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 楊紹禹 邢聰

2003年，黨的十六屆三中全會提出了建立預算績效評價體系目標；2009年財政部頒布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，提供了操作指南；2012年財政部頒布了《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》，總結(jié)前期經(jīng)驗并提出新的發(fā)展思路；2014年國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》并在預算法修訂的同時首次以法律方式明確公共財政預算收支的績效管理要求。在中央績效管理工作的推進下，各級政府相應(yīng)出臺各省市的預算績效管理辦法和實施細則?；鶎有姓聵I(yè)單位作為預算績效管理的主要實踐單位，其預算績效管理成果不僅是國家財政政策落地效應(yīng)和財政資金發(fā)揮效應(yīng)的體現(xiàn)，更是支撐國家預算績效科學管理的基石。當下，隨著預算績效管理工作的不斷深化，各級行政事業(yè)單位預算績效管理工作已從無到有取得了跨越式發(fā)展，但由于全面推行預算績效管理工作時間不長、行政事業(yè)單位體制改革、各地區(qū)推行進度不一等因素影響，不少行政事業(yè)單位在預算績效體系建設(shè)上仍存在核心理念沒有完全樹立、預算績效管理具體要求還未切實落實、對國家預算績效體系發(fā)展的支撐作用還未真正體現(xiàn)等問題。

一、預算績效在行政事業(yè)單位實施中存在的主要問題

（一)基層業(yè)務(wù)單位預算績效責任主體意識不強

預算績效管理強調(diào)“誰支出、誰負責”的責任約束，業(yè)務(wù)部門作為預算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)編制和使用主體，理應(yīng)對各項業(yè)務(wù)的預算績效負有直接責任。但在實務(wù)操作中，一些基層行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)部門人員仍然存在輕業(yè)務(wù)預算提報、重財務(wù)預算下達的慣性思維，認為“預算、績效涉及錢和賬的均屬于財務(wù)部門的管理范疇，業(yè)務(wù)部門只需按照財務(wù)預算執(zhí)行”。預算績效工作之初的不重視會造成后續(xù)過程管理和結(jié)果考核偏離預期目標。如：預算編制環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)部門應(yīng)對其擬實施的項目就項目建設(shè)內(nèi)容進行分解，對項目建設(shè)對象的數(shù)量、所需時效、耗費成本和預期效益進行合理預測并提供相應(yīng)的預算績效說明作為預算支撐材料。實務(wù)中，業(yè)務(wù)部門常常不重視自身預算編制責任，預算績效資料敷衍填報，導致執(zhí)行中預算實效與目標偏差較大，出現(xiàn)執(zhí)行中調(diào)整預算或預算績效目標、結(jié)束后績效自評效果差、影響單位整體績效評級等問題。

（二）基層單位預算績效機構(gòu)和人員設(shè)置不合理

理論上，預算績效管理的組織架構(gòu)有三層，第一層是組織機構(gòu)，負責規(guī)章制度制定、預算績效監(jiān)督考核和推動預算績效結(jié)果應(yīng)用；第二層是支撐機構(gòu)，負責實施績效監(jiān)控和績效評價；第三層是實施機構(gòu)，負責落實績效編制、執(zhí)行預算績效等具體工作。三層機構(gòu)應(yīng)互相獨立，互相支撐預算績效工作，但實務(wù)中，由于基層行政事業(yè)單位的組織編制和人力資源沉淀等原因，財務(wù)部門幾乎同時兼顧了上述三種機構(gòu)職能，既組織、支撐，又承擔實施職責，績效人員同時由財務(wù)人員兼任，一崗多責下極易出現(xiàn)績效工作精力不足、業(yè)務(wù)專業(yè)度不高、不相容崗位未有效分離等問題，進而影響預算績效管理工作的整體準確性和可靠性。

（三）預算績效體系建設(shè)不完善，未實現(xiàn)績效目標引領(lǐng)和績效結(jié)果應(yīng)用兩大支撐作用

1.預算績效目標編制參差不齊，未能實現(xiàn)規(guī)范化編制預算績效目標貫穿預算編制、執(zhí)行監(jiān)控、結(jié)果評價全過程，是預算績效管理的靈魂。編制清晰、分解細致的績效目標，是監(jiān)控、考評該預算項目的核心，也是反映該項目建設(shè)全貌的基礎(chǔ)?；鶎有姓聵I(yè)單位在編制預算時應(yīng)同步編制績效目標，但在實務(wù)操作中，不少單位績效目標編制培訓不到位，未對單位預算績效目標編制出臺規(guī)范化指導意見或未梳理本單位實際情況建設(shè)對應(yīng)績效目標庫，導致業(yè)務(wù)部門預算編報時缺少參考標準，進而出現(xiàn)績效目標細化、量化程度不高，數(shù)量、質(zhì)量、效益、成本等指標填報模糊、籠統(tǒng)，表述不規(guī)范的情況。績效目標編制質(zhì)量不高，難以通過績效目標實現(xiàn)情況判斷項目建設(shè)成效，不能起到績效目標的引領(lǐng)作用。

