吳妍妍
摘要：我國目前公共預(yù)算改革的現(xiàn)實取向就在于逐漸實現(xiàn)財政統(tǒng)一，將財政部門建成權(quán)威的預(yù)算機構(gòu)，統(tǒng)籌財政資源，在有效的市場配置之上優(yōu)化政府配置效率，不斷加強預(yù)算控制，強調(diào)對財政支出效率、結(jié)果和公共責(zé)任的落實。與此同時從制度上完善對預(yù)算分配、執(zhí)行權(quán)的權(quán)力制衡也十分必要。
關(guān)鍵詞：公共預(yù)算改革；現(xiàn)實取向；深刻影響
一、漸進改革中的財政制度變遷和預(yù)算管理
財政社會學(xué)創(chuàng)始人熊彼特指出財政體系是理解社會和政治變化的關(guān)鍵，它是社會變化的重要指標(biāo)和源泉。毛澤東曾說：“國家預(yù)算是一個重大問題，里面反映著國家的政策，因為它規(guī)定著政府活動的范圍和方向。”政府財政與預(yù)算始終反映、適應(yīng)、努力支持經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和要求，甚至在某一階段起著關(guān)鍵的推動作用。在計劃經(jīng)濟時代，指令性計劃無所不包，覆蓋全社會的人財物、產(chǎn)供銷，配置所有經(jīng)濟資源包括財政資源。國家計委成為組織整個經(jīng)濟建設(shè)、下達整體指令性計劃的核心權(quán)力部門。這一時期預(yù)算作為計劃的反映，財政和各個部門都是執(zhí)行計劃的工具。部門服從預(yù)算，預(yù)算服從計劃。其間預(yù)算管理制度特征為：在預(yù)算形式上采用單一預(yù)算，預(yù)算編制貫徹國民經(jīng)濟綜合平衡原則，長期沿用基數(shù)法編制，預(yù)算管理較粗放等。預(yù)算格式主要是一種功能預(yù)算，收入按經(jīng)濟性質(zhì)分類L 支出按照在經(jīng)濟建設(shè)中所起的功能分類。1978年改革初期，通過提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價格，提高城市職工工資，國有企業(yè)利潤不再全額上繳等手段，激發(fā)企業(yè)和個人的改革積極性，財政在國民收入分配格局中的份額大幅下降。同時市場導(dǎo)向的經(jīng)濟改革逐漸瓦解了計劃在資源配置方面的支配性地位和特殊的財政收入機制。由于財政收入基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變和不斷削弱及支出增長的剛性和改革發(fā)展任務(wù)的壓力，政府必須首先重新建立稅制體系，重新調(diào)整國家與國有企業(yè)之間的分配關(guān)系、不斷調(diào)整中央和地方收入分配關(guān)系，不斷探索社會主義市場經(jīng)濟下財政職能的轉(zhuǎn)換這個方向性問題。八十年代中期兩步利改稅推動了稅制建設(shè)，基本實現(xiàn)了財政運行機制市場化轉(zhuǎn)型過程中收入基礎(chǔ)由以利潤為主到以稅收為主的歷史轉(zhuǎn)變，1994年全面的稅制改革、分稅制財政體制改革，國企利潤分配制度改革，統(tǒng)一稅制、稅政和稅負，初步構(gòu)建起中央與地方政府間財政關(guān)系，建立起較穩(wěn)固增長的中央財政基礎(chǔ)框架。但同時忽視了較為次要、較不緊迫的預(yù)算支出制度的改革。1998出建立以滿足社會公共需要、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為目標(biāo)，以現(xiàn)代意義的具有公開、透明、完整、嚴(yán)格執(zhí)行特征的預(yù)算為基本運行機制的公共財政的框架，初步確立了新時期財政的公共職能。但由于預(yù)算改革的滯后，在這一時期，政府預(yù)算仍然沿用傳統(tǒng)計劃時期政府收支分類科目編制實施功能預(yù)算，并沒有建立起一個更為有效的預(yù)算體制，預(yù)算已經(jīng)不再是一個有效的財政約束工具，也無法反映政府財政活動的全貌。
