周國強 張美娜
[ 摘要] 我國推行的支出預算管理方面的改革, 其目標是建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的預算管理體制, 在這一改革進程中, 個體利益和部門利益有了合法地位, 但因新的信息傳遞機制尚未建立或完善而導致的預算管理中信息不完全、不對稱現(xiàn)象非常嚴重。因此, 運用不完全和不完美信息的博弈理論, 可以解釋政府支出中許多低效率現(xiàn)象的根源, 揭示導致低效率的制度性原因, 從而有助于完善政府支出預算管理制度和提高政府支出預算管理制度的運行效率。
[ 關(guān)鍵詞] 部門預算; 博弈論; 完美貝葉斯均衡
從1999 年開始,我國的財政制度進行了包括部門預算、政府采購制度、國庫集中支付制度、建立預算績效評價體系等一系列的改革, 其著眼點都在于財政支出管理制度方面的改革。隨著改革的深入, 一些深層次的問題開始出現(xiàn), 預算支出管理存在的主要問題有: 預算編制內(nèi)容較粗, 缺乏必要的透明度; 層層留機動, 誘使下級部門經(jīng)常到上級部門跑資金, 增加社會公共資源配置過程中的交易成本, 而且容易產(chǎn)生尋租行為; 預算編制方法不科學, 基本上采用“基數(shù)加增長”的編制方法, 造成部門之間財力分配不均, 不利于合理控制支出, 加劇了資金供求矛盾。
博弈論, 又稱對策論, 從具有個體理性的經(jīng)濟人追求自身利益的行為基本點出發(fā), 研究行為和利益有相互依存性的經(jīng)濟個體的決策和相關(guān)的均衡問題, 包括決策的原則、方式和效率、意義等, 要深刻理解我國政府支出預算管理存在的問題, 博弈論是一種良好的分析工具。我國推行的支出預算管理方面的改革, 其目標是建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的預算管理體制, 在這一改革進程中, 個體利益和部門利益有了合法地位, 但因新的信息傳遞機制尚未建立或完善而導致的預算管理中信息不完全、不對稱現(xiàn)象非常嚴重。因此, 運用不完全和不完美信息的博弈理論, 可以解釋政府支出中許多低效率現(xiàn)象的根源, 揭示導致低效率的制度性原因, 從而有助于完善政府支出預算管理制度和提高政府支出預算管理制度的運行效率。支出預算編制是支出預算管理的基礎(chǔ)和核心, 因此本文的分析以預算的編制為基礎(chǔ), 然后合乎邏輯地延伸到預算的執(zhí)行階段。
一、部門預算編制過程的博弈分析
1.博弈模型假設(shè)
( 1) 局中人假設(shè): 參與博弈的局中人有兩個, 一個為部門預算主管單位, 一個為二級預算單位, 預算主管部門和二級預算單位都是理性人。預算主管部門的目標是提高預算資金的使用效率, 因而其合理的選擇是根據(jù)二級預算單位提供的公共服務的數(shù)量和質(zhì)量分配相應的預算資金; 二級預算單位的目標是單位利益最大化, 因而其合理的選擇是在預定提供的公共服務的數(shù)量和質(zhì)量下, 使預算資金最大化。
( 2) 部門預算主管單位符合自覺性假設(shè), 二級預算單位符合盲目性假設(shè)。所謂自覺性假設(shè), 指部門預算主管單位對二級預算單位提供的公共服務的價值判斷是根據(jù)全國總體情況而不是個別單位情況, 是根據(jù)國家整體利益而不是個別地區(qū)利益。盲目性假設(shè)是指二級預算單位對預算資金的需求是根據(jù)本部門情況而不是全國總體情況, 是根據(jù)本部門利益而不是整個行業(yè)利益。
( 3) 假設(shè)部門預算主管單位偏好: 二級預算單位提供優(yōu)質(zhì)的公共服務, 分配的預算資金多;反之, 分配的預算資金少, 部門預算主管單位偏好前一種情況。優(yōu)質(zhì)的公共服務是指提供的公共服務數(shù)量多, 質(zhì)量高。
2.預算編制過程博弈模型
目前, 我國預算編制流程是“二上二下”。根據(jù)預算編制過程中的特征, 將其理解為部門預算主管單位代表公眾向二級預算單位購買公共服務的過程。在第一階段, 二級預算單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展需求和自身能力, 確定將來提供公共服務的數(shù)量和質(zhì)量; 在第二階段, 二級預算單位就其提供的公共服務提出報價( 即預算建議數(shù)) ; 第三階段, 部門預算主管單位決定批準或拒絕。