2.預算績效信息化系統(tǒng)建設(shè)投入不足，預算績效監(jiān)控乏力

目前，行政事業(yè)單位在績效管理信息系統(tǒng)建設(shè)方面還存在系統(tǒng)建設(shè)薄弱、缺乏智能系統(tǒng)支持信息共享等問題。大多數(shù)行政事業(yè)單位使用省財政廳建設(shè)的預算績效管理系統(tǒng)向上級財政部門完成單位整體績效管理情況和項目績效管理情況申報，但單位內(nèi)部的績效管理卻停留在財務(wù)部門向業(yè)務(wù)部門下發(fā)電子表格傳達績效工作要求，再回收電子表格人工統(tǒng)計后匯總上報績效工作的階段。工作方式落后、時間周期長、不能實現(xiàn)信息共享，預算績效監(jiān)控及時性不能得到有效保障，導致預算績效過程管控缺乏及時性和可靠性。

3.預算績效自評體系建設(shè)不完善，自評結(jié)果實用性、可用性較差

行政事業(yè)單位自評包括單位整體預算自評和項目自評。整體自評參照各地省市財政績效評價體系進行；項目自評需各單位根據(jù)自身單位情況、行業(yè)類別等建立自評價體系，再自行組織自評。目前，不少單位自評價體系建設(shè)尚不健全，單位自評重點還停留在關(guān)注預算執(zhí)行率、預算調(diào)整率等預算執(zhí)行指標上，對預算資金使用的建設(shè)效益，如社會效益、經(jīng)濟效應(yīng)等尚未有個性化自評價標準，自評結(jié)果的實用性較差，不能全面反映預算資金的使用成效，其績效自評結(jié)果不能起到績效結(jié)果對預算優(yōu)化的支撐作用。

4.預算績效自評價結(jié)果運用不充分，不能推進長效優(yōu)化發(fā)展

目前，行政事業(yè)單位預算績效自評價工作常因自評價體系建設(shè)不完善、單位績效管理專業(yè)度不高等原因，造成自評價結(jié)果還停留在反映情況、分析問題、提出改進意見層面。評價結(jié)果對于單位預算分配和支出管理的參考作用、導向作用、制約作用和對單位制度建設(shè)的反饋支撐作用還未得到充分體現(xiàn)，推進單位長效優(yōu)化發(fā)展的作用還有待提高。

二、基層行政事業(yè)單位預算績效管理中主要問題的對策

（一）以培訓和宣傳為抓手，正確認識預算績效管理理念

通過加強培訓和宣傳的方式宣貫預算績效管理原則，從上至下的讓單位全員從思想層面扭轉(zhuǎn)單位傳統(tǒng)預算管理觀念和工作慣性，使管理層明白預算績效工作的要點和意義；讓業(yè)務(wù)人員明白預算績效管理的權(quán)利、責任與工作內(nèi)容，真正提升單位全員參與水平，形成一把手負責，各部門參與，自下而上、運用零基模式推進預算編制的工作機制，從根本上樹立基層單位預算績效管理理念，推進預算績效建設(shè)。

（二）建立健全預算績效管理機制

1.定崗定責，加強人員培訓，解決機制困境

在預算績效“自上而下”的推進過程中，基層行政事業(yè)單位在體制機構(gòu)受限的情況下，要充分認識“人力資源”儲備的重要性，適當調(diào)整現(xiàn)有崗位職責，設(shè)定財務(wù)部門專業(yè)績效崗和業(yè)務(wù)部門績效專業(yè)崗；定期集中財務(wù)和業(yè)務(wù)的預算績效管理人員，通過送出培訓、自我研討等方法，提高人員整體素質(zhì)，以便快速應(yīng)對機構(gòu)和人員設(shè)置不合理等各種中短期問題和挑戰(zhàn)，有效支撐基層行政事業(yè)單位預算績效管理工作的快速高效推開。

2.精準解讀文件政策精神，建單位預算績效管理之“形”