這是因為，第一，改革伊始趨于收縮的政府財政預(yù)算無法供給多方面的支出需求，致使預(yù)算外財政性收入日趨膨脹。很多部門擁有了政府性收支的權(quán)力，原來由計委集中的資金分配權(quán)逐漸被肢解，預(yù)算分配權(quán)就呈現(xiàn)出一種“碎片化”的格局，財政資源難以統(tǒng)籌安排，其配置效率難有改進。第二，預(yù)算執(zhí)行也繼續(xù)沿用計劃經(jīng)濟時期形成的非常分散的財政管理制度而控制弱化，難免導(dǎo)致各種浪費和腐敗，不講績效和責(zé)任。其運行模式具有這樣三個問題：（1）現(xiàn)金余額分散，即沒有一個單一賬戶，各個部門都在商業(yè)銀行開設(shè)賬戶，現(xiàn)金余額就被分散沉淀在這些支出單位開設(shè)的賬戶中。（2）繳款分散，即各個部門直接通過自己在商業(yè)銀行的賬戶對商品和服務(wù)的供給者支付款項。（3）財政交易監(jiān)管和會計控制分散。總預(yù)算會計在自己的會計賬戶中記錄和反映發(fā)生在撥款層次的財政交易。因此，在這種模式下，財政資金一旦通過撥款的形式離開財政部門，財政部門就無法獲得發(fā)生在行政單位和事業(yè)單位內(nèi)部的財政交易的信息，無法對發(fā)生在支出周期各個階段的財政交易集中監(jiān)管。
二、公共財政框架下的預(yù)算改革實踐：逐漸實現(xiàn)財政統(tǒng)一，不斷加強預(yù)算控制
以1999年9月財政部提出改變預(yù)算編制辦法試編部門預(yù)算為標(biāo)志，中國開始了新一輪的改革，將改革的重點轉(zhuǎn)到政府預(yù)算支出管理。這一預(yù)算改革不僅將構(gòu)建起現(xiàn)代公共財政框架下的預(yù)算體制，而且，作為政治與政府管理核心之一的財政預(yù)算+ 其改革實踐活動將對中國的政治與公共管理產(chǎn)生深刻的影響。這一改革主要包括：
（1）部門預(yù)算改革。即強調(diào)政府預(yù)算以部門為基礎(chǔ)進行預(yù)算的統(tǒng)一分配和執(zhí)行管理，部門預(yù)算按照基本支出預(yù)算和項目預(yù)算編制，編制內(nèi)容延伸到預(yù)算外資金、政府性基金等所有財政性資金，包括部門所有的收入和支出。預(yù)算決策采用定員定額和項目庫審核、零基預(yù)算等經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期較為有效的預(yù)算方法，并將預(yù)算不斷細化到具體支出內(nèi)容、項目和具體使用的基層單位。這樣一旦批復(fù)即強化了預(yù)算在財政管理中的控制作用，同時有利于實施對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。
(2）國庫集中收付體制改革。即建立一個以單一賬戶為核心、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的集中型國庫管理制度來取代分散型財政管理體制。具體地，就是在賬戶集中、現(xiàn)金余額集中、會計處理集中和交易監(jiān)管集中的基礎(chǔ)上由財政部門對各個部門的收入收繳、支出決策和支出行為進行控制+ 通過信息網(wǎng)絡(luò)全過程實時監(jiān)測預(yù)算資金收繳和支付+ 從而控制和保障預(yù)算資金的安全和高效。在國庫單一賬戶體系基礎(chǔ)上，以信息系統(tǒng)為支撐，由“集中匯繳”方式為主變?yōu)椤爸苯永U款”方式為主，規(guī)范收入收繳程序；健全非稅收入收繳管理機制，進一步拓展國庫集中收付制度改革的資金范圍；規(guī)范支出撥付程序，逐步完善各類財政資金國庫集中支付機制，支出在沒有支付到實際收款人之前不流出國庫單一帳戶體系。
（3）政府采購。即在集中型國庫管理體制的基礎(chǔ)上建立一個集中而且透明的政府采購體制。2003 年《政府采購法》正式實施，這項改革的具體成果以法律條文的形式予以固定。國際經(jīng)驗表明，一國的政府采購規(guī)模占年度GDP的10%和財政支出的30%，采購資金的節(jié)約率一般在10% 。它將成為保障政府預(yù)算資金使用績效提高的制度性措施之一。
