn)生直接和間接兩種影響。直接影響表現(xiàn)在工程預(yù)算上，選擇不同的施工工藝和建設(shè)材料，最終得出的工程預(yù)算也會(huì)出現(xiàn)加大的差異。在我們研究的項(xiàng)目案例中，甚至?xí)霈F(xiàn)工程預(yù)算超出項(xiàng)目概算，不得不追加投資額的情況。間接影響則表現(xiàn)在項(xiàng)目實(shí)施過程中的設(shè)計(jì)變更。由于在施工圖設(shè)計(jì)過程中未能充分考慮到施工過程中可能出現(xiàn)的無法按設(shè)計(jì)圖施工的問題，在項(xiàng)目施工過程中不得不由設(shè)計(jì)單位對部分圖紙進(jìn)行修改。由于這些問題大多出現(xiàn)在已經(jīng)完成一定工程量之后，不可避免地會(huì)對工程造價(jià)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。因此，如何提高施工圖設(shè)計(jì)的質(zhì)量將成為該階段尤為重要的工作。
（2）組織招標(biāo)投標(biāo)。在完成施工圖設(shè)計(jì)，確認(rèn)了工程預(yù)算后將組織進(jìn)行施工單位的招標(biāo)活動(dòng)。由于絕大部分建設(shè)項(xiàng)目都存在工期較緊的情況，在我們研究的項(xiàng)目案例中普遍存在提前組織招標(biāo)的情況。其中，在獲得概算批復(fù)后就組織招標(biāo)的情況居多，但也有在批復(fù)了可行性研究報(bào)告后就開始組織招標(biāo)的現(xiàn)象。提前招標(biāo)帶來的問題是非常嚴(yán)重的。首先，由于合同金額難以確定，會(huì)導(dǎo)致合同最終結(jié)算價(jià)與合同簽訂時(shí)的暫定價(jià)出現(xiàn)較大的差異，不但對工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的公平性產(chǎn)生不利的影響，也存在引發(fā)合同糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。其次，在施工圖設(shè)計(jì)尚未完成前組織招標(biāo)投標(biāo)，在尚未確定建設(shè)項(xiàng)目將采用怎樣的施工工藝、將使用哪些專業(yè)設(shè)備的情況下，無法對中標(biāo)企業(yè)的資質(zhì)條件提出準(zhǔn)確的要求，可能出現(xiàn)中標(biāo)企業(yè)不具備施工能力（資質(zhì)）的情況，最終導(dǎo)致合同無法履行。最后，施工單位中標(biāo)后往往急于組織進(jìn)場施工，難免會(huì)出現(xiàn)邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工的情況，不但違反相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于禁止“三邊工程”的規(guī)定，對工程造價(jià)及質(zhì)量也將產(chǎn)生極為不利的影響。因此，對啟動(dòng)工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的條件進(jìn)行限定和審查是非常必要的。
（3）申報(bào)施工許可。由于建設(shè)項(xiàng)目往往會(huì)對社會(huì)及生態(tài)環(huán)境將產(chǎn)生較大影響，我國目前采用施工許可行政審批的模式，在未獲得批準(zhǔn)前禁止施工單位組織施工。在實(shí)踐中，部分建設(shè)單位和施工單位為了趕工期，傾向于在相關(guān)手續(xù)尚未辦理完畢的情況下就提前組織施工，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施了一部分又被主管部門叫停。因此，在開工前對施工許可的確認(rèn)是非常重要的，建設(shè)單位必須及時(shí)辦理施工許可手續(xù)，并要求施工單位嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的內(nèi)容和范圍組織施工。
3.項(xiàng)目實(shí)施階段的關(guān)鍵工作