在第一階段, 關(guān)于公共服務的數(shù)量和質(zhì)量的信息, 二級預算單位十分清楚, 但出于為了爭取更多預算資金的目的, 它可能會隱藏真實的信息, 因此關(guān)于真實的未來的公共服務的信息, 部門預算主管單位并不十分了解; 在第二階段, 二級預算單位在決定實際提供的公共服務質(zhì)量的情況下, 進行報價( 即選擇預算建議數(shù)) , 假設(shè)只有高和低; 輪到部門預算主管單位選擇時, 他只知道預算建議數(shù)的高低, 并不完全知道公共服務的優(yōu)差, 即在信息結(jié)“2”, 部門預算主管單位不知道自己具體達到那個結(jié)點。因此這是一個不完美信息動態(tài)博弈, 將這一過程抽象為博弈模型。
對二級預算單位提供的優(yōu)或差的公共服務的價值認定, 它一般是部門預算主管單位根據(jù)公共服務的重要性、緊迫性以及服務的數(shù)量和質(zhì)量所作的價值判斷; P g、Pb 表示公共服務優(yōu)和差的概率, 即某個二級預算單位決定實際提供優(yōu)或差的公共服務的可能性, 或所有二級預算單位中提供優(yōu)或差的公共服務的比例, 它是部門預算主管單位在分析已往信息基礎(chǔ)上所作的判斷; 二級預算單位在提供優(yōu)的公共服務時可以選報高、低兩種預算數(shù), 在提供差的公共服務也可以選報高、低兩種預算數(shù), 用Ph、Pl 分別表示上報的預算數(shù)高和低; 由于提供差的公共服務而又想獲得高的預算資金, 需要進行偽裝, 用C 表示偽裝費用。8 個終端數(shù)組的第一個數(shù)字表示二級預算單位的得益, 第二個數(shù)字表示部門預算主管單位的得益,即價值減去預算數(shù)。
3.預算博弈的均衡條件
根據(jù)模型的初始假設(shè), 可以認定, V>W和Ph>Pl, 進一步假設(shè), 好的公共服務獲得較高的預算資金是比較滿意的選擇, 差的公共服務獲得低的預算資金是可以接受的, 而差的服務獲得高的預算資金是應該避免的, 即:
V- Ph>W- Pl>0>W- Ph假定C>Ph( 1)
部門預算主管單位判斷: p( g|h) =1,p( b|h) =0,p( g|l) =0,p( b|l) =1。其中, 4 個條件概率分別表示二級預算單位報高預算數(shù)時公共服務好、報高預算數(shù)時公共服務差、報低預算數(shù)時公共服務好及報低預算數(shù)時公共服務差的條件概率。
對部門預算主管單位而言, 給定自己的判斷, 如果二級預算單位報的是高預算數(shù), 則選擇接受的期望值為:p( g|h)( V- Ph)+p(b|h)( W- Ph) =V- Ph>0( 2)
如果二級預算單位報的是低預算數(shù), 選擇接受的期望值為:p( g|l)( V- Pl) +p( b|l)( W- Pl) =W- Pl>0兩種情況下選不批準的得益是0, 因此選擇批準是相對于不批準的絕對上策。
就二級預算單位而言, 給定部門預算主管單位的判斷和策略, 當提供的服務優(yōu)時, 由于Ph>Pl, 所以要報高預算數(shù); 當提供的服務差時, Pl>0>Ph- C, 因此報低預算數(shù)是合理的。故公共服務好報高預算數(shù), 公共服務差報低預算數(shù)符合序列理性。而當二級預算單位采取前述策略時, 部門預算主管單位的判斷顯而易見是完全合理的。因此, 下列策略組合和判斷構(gòu)成了一個完美貝葉斯均衡:( 1) 二級預算單位公共服務好報高預算數(shù), 公共服務差報低預算數(shù);( 2) 部門預算主管單位接受所有上報的預算建議;( 3) 部門預算主管單位的判斷是: p( g|h) =1,p( b|h) =0,p( g|l) =0,p( b|l) =1這是一種完全理想、最有效的預算管理狀態(tài), 然而, 實際情況往往與其相差太遠, 特別是C 很低的情況下, 會導致預算支出管理失敗。
設(shè)C=0, 即差的服務不需要花費任何代價, 就可以把預算報高而不被發(fā)現(xiàn), 在這種情況下, 提供差的公共服務的二級預算單位均會虛報預算, 如果這時部門預算主管單位選擇接受的期望值小于0, 即: p( g|h)( V- Ph) +p( b|h)( W- Ph) <0, 則所有二級預算單位的預算都不會批準, 這是一種極端的情況, 預算編制將進入新一輪博弈, 最終所有的二級預算單位也開始虛報預算, 一些二級預算單位為了生存而“逆向選擇”, 將單位目標定位于非公共目標, 主要精力放在抓“創(chuàng)收”上。這是一種完全失敗的支出預算管理狀態(tài)。