（4）2007年起全面實施政府收支分類改革。改革后的政府收支分類體系中收入分類全面反映政府收入來源、性質(zhì)和規(guī)模+ 支出功能分類主要反映政府活動的不同功能和政策目標(biāo)+ 支出經(jīng)濟分類主要反映政府支出的經(jīng)濟性質(zhì)和具體用途，從而準(zhǔn)確反映政府支出總量和結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)規(guī)范、清晰透明、便于操作的政府收支科目分類將成為細化部門預(yù)算、國庫集中支付制度、財政決算和預(yù)算分析的基礎(chǔ)性技術(shù)工具。
（5）政府財政信息建設(shè)支撐公共預(yù)算改革，重建預(yù)算制度。金財工程覆蓋各級政府財政管理部門和財政資金使用部門，全面支撐預(yù)算編制和管理系統(tǒng)、國庫集中支付、宏觀經(jīng)濟分析與預(yù)測等應(yīng)用體系。它以大型信息網(wǎng)絡(luò)為支持，以細化的部門預(yù)算為基礎(chǔ)，以所有財政收支全部進入國庫單一帳戶為基本模式，以預(yù)算指標(biāo)、用款計劃和采購訂單為預(yù)算執(zhí)行的主要控制機制，兼具一般財務(wù)處理的管理信息系統(tǒng)，可監(jiān)控任一時點的財政資金收支余額和流程，從而形成全面系統(tǒng)、程序嚴(yán)格、控制和提供全面信息的財政管理框架體系。
（6）對績效預(yù)算的初步探索。在十六屆三中全會《決定》中明確提出了建立預(yù)算績效評價體系和完善公共支出政策有效實施方式的要求，顯示出在新的體制背景下對公共支出效果的重視。這在預(yù)算制度改革中也得到體現(xiàn)。比如在2005 年的《河北省省級預(yù)算管理規(guī)定》中，正式引入了績效評價概念，并對教育、科技、環(huán)保等專項資金進行了廣泛的績效評價試點。
以上分析表明，中國目前預(yù)算改革的實質(zhì)取向就在于逐漸實現(xiàn)財政統(tǒng)一，不斷加強預(yù)算控制，將財政部門建立成為權(quán)威的預(yù)算機構(gòu)，統(tǒng)籌財政資源，在有效的市場配置之上優(yōu)化政府配置效率，在預(yù)算執(zhí)行中建立起外部控制，強調(diào)對財政支出效率、結(jié)果和公共責(zé)任的落實。達到公共財政改革的最終目標(biāo)，將是一個漸進的過程。公共預(yù)算改革實踐探求和體現(xiàn)了當(dāng)前我國公共財政建設(shè)的方向，這一改革的成功將給中國公共支出管理帶來深刻的影響和徹底的改變。
第一，不斷統(tǒng)一財政，確立財政部門的核心分配地位。作為與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政制度，它必須既適應(yīng)當(dāng)前體制的過渡特征又有利于推動市場經(jīng)濟體制繼續(xù)演進和和諧增長的目標(biāo)。因此這決定了我國現(xiàn)階段公共財政職能范圍的寬泛和管理的復(fù)雜性。作為反映政府活動的范圍、內(nèi)容、方向和政策的財政預(yù)算的改革不僅將構(gòu)建起現(xiàn)代公共財政框架下的預(yù)算體制，并且將集中反映新時期國家職能和財政政策的新需要。因此需要財政統(tǒng)籌能力的加強。只有統(tǒng)一的財力和財權(quán)，才有財政資源的優(yōu)化配置。據(jù)測算，近幾年政府從整體GD[ 中取得近30% 的比例，而由政府財政控制的預(yù)算內(nèi)資金僅占GDP 的19% 左右，財力和財權(quán)被肢解。非規(guī)范性的亂收費已使收費功能異化，部門行政、執(zhí)法直接與其利益掛鉤，收費失去與提供公共服務(wù)之間的對稱性，已成為參與國民收入分配、部門謀取利益的具有壟斷性質(zhì)的工具、演化為滋生腐敗、社會分配失范的制度基礎(chǔ)，損害了市場環(huán)境和市場效率。目前實行的上繳財政專戶、收支掛鉤的收支兩條線管理仍無法切斷部門職能與經(jīng)費供給之間的直接聯(lián)系。