進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施階段后，施工單位成為項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)的核心，建設(shè)單位應(yīng)主要抓牢工程確認(rèn)、工程款支付和安全質(zhì)量監(jiān)督三項(xiàng)工作。
（1）工程確認(rèn)。在我們研究的項(xiàng)目中，很多項(xiàng)目的建設(shè)單位認(rèn)為工程確認(rèn)是監(jiān)理單位的職責(zé)，沒有對此提起足夠的重視，基本上看到監(jiān)理單位簽字蓋章后就跟著簽字蓋章。我們當(dāng)然相信監(jiān)理單位能夠認(rèn)真負(fù)責(zé)地履行工程監(jiān)理的職責(zé)，但從內(nèi)部控制管理的角度來看，建設(shè)單位的確認(rèn)并不是沒有任何意義和價(jià)值的。工程確認(rèn)，是對工程實(shí)施過程中階段性成果的確認(rèn)，最終的項(xiàng)目成果正是由這一個(gè)個(gè)階段性成果匯集而成的。確認(rèn)的重要作用是發(fā)現(xiàn)實(shí)施過程中的問題并予以糾正，是一項(xiàng)及時(shí)止損的重要措施。因此，建設(shè)單位嚴(yán)格按照工程確認(rèn)的程序執(zhí)行，對建設(shè)目標(biāo)順利達(dá)成的意義重大。
（2）工程款支付。工程款支付是建設(shè)單位在項(xiàng)目實(shí)施階段最主要的一項(xiàng)工作。從表面上看，支付工程款并不是一件很復(fù)雜的事，在確認(rèn)工程量后，按照合同約定的規(guī)則付款就行了。但在實(shí)際工作中，支付工程款并沒有這么簡單。一方面，政府投資項(xiàng)目的工程款采用計(jì)劃安排的模式，即：在編制年度部門預(yù)算時(shí)，建設(shè)單位要先對未來一年可能完成的工程量進(jìn)行預(yù)估，再測算資金需求，最后申報(bào)給投資主管部門。而投資主管部門往往并不是嚴(yán)格按照建設(shè)單位申報(bào)的資金需求安排投資計(jì)劃，會(huì)結(jié)合預(yù)算年度的固投任務(wù)及建設(shè)資金籌集情況進(jìn)行調(diào)整，這就可能出現(xiàn)資金計(jì)劃與項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃不一致的情況。另一方面，無論是建設(shè)單位還是施工單位，都傾向于不斷加快推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度，可能進(jìn)一步拉大工程進(jìn)度與可支付資金的差距。在工程建設(shè)領(lǐng)域，工程款不能及時(shí)支付的情況還是比較普遍的，除了會(huì)帶來合同糾紛的風(fēng)險(xiǎn)，由施工單位墊付大量建設(shè)資金帶來的社會(huì)問題也是非常嚴(yán)重的，例如拖欠農(nóng)民工工資、中小建筑企業(yè)因資金鏈斷裂導(dǎo)致企業(yè)倒閉等。因此，充分籌措資金、合理安排進(jìn)度、及時(shí)支付款項(xiàng)將成為工程款支付的主要內(nèi)容，也是項(xiàng)目實(shí)施階段最關(guān)鍵的工作。
（3）安全質(zhì)量監(jiān)督。有些建設(shè)單位認(rèn)為安全質(zhì)量是施工單位的事，所以在項(xiàng)目實(shí)施過程中會(huì)催進(jìn)度，會(huì)跟付款，但從不過問安全生產(chǎn)和工程質(zhì)量的事情。內(nèi)部控制的目的是確保建設(shè)項(xiàng)目能夠順利完成并取得預(yù)期的成果，因此，任何可能影響這一目的達(dá)成的因素都要納入關(guān)注的范圍。出現(xiàn)安全生產(chǎn)事故或者由于工程質(zhì)量不合格返工，都會(huì)對項(xiàng)目工期及最終成果產(chǎn)生極為不利的影響。因此，建設(shè)單位在督促施工單位做好安全生產(chǎn)工作并保證工程質(zhì)量的同時(shí)，組織定期及不定期的現(xiàn)場巡視和檢查是非常必要的。
4.驗(yàn)收決算階段的關(guān)鍵工作