當C 的取值范圍在0 到大于Hh 時, 存在著一系列的平衡狀態(tài), 其支出預算管理的效率介于完全理想狀態(tài)和完全失敗狀態(tài)之間。在實際工作中的表現(xiàn)為, 所有二級預算單位都會虛報預算, 而部門預算主管單位則在總財務資源一定的限制下, 按一定的比例削減, 博弈雙方圍繞削減系數(shù)開展討價還價。
二、博弈均衡的效率分析
由于部門預算主管單位和二級預算單位的利益和代價的不同, 會導致不同效率的均衡, 其中只有一種均衡是最有效率的。產(chǎn)生這種情況的根本原因是部門預算主管單位擁有的信息不完美, 解決的辦法是從根本上消除信息不完美。具體的做法有: 采用零基預算的方法制定基本支出的預算定額標準, 完善項目預算的評價, 建立有效的支出預算監(jiān)督制度等, 但是只能部分消除信息的不完美, 因為公共部門的目標往往難以定量化, 全面、準確計量其產(chǎn)出,即使在技術(shù)上也許是可行的, 但是在實際的操作上需要花費大量的人力、物力和時間精力, 相對于部門預算主管單位的期望得益而言,成本往往太高。
既然部門預算主管單位不可能獲得完美的信息, 那么如何實現(xiàn)博弈的理想均衡或避免完全失敗的均衡? 從上面的博弈均衡條件可以看出, 首先要滿足條件, 差的服務的偽裝成本要存在并且要相當大, 大于其虛報的預算數(shù), 這樣虛報預算的欺騙行為將變得無利可圖, 從而自動放棄弄虛作假的行為; 如果條件不能滿足, 能符合條件, 即部門預算主管單位的期望得益大于受騙而蒙受的損失, 還是能夠避免完全失敗, 因為這時候平均說來, 有部分單位的預算或同一單位的部分項目的預算被認可, 有部分單位“逆向選擇”和虛報預算, 或者某個單位有部分“逆向選擇”和虛報預算。滿足條件, 要求弄虛作假的二級預算單位的比例不是太高, 這又要求加大弄虛作假的成本, 實際上又回到了條件, 提高偽裝成本使其大于虛報的預算數(shù)。
加大偽裝成本需要部門預算主管單位提高辨識弄虛作假的能力, 而部門預算主管單位辨識能力又取決于其獲取的信息, 前面論述了部門預算主管單位獲取信息的能力是有限制的, 這樣似乎進入了“死循環(huán)”。實際上, 前述的“偽裝成本”這一概念, 隱含著這樣的假設(shè), 部門預算主管單位只管事前“分錢”, 而不管事中“錢”用在什么地方, 事后“用錢”的效果如何, 當然用“偽裝成本”作為管理預算支出的手段, 效果是十分有限的。如果我們把“偽裝成本”擴展為事前的偽裝成本、事中違反預算管理法規(guī)和事后“用錢”效果差而被追究責任的處罰成本, 則既增加了部門預算主管單位管理的視野, 又擴展了部門預算主管單位管理的手段。
進一步地假定預算執(zhí)行中, 如果二級預算單位違規(guī)或執(zhí)行結(jié)果是公共服務差的評價, 則部門預算主管單位對其處罰, 假設(shè)處罰是V-W。通過對預算執(zhí)行過程的博弈分析, 可以發(fā)現(xiàn): 即使在事前偽裝費用為0( 即C=0) 的情況下, 如果采取事中的監(jiān)督和事后的評價處罰措施, 滿足條件Ph+W- V<0 或Ph+W- V
三、結(jié)論
通過以上的博弈分析, 可以得出如下結(jié)論:
1.推行績效評估制度, 是實現(xiàn)有效預算管理的重要手段。在公共部門提供服務的過程中, 由于缺少競爭環(huán)境和利潤刺激, 缺少市場交易和價格信號, 相當程度上存在績效低下的現(xiàn)象, 而績效評估反映了服務需求、服務質(zhì)量的真實信號, 通過對預算申請部門提供的公共服務的結(jié)果進行準確的評估, 既可以加大預算申請部門的信息偽裝成本, 又能提高公共服務信息的透明度, 在某種程度上起到了價格信號的功能作用。
2.加強對預算執(zhí)行過程的監(jiān)控和預算執(zhí)行結(jié)果評估, 使處罰的數(shù)額大于因弄虛作假而多獲得的預算資金, 能夠?qū)崿F(xiàn)最有效的預算支出管理。因此支出預算管理從“重分配”轉(zhuǎn)變到預算分配管理和預算執(zhí)行管理并重, 意義重大。
3.加大二級預算單位在預算編制時的信息偽裝成本, 使其大于虛報的預算數(shù), 可以實現(xiàn)最有效的支出預算管理。制定科學合理的基本支出預算定額標準, 強化預算項目評估, 是增加信息偽裝成本的重要手段。
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文章來源：湖北大學學報( 哲學社會科學版)