實施部門綜合預(yù)算要求預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管，不斷取消部門擁有的財政預(yù)算外資金支配權(quán)，最終實現(xiàn)預(yù)算單位不再設(shè)有過渡性實存資金銀行帳戶，收支徹底脫鉤，所有財政性收入直接繳入國庫單一帳戶體系，所有財政支出均由預(yù)算統(tǒng)一安排，克服路徑依賴和固化利益格局，構(gòu)建覆蓋政府全部收支、完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系。由此確立財政部門在收入分配領(lǐng)域的主體地位，使部門不再擁有越過財政部門對征繳收入進行再分配的權(quán)力，以實現(xiàn)財政資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、優(yōu)化配置。當(dāng)然也應(yīng)盡快出臺科學(xué)、合理的津貼補助制度，財政統(tǒng)籌財力以保障職能部門的經(jīng)費支出，從制度上消除部門參與分配的利益動機，使部門目標(biāo)從創(chuàng)收轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)上來。
第二，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，建立嚴(yán)格的制度控制機制。在社會和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中政府財政面臨巨大的支出壓力諸如體制轉(zhuǎn)軌成本、公民對公共服務(wù)的需求上升、在增長中實現(xiàn)公平的需要等。如為清償國家對國企老職工的養(yǎng)老保險債務(wù)，必須建立養(yǎng)老保險制度，為保障社會和諧，必須落實政府對義務(wù)教育、三農(nóng)資金、公共醫(yī)療、環(huán)保等政策支持，資金缺口巨大。而另一方面，預(yù)算外資金收支脫離監(jiān)督，再加上預(yù)算資金撥出國庫后也失去控制，由于缺乏監(jiān)督和控制，各種鋪張浪費揮霍、貪污腐敗、低效率、缺乏透明度等行為不勝枚舉，揮霍浪費之風(fēng)盛行，財經(jīng)紀(jì)律已經(jīng)弱化到了極點。作為具有調(diào)節(jié)分配職能的財政支出結(jié)構(gòu)反其道而行之，緊張短缺與浪費揮霍并行，極具諷刺意味，因此必須在制度上加強財經(jīng)紀(jì)律。推行收支分類改革和部門預(yù)算，一個部門所有收支涵蓋在一本預(yù)算內(nèi)，部門收支行為一覽無余。單一帳戶推行后，征收機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)目前設(shè)置的各種收入過渡帳戶以及各類預(yù)算外資金帳戶逐步取消，將根本解決非稅收入分散管理、部門利益固化、財力和財權(quán)不統(tǒng)一的問題。建立現(xiàn)代財政國庫管理制度后，對預(yù)算資金實行從分配到撥付、銀行清算、資金到達商品和勞務(wù)供應(yīng)者帳戶全過程的監(jiān)控制度，基本形成了事前、事中、事后與內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)控相結(jié)合的立體動態(tài)監(jiān)控體系，職能部門和預(yù)算項目只見預(yù)算數(shù)不見錢，根本改變財政資金管理粗放、以撥代支、事后審計、支出帳戶失控的狀況，從制度上鏟除浪費和腐敗，建立起監(jiān)控財政資源使用效率的制度約束。
第三，成為推動新績效預(yù)算實施的歷史起點。新績效預(yù)算不僅是預(yù)算方法的一種創(chuàng)新，而且是對政府管理責(zé)任和管理能力的直接考量。在美國1993 年國會通過了《政府績效成果法案》。各政府機構(gòu)在編制預(yù)算，提出支出要求的同時，必須定出能綜合反映部門業(yè)績、便于考核的績效指標(biāo)，由國家績效評估委員會進行監(jiān)督評估，以立法的形式引入新的管理概念與制度。1994 年全國績效評估委員會出版了美國有史以來第一本政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)手冊《顧客至上? 