進(jìn)入驗(yàn)收決算階段后，項(xiàng)目的成果已經(jīng)呈現(xiàn)出來。在前面三個(gè)階段的工作都嚴(yán)格執(zhí)行的情況下，我們認(rèn)為該階段應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注工程驗(yàn)收和財(cái)務(wù)決算兩個(gè)工作。
（1）工程驗(yàn)收。驗(yàn)收，是對全部項(xiàng)目成果的確認(rèn)，是對目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)的校驗(yàn)，也是對建設(shè)項(xiàng)目最后一次糾偏和校正的機(jī)會(huì)。驗(yàn)收的結(jié)論是隨后進(jìn)行結(jié)（決）算的基礎(chǔ)，也是支付項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等合同尾款的重要依據(jù)。因此，建設(shè)單位在組織驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)將關(guān)注點(diǎn)放在“驗(yàn)”，只有通過了“驗(yàn)”才能“收”。在驗(yàn)收工作中，需要反復(fù)強(qiáng)調(diào)的是，“收”不是目的，確保收到的項(xiàng)目成果符合要求才是關(guān)鍵。有很多建設(shè)單位以不懂工程為由將驗(yàn)收工作流于形式，甚至不參與驗(yàn)收。驗(yàn)收也并不是建設(shè)單位自己的事情，是由建設(shè)項(xiàng)目的所有參與單位共同實(shí)施的一項(xiàng)工作。項(xiàng)目通過驗(yàn)收后，建設(shè)單位應(yīng)對驗(yàn)收結(jié)果時(shí)予以確認(rèn)，未通過驗(yàn)收的要找準(zhǔn)問題，提出整改方案并予以改正。
（2）財(cái)務(wù)決算。我們把財(cái)務(wù)決算作為關(guān)鍵工作，而不是竣工決算，并不是因?yàn)榭⒐Q算不重要，而是考慮到目前其管理模式相對成熟和完善。在納入研究范圍的項(xiàng)目中，未發(fā)現(xiàn)竣工決算出現(xiàn)較大問題，唯一需要注意的是組織竣工決算的及時(shí)性。但在財(cái)務(wù)決算工作中發(fā)現(xiàn)的問題卻比較多，造成的后果也比較嚴(yán)重。第一，決而不決。很多項(xiàng)目在完成竣工決算后未及時(shí)進(jìn)行財(cái)務(wù)決算，待攤成本（費(fèi)用）未及時(shí)進(jìn)行歸集，導(dǎo)致無法準(zhǔn)確核算項(xiàng)目建設(shè)成本。第二，決而不全。也有一部分項(xiàng)目在做財(cái)務(wù)決算時(shí)資料不完整，數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，虛增或少列建設(shè)成本（費(fèi)用），導(dǎo)致在項(xiàng)目后評價(jià)工作中無法對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行準(zhǔn)確評價(jià)。第三，決而不確。有部分項(xiàng)目在完成財(cái)務(wù)決算后未能及時(shí)登記確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，會(huì)計(jì)賬簿的“在建工程”賬面數(shù)較高，導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真。因此，加強(qiáng)財(cái)務(wù)決算內(nèi)部控制管理具有極高的現(xiàn)實(shí)緊迫性。
四、建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理流程
本文認(rèn)為，建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理流程的設(shè)計(jì)應(yīng)包括兩方面內(nèi)容：一是工作次序的設(shè)計(jì)，要表達(dá)的是做什么、誰來做以及先做什么后做什么。二是記錄文件的設(shè)計(jì)，可分解為什么時(shí)候記錄、誰來記錄、記錄什么以及怎么記錄。建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理框架如表所示。