基層行政事業(yè)單位建設(shè)預算績效體系，首先要精準解讀各類文件政策精神，根據(jù)上級文件政策要求，修訂和完善本單位預算管理辦法和相應(yīng)實施細則。然后在原有預算管理辦法基礎(chǔ)上新增預算績效管理要求，建設(shè)完善預算績效目標編制、預算績效中期監(jiān)控和預算績效自評等流程制度，完成各類制度框架建設(shè)，做到預算績效管理有據(jù)可依，流程規(guī)范，強化責任約束。最后在實施細則上，可結(jié)合本單位實際情況對部分業(yè)務(wù)操作流程進行優(yōu)化，以提高預算績效管理效率。例如：針對預算編制環(huán)節(jié)出現(xiàn)的業(yè)務(wù)部門績效目標填報不規(guī)范問題，可通過單位先自行評估項目預算構(gòu)成內(nèi)容，再根據(jù)評估結(jié)果提煉績效目標的管理流程，提高績效目標填報的規(guī)范性。具體操作為：行政事業(yè)單位先制定項目事前評估規(guī)則，其中：評估內(nèi)容包含項目立項需求分析、項目實施管控過程分析、項目建設(shè)明細分析等。評估通過后對予以立項的項目根據(jù)其項目評估報告中立項需求分析提煉出相應(yīng)的預算績效效益性指標；根據(jù)項目實施管控過程分析提煉出相應(yīng)的預算績效時效性指標；根據(jù)項目建設(shè)明細分析提煉出相應(yīng)的預算績效數(shù)量、成本指標等，實現(xiàn)項目初始的嚴管和縮短無效績效目標填報時間。

3.結(jié)合單位實際，發(fā)揮專家力量，建單位預算績效管理之“神”。

在規(guī)章制度建設(shè)完成后，基層行政事業(yè)單位可結(jié)合自身實際情況，建設(shè)完善本單位績效管理專家?guī)臁Ｆ渲校簩＜覍I(yè)應(yīng)覆蓋財務(wù)、計劃、采購、基建、資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)執(zhí)行等領(lǐng)域，多維度、多角度通過德爾菲法、頭腦風暴等多種方法融合單位特色建設(shè)完成本單位預算績效指標體系。其中：預算績效指標體系分共性指標體系和特色指標體系，共性指標體系可參考省市績效考評體系，如預算執(zhí)行率計算公式、年中預算調(diào)整得分計算公式、預算偏差計算公式等務(wù)必與省市財政績效考評標準保持一致，以保證績效結(jié)果具有可比性；特色指標體系，應(yīng)結(jié)合單位特色、行業(yè)特色，重點對以效益性指標為代表的個性化評價標準進行完善，如社會效益性指標，學校單位可重點關(guān)注招生就業(yè)率、地區(qū)就業(yè)貢獻率、教學設(shè)備教育投入產(chǎn)出率等行業(yè)特色指標，充分反映項目建設(shè)成效，讓評價結(jié)果發(fā)揮對預算優(yōu)化的支撐作用。

（三）樹立全流程動態(tài)預算績效考核理念，以月、季度例會等方式強化預算績效的事中監(jiān)控和糾偏作用

注意合理設(shè)置預算績效目標，定期分析考核。在單位的月度和季度例會中開展預算績效管理分析和經(jīng)濟活動分析等使單位的業(yè)務(wù)部門人員充分明白、掌控當下各項目的預算績效實現(xiàn)情況，以便及時糾偏，保障預算績效目標的最終有效完成，切實解決基層業(yè)務(wù)單位預算績效責任主體意識不強問題。

（四）嚴格落實預算績效考評結(jié)果，以結(jié)果促效果，促進單位預算績效管理水平提升

要充分落實預算績效管理要求，就要強化績效目標引領(lǐng)和績效結(jié)果應(yīng)用兩大支撐，充分運用預算績效自評結(jié)果優(yōu)化預算管理。通過建立結(jié)果公開機制、績效問責機制，嚴格落實績效考評獎懲制度，不搞“一團和氣”。將基層行政事業(yè)單位預算考評結(jié)果與基層部門績效掛鉤、與來年基層部門預算掛鉤，對績效評價結(jié)果低的項目嚴格落實砍減預算政策、對績效評價結(jié)果低的基層業(yè)務(wù)部門來年預算嚴格落實控制政策，以喚醒單位全員對預算績效管理的重視程度，實現(xiàn)長效優(yōu)化、逐年提升單位預算績效管理水平的目的。

三、結(jié)語

在當下新常態(tài)背景下，基層行政事業(yè)單位雖然面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，但仍要努力適應(yīng)預算體制變革，以積極的態(tài)度對待預算績效管理的新要求，做好預算績效管理工作。通過不斷提高各基層單位人員素質(zhì)，建立健全管理機制等方式，從底層筑底，實現(xiàn)財政預算績效工作“重績效、講績效、抓績效、用績效”的目標，推動財政資金使用提質(zhì)增效。

參考文獻：

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（作者簡介：楊紹禹，會計師，經(jīng)濟師，四川電力職業(yè)技術(shù)學院預算管理專責；邢聰，高級會計師，中國航空油料有限責任公司西南公司財務(wù)主管。）