服務(wù)美國民眾的標(biāo)準(zhǔn)》，作為政府公務(wù)員行政和民眾監(jiān)督政府的指南，為行政革新創(chuàng)造了新的典型。這種以結(jié)果為導(dǎo)向的新績效預(yù)算將預(yù)算體制的重點從預(yù)算投入轉(zhuǎn)為產(chǎn)出結(jié)果，將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上，強調(diào)的是“結(jié)果導(dǎo)向”，或者說強調(diào)的是責(zé)任和效率，增強了預(yù)算資源分配與政府部門績效之間的聯(lián)系，理應(yīng)成為中國政府預(yù)算改革的終極模式。目前中國的預(yù)算模式仍然帶有投入型預(yù)算的傾向。在這種模式下，各部門和財政只關(guān)注預(yù)算資金的分配問題，分給誰，分多少。預(yù)算一批復(fù)，萬事大吉。至于預(yù)算資金的使用過程中部門完成的工作量多少、產(chǎn)生了什么社會公共產(chǎn)品和服務(wù)，如何進行考核和評價則被忽視。也就是說，占到GDP30%財政性資金（包括非稅收入）的配置效率和使用效率如何無以評價。而公共預(yù)算制度的改革，為新績效預(yù)算的實施奠定基礎(chǔ)性框架。不斷把政府的全部資源特別是公共資產(chǎn)方面的資源都納入預(yù)算管理的范圍，建立嚴(yán)格的制度控制，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，不斷加大控制與監(jiān)督力度，不斷發(fā)展出實行新績效預(yù)算所需要的一個支持和強調(diào)預(yù)算的公共責(zé)任與追求結(jié)果績效的氛圍與機制，不斷在試點探索中發(fā)展出一套成熟而且運行成本比較低、達成一致的績效測量體系，才能使新績效預(yù)算水到渠成。特別是部門預(yù)算的編制和實施有助于累積預(yù)算信息。無論實行什么樣的預(yù)算模式，都必須擁有關(guān)于預(yù)算投入以及各個部門生產(chǎn)公共服務(wù)過程的詳盡信息，而部門預(yù)算模式最大的長處就是能為預(yù)算決策者和公眾提供關(guān)于預(yù)算投入的明細信息。通過已界定的各部門的職責(zé)、職能、年度工作目標(biāo)和年度預(yù)算，把握各部門各項事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和實施計劃，掌握部門機構(gòu)設(shè)置、人員編制與構(gòu)成、占用資產(chǎn)資源的使用情況、質(zhì)量及分布，以及提供公共服務(wù)的成本、方式、結(jié)果等情況。在這些預(yù)算信息基礎(chǔ)之上進行政府績效評價體系構(gòu)建，并發(fā)展建立一套能夠反映政府公共活動效能的指標(biāo)體系、評價標(biāo)準(zhǔn)和計量方法。而成熟穩(wěn)定的政府績效評價體系無疑是推行新績效預(yù)算的重點之一。
三、需要從制度上完善的一個問題：
對預(yù)算分配、執(zhí)行權(quán)的權(quán)力制衡若實現(xiàn)財政收入有效率地配置、生產(chǎn)社會民眾需要的公共服務(wù)，真正做到取之于民、用之于民，杜絕浪費和腐敗，必須將政府收支預(yù)算和行為置于人民及其代議機構(gòu)人大部門的實質(zhì)性監(jiān)督之下，形成政府配置和使用財政資源的制衡力量。然而任何正式規(guī)則及程序的變革都將受到來自歷史習(xí)慣、思想觀念等非正式規(guī)則的約束。涉及各方利益調(diào)整的預(yù)算分配和預(yù)算實施權(quán)利的革命更加艱難。在下一步的改革中，不論是作為預(yù)算實施主體的各政府職能部門還是擁有下達預(yù)算控制數(shù)權(quán)利的財政部門都需要人大部門更有效的制衡和監(jiān)督。