（一）前期立項(xiàng)階段
1.項(xiàng)目建議書
建設(shè)單位提出項(xiàng)目建設(shè)需求，委托代編單位對建設(shè)需求進(jìn)行細(xì)化，形成的項(xiàng)目建議書初稿返回建設(shè)單位確認(rèn)修改，《項(xiàng)目建議書》定稿后報(bào)送投資主管部門審批。該環(huán)節(jié)形成的記錄文件包括建設(shè)單位編制的《建設(shè)需求書》、代編單位起草的《項(xiàng)目建議書（初稿）》、建設(shè)單位與代編單位共同簽署確認(rèn)的《項(xiàng)目建議書修改意見表》及代編單位制作并經(jīng)建設(shè)單位最終確認(rèn)的《項(xiàng)目建議書》。
2.相關(guān)部門審批
主要包括投資主管部門出具的《項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)》、規(guī)劃部門出具的《項(xiàng)目選址意見》、環(huán)保部門出具《項(xiàng)目環(huán)評批復(fù)》、國土資源主管部門出具的《項(xiàng)目用地預(yù)審意見》、地震安全主管部門出具的《地震安全評審意見》等。
3.可行性研究報(bào)告
根據(jù)相關(guān)部門的審批結(jié)果，建設(shè)單位委托代編單位編寫《可行性研究報(bào)告》，如出現(xiàn)對建設(shè)需求進(jìn)行修改和調(diào)整的情況，代編單位應(yīng)將修改內(nèi)容反饋建設(shè)單位征求意見，《可行性研究報(bào)告》定稿后報(bào)送投資主管部門審批。該環(huán)節(jié)形成的記錄文件包括代編單位起草的《可行性研究報(bào)告（初稿）》、建設(shè)單位與代編單位共同簽署確認(rèn)的《可行性研究報(bào)告修改意見表》、代編單位制作并經(jīng)建設(shè)單位最終確認(rèn)的《可行性研究報(bào)告》。
4.相關(guān)部門審批
主要包括投資主管部門出具的《可行性研究報(bào)告批復(fù)》、規(guī)劃部門出具的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《設(shè)計(jì)方案審查意見》、國土資源部門出具的《土地使用證》等。
5.初步設(shè)計(jì)
建設(shè)單位根據(jù)有關(guān)部門出具的審批意見，委托設(shè)計(jì)單位進(jìn)行初步設(shè)計(jì)（本文使用的“設(shè)計(jì)”包括必要的勘察等工作，下同），初步設(shè)計(jì)圖經(jīng)建設(shè)單位審核、修改、確認(rèn)后送建設(shè)主管部門、投資主管部門審批。該環(huán)節(jié)形成的記錄文件包括設(shè)計(jì)單位完成的《初步設(shè)計(jì)（初稿）》、建設(shè)單位與設(shè)計(jì)單位共同簽署確認(rèn)的《初步設(shè)計(jì)修改意見表》、設(shè)計(jì)單位完成并經(jīng)建設(shè)單位最終確認(rèn)的《初步設(shè)計(jì)》。
6.相關(guān)部門審批
主要包括建設(shè)主管部門及投資主管部門出具的《初步設(shè)計(jì)審查意見》。
7.項(xiàng)目概算
建設(shè)單位在獲得建設(shè)主管部門及投資主管部門出具的《初步設(shè)計(jì)審批意見》后，委托代編單位編制項(xiàng)目概算，并提交投資主管部門審批。記錄文件包括代編單位編制的《項(xiàng)目概算申報(bào)書（初稿）》、建設(shè)單位與代編單位共同簽署確認(rèn)的《項(xiàng)目概算申報(bào)書修改意見表》、代編單位編制完成并經(jīng)建設(shè)單位最終確認(rèn)的《項(xiàng)目概算申報(bào)書》。
8.相關(guān)部門審批
主要包括投資部門出具的《項(xiàng)目概算批復(fù)》。
至此，前期立項(xiàng)階段的全部工作完成，建設(shè)單位根據(jù)項(xiàng)目需要及投資主管部門要求準(zhǔn)備進(jìn)入施工準(zhǔn)備階段。
（二）施工準(zhǔn)備階段
1.施工圖設(shè)計(jì)