由于目前財政向人大仍提供按照功能預(yù)算格式編制的預(yù)算，籠統(tǒng)、含糊、信息少，各級人大的預(yù)算審查易流于形式。近年來各級人大預(yù)算權(quán)力有所增強。例如廣東省人大財經(jīng)委與廣東省財政廳國庫集中支付系統(tǒng)的電腦聯(lián)網(wǎng)，對政府支出進行實時監(jiān)督。但是加大預(yù)算審查監(jiān)督力度，提高監(jiān)督實效，實現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督從程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變，仍需要從制度上予以完善。
（1）完善對預(yù)算監(jiān)督的立法。首先應(yīng)予關(guān)注的是被冠以“經(jīng)濟憲法”之稱的預(yù)算法修訂工作。由于預(yù)算法實施環(huán)境發(fā)生了重大變化，國家經(jīng)濟規(guī)模、財政規(guī)模快速增長，預(yù)算法在實踐中顯露出許多問題和缺陷；一些公共預(yù)算改革成果，也需要在修訂后的預(yù)算法中予以反映和給予制度化。其中立法機關(guān)與政府的權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整將成為預(yù)算法修訂過程的關(guān)鍵之點、平衡難點。就從對預(yù)算分配、執(zhí)行權(quán)的權(quán)力制衡來看，從法律上杜絕預(yù)算審查監(jiān)督制度的缺失與遺漏，從法律上確保預(yù)算審查監(jiān)督制度的科學(xué)性和可操作應(yīng)作為一個重要修改內(nèi)容體現(xiàn)。其次在目前已制定的各省人大預(yù)算審查監(jiān)督條例中，對很多較敏感的預(yù)算問題很少涉及，比如對超收收入的使用、預(yù)算修正案問題、重大問題聽證等。法條依據(jù)的缺乏，使人大對預(yù)算分配和部門預(yù)算執(zhí)行中的相關(guān)問題的實質(zhì)性審查難以展開。
（2）改善人大部門的組織結(jié)構(gòu)，提高監(jiān)督審查能力。應(yīng)考慮建立人大部門自己的政府預(yù)算審查與監(jiān)督常設(shè)性專家體系，彌補通常只有幾名工作人員的無力狀況，使預(yù)算審查機構(gòu)在人員上有能力進行有效的實質(zhì)性審查預(yù)算。同時考慮將具有對政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果監(jiān)督職能的審計部門劃歸人大，使審計對人大直接負責(zé)。審計部門對各職能部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的事后審計監(jiān)督，是以人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算為前提和衡量標(biāo)準(zhǔn)的，而審計監(jiān)督的結(jié)果又可作為人大審批決算和第二年審查預(yù)算分配的依據(jù)。這樣人大的預(yù)算分配審查監(jiān)督權(quán)力與預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)力的落實將從組織上予以保障。
（3）依法建立與中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的預(yù)算審查監(jiān)督制度。制度的主要內(nèi)容應(yīng)包括：預(yù)算周期、審議制度、報告制度、磋商機制、反饋機制等，以支持和督促政府行政部門加快建立和完善公共財政體系。
參考文獻：
（1）馬駿, 中國公共預(yù)算改革理性化與民主化 北京：中央編譯出版社，2005.
（2) 樓繼偉主編, 中國政府預(yù)算/ 制度、管理與案例[M]北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2002.
（3）于國安主編, 政府預(yù)算管理與改革[M], 北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2006.
（4）高培勇，等, 財政體制改革攻堅[M], 北京：中國水利水電出版社.
文章來源：淮北煤炭師范學(xué)院學(xué)報