建設(shè)單位委托設(shè)計(jì)單位根據(jù)批復(fù)的初步設(shè)計(jì)開始進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)，在設(shè)計(jì)過程中，建設(shè)單位應(yīng)全程參與跟功能實(shí)現(xiàn)相關(guān)的設(shè)計(jì)工作，并對設(shè)計(jì)結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)。施工圖設(shè)計(jì)完成后報(bào)送建設(shè)主管部門、投資主管部門審查。記錄文件包括設(shè)計(jì)單位完成的《施工設(shè)計(jì)圖（初稿）》、建設(shè)單位與設(shè)計(jì)單位共同簽署確認(rèn)的《施工設(shè)計(jì)圖修改意見表》、設(shè)計(jì)單位完成并經(jīng)建設(shè)單位最終確認(rèn)的《施工設(shè)計(jì)圖》
2.相關(guān)部門審批
主要包括建設(shè)主管部門、投資主管部門出具的《施工圖審查意見》、規(guī)劃部門出具的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、安監(jiān)、消防、氣象、地震等主管部門出具的《審查意見》。
3.工程預(yù)算
施工圖審查通過后，代編單位根據(jù)施工圖編制工程預(yù)算，建設(shè)單位審核確認(rèn)后報(bào)送投資主管部門審批。記錄文件包括代編單位起草的《工程預(yù)算申報(bào)書（初稿）》，建設(shè)部門、代編單位共同簽署的《工程預(yù)算申報(bào)書修改意見表》，建設(shè)單位確認(rèn)的《工程預(yù)算申報(bào)書》。
4.相關(guān)部門審批
主要為投資主管部門出具的《工程預(yù)算批復(fù)》。
5.工程招標(biāo)
建設(shè)單位根據(jù)批復(fù)的施工圖及工程預(yù)算開展工程招標(biāo)文件編制工作，送工程招標(biāo)機(jī)構(gòu)組織招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，根據(jù)中標(biāo)通知書與中標(biāo)的施工單位簽訂施工合同。記錄文件包括招投標(biāo)文件（如委托代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件，還應(yīng)包括招標(biāo)代理合同及招標(biāo)文件審查記錄）、中標(biāo)通知書、施工合同（含內(nèi)部合同審查文件）等。
6.施工現(xiàn)場準(zhǔn)備
施工單位組織工作人員開展施工前的準(zhǔn)備工作，包括施工圖交底及會(huì)審、項(xiàng)目部組建、施工現(xiàn)場三通一平等。記錄文件包括施工圖交底及會(huì)審記錄，項(xiàng)目部組織架構(gòu)、施工方案及管理制度，施工現(xiàn)場三通一平報(bào)告（含工程確認(rèn)單）等。
7.相關(guān)部門審批
主要為建設(shè)主管部門出具的《施工許可證》。
（三）項(xiàng)目實(shí)施階段
開工條件全部具備后，建設(shè)單位（或委托代建單位）組織各參建單位全面開展項(xiàng)目建設(shè)工作，對工程進(jìn)度、工程造價(jià)及工程變更進(jìn)行確認(rèn)，對工程質(zhì)量、作業(yè)安全及文明施工進(jìn)行監(jiān)督，根據(jù)工程進(jìn)度辦理工程款支付手續(xù)等。記錄文件包括經(jīng)各相關(guān)單位出具審核意見并最終經(jīng)建設(shè)單位確認(rèn)的工程進(jìn)度、工程造價(jià)及工程變更報(bào)告或報(bào)表（按規(guī)定須報(bào)投資主管部門審批或備案的，應(yīng)有投資主管部門的審批或備案意見）、施工現(xiàn)場檢查（巡查）記錄表或報(bào)告、工程款支付的審批表單及銀行付款記錄等。由于目前政府投資項(xiàng)目支付工程款均采用國庫集中支付的方式，建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)對參建單位的付款申請進(jìn)行審核并向財(cái)政部門申請辦理付手續(xù)。
（四）驗(yàn)收決算階段
1.竣工驗(yàn)收
項(xiàng)目完工后，建設(shè)單位組織投資、建設(shè)、規(guī)劃、安監(jiān)、消防、環(huán)保等相關(guān)主管部門對項(xiàng)目成果進(jìn)行驗(yàn)收。記錄文件主要為驗(yàn)收報(bào)告，應(yīng)包含各相關(guān)主管部門簽署的驗(yàn)收意見。驗(yàn)收結(jié)論一般可分為通過驗(yàn)收、整改后通過驗(yàn)收、部分通過驗(yàn)收和未通過驗(yàn)收四種情況。整改后通過驗(yàn)收的，應(yīng)在驗(yàn)收報(bào)告中明確列示須整改的內(nèi)容和整改期限，施工單位整改后應(yīng)提交整改報(bào)告，經(jīng)相關(guān)主管部門審查合格的整改報(bào)告與驗(yàn)收報(bào)告一并作為項(xiàng)目通過驗(yàn)收的依據(jù)。部分通過驗(yàn)收的，應(yīng)在驗(yàn)收報(bào)告中明確列示未通過驗(yàn)收的內(nèi)容，并明確對該部分內(nèi)容重新組織驗(yàn)收的時(shí)間和方式。施工單位對未通過驗(yàn)收的部分按要求進(jìn)行返工或重建，建設(shè)單位對該部分組織驗(yàn)收通過后，應(yīng)針對該部分重新出具驗(yàn)收報(bào)告，并與原驗(yàn)收報(bào)告一并作為項(xiàng)目通過驗(yàn)收的依據(jù)。未通過驗(yàn)收的，施工單位應(yīng)按要求進(jìn)行返工或重建，建設(shè)單位重新組織全面驗(yàn)收，驗(yàn)收通過后重新出具驗(yàn)收報(bào)告，原驗(yàn)收報(bào)告僅作為過程記錄存檔，不作為項(xiàng)目通過驗(yàn)收的依據(jù)。
2.工程結(jié)算及竣工決算
在建設(shè)項(xiàng)目通過驗(yàn)收并交付后，建設(shè)單位委托評審單位對工程進(jìn)行決算。工程結(jié)算主要指對施工合同的履行情況及實(shí)際應(yīng)付款項(xiàng)進(jìn)行確認(rèn)；竣工決算主要是對建設(shè)項(xiàng)目所有參建單位的合同進(jìn)行結(jié)算并匯總，以確認(rèn)整個(gè)項(xiàng)目的總投資額（直接建設(shè)成本）。各地對工程結(jié)算和竣工決算管理的要求不同，有些地區(qū)會(huì)要求部分或全部項(xiàng)目報(bào)審計(jì)部門進(jìn)行結(jié)（決）算審計(jì)。2019年全國范圍的行政機(jī)關(guān)職能調(diào)整后，大部分地區(qū)已將該項(xiàng)職能調(diào)整為由財(cái)政部門負(fù)責(zé)決算審核。記錄文件主要為評審單位獨(dú)立出具的《工程結(jié)算報(bào)告》及《竣工決算報(bào)告》，合同甲方（建設(shè)單位）及乙方（其他參建單位）的確認(rèn)意見，審計(jì)部門出具的《工程結(jié)算審計(jì)報(bào)告》《竣工決算審計(jì)報(bào)告》或財(cái)政部門出具的《工程結(jié)算審核報(bào)告》《竣工決算審核報(bào)告》。
3.財(cái)務(wù)決算及產(chǎn)權(quán)登記
在竣工決算完成后，建設(shè)單位要組織編寫工程財(cái)務(wù)決算報(bào)告，報(bào)財(cái)政部門審批后辦理固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記，涉及不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)先報(bào)建設(shè)主管部門辦理不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。記錄文件主要包括建設(shè)單位編制的《財(cái)務(wù)決算報(bào)告》、財(cái)政部門出具的《財(cái)務(wù)決算批復(fù)》、資產(chǎn)主管部門出具的產(chǎn)權(quán)登記文件。
4.項(xiàng)目后評價(jià)
近年來，隨著全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作的推進(jìn)，投資主管部門會(huì)要求對部分或全部建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目后評價(jià)，主要關(guān)注項(xiàng)目管理的規(guī)范性、項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性以及項(xiàng)目成果在使用過程中產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益等。由于建設(shè)項(xiàng)目形成的資產(chǎn)使用年限一般較長，且具有較大的社會(huì)影響，項(xiàng)目后評價(jià)工作一般在資產(chǎn)交付使用后二到三年后才組織實(shí)施。也有一些特殊項(xiàng)目，例如水利工程等，會(huì)在項(xiàng)目交付使用后立即開始后評價(jià)，但持續(xù)的時(shí)間可能長達(dá)數(shù)年。記錄文件主要有《評價(jià)指標(biāo)》、《評價(jià)報(bào)告》及佐證材料、《評價(jià)結(jié)果應(yīng)用情況報(bào)告》等。
五、結(jié)論與展望
（一）結(jié)論
本文從實(shí)際工作出發(fā)，立足政府投資的建設(shè)項(xiàng)目存在的問題，從建設(shè)單位內(nèi)部控制管理的視角對光明區(qū)現(xiàn)有建設(shè)項(xiàng)目的管理情況進(jìn)行了審視，對建設(shè)項(xiàng)目管理的一般流程重新梳理，并根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)搭建了專門的內(nèi)部控制管理體系。由于本文的研究基礎(chǔ)是具體的建設(shè)項(xiàng)目，為實(shí)現(xiàn)研究成果直接應(yīng)用于實(shí)踐的目的，本文在內(nèi)部控制管理體系研究成果基礎(chǔ)上重新設(shè)計(jì)了建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理流程。
本文主要的創(chuàng)新點(diǎn)包括：第一，在對具體項(xiàng)目案例進(jìn)行對比分析研究的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確識(shí)別了建設(shè)項(xiàng)目存在的問題并進(jìn)行了深入的分析，找出產(chǎn)生問題的原因及內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)。第二，將“優(yōu)化流程，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”作為建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理研究的指導(dǎo)思想，調(diào)整了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的角度，把管理行為研究延展擴(kuò)大為管理過程研究。第三，在設(shè)計(jì)建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制管理流程時(shí)，除明確了各個(gè)環(huán)節(jié)工作次序外，將記錄文件作為內(nèi)部控制管理的重要內(nèi)容并進(jìn)行了較為詳細(xì)的闡述，使研究成果具有更強(qiáng)的可操作性。
（二）不足與展望
在本課題的研究過程中，課題組在明顯感覺到自身知識(shí)面較狹窄、理論水平不足的同時(shí)，也意識(shí)到現(xiàn)有的研究過于粗糙。受到課題組成員能力水平以及時(shí)間精力等各方面因素的限制，未能開展更加細(xì)致深入的研究。在后續(xù)的研究中，將把研究范圍再縮小，研究對象再細(xì)化，同時(shí)要吸納其他學(xué)科領(lǐng)域（尤其是工程建設(shè)領(lǐng)域）的研究人員共同開展研究，充分發(fā)揮一線工作人員的優(yōu)勢，促進(jìn)理論向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化。
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（作者單位：深圳市光明區(qū)建筑工務(wù)署、深圳市光明區(qū)財(cái)政局）
