金志剛 張立榮 秦玲芳
很多人第一次接觸“內(nèi)控制度”這個詞，是源自1999年修訂的《會計(jì)法》，其第二十七條要求各單位必須建立健全內(nèi)部控制制度，以保證會計(jì)信息的真實(shí)、合法性。2002年，中注協(xié)頒布了《內(nèi)部控制審核指導(dǎo)意見》；2006年，企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會成立，此后與內(nèi)控有關(guān)的規(guī)范性文件陸續(xù)出臺。今年2月，財(cái)政部相繼印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會〔2017〕1號）和《財(cái)政部關(guān)于開展2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的通知》（財(cái)會函〔2017〕3號）兩份文件，要求全國各級各類行政事業(yè)單位編報(bào)上報(bào)2016年度內(nèi)部控制報(bào)告，再次將內(nèi)控制度建設(shè)擺在各預(yù)算單位的面前。
財(cái)政部修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號，以下簡稱87號令）已于今年10月實(shí)施，其第六條吸收了《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫〔2016〕99號文）、《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫〔2016〕205號文）的部分內(nèi)容，將規(guī)范采購人內(nèi)部控制工作的法律級次由規(guī)范性文件上升到部門規(guī)章，彰顯了政府采購內(nèi)控制度的重要性。那么，如何建立完善政府采購內(nèi)控制度？筆者結(jié)合政府采購監(jiān)督管理工作實(shí)際，從四個必須厘清的問題著手展開探討。
一問：內(nèi)控制度建立的思路是什么
《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，要“對財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，為預(yù)算單位建立內(nèi)控制度確立了方向。但在實(shí)際工作中，預(yù)算單位往往會有歸口管理的慣性思維，因?yàn)椤皟?nèi)部控制”首先出現(xiàn)在《會計(jì)法》中，所以涉及內(nèi)控制度的工作，一般會交給財(cái)務(wù)科室具體承辦，這種工作思路是有待商榷的。
內(nèi)控制度作為提高財(cái)政性資金的使用效率而在內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價(jià)和控制的一系列方法、手段與措施的總稱，囊括了預(yù)算單位的方方面面，涉及預(yù)算單位的多個業(yè)務(wù)科室和部門，是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，其力度不亞于本世紀(jì)初各單位開展的質(zhì)量管理體系認(rèn)證或內(nèi)部流程再造。
以政府采購業(yè)務(wù)為例，預(yù)算單位采購項(xiàng)目按采購目的可分為三大類：第一類是為保障政府部門自身的運(yùn)轉(zhuǎn)而實(shí)施的項(xiàng)目，如采購辦公設(shè)備、物業(yè)服務(wù)等；第二類是為實(shí)現(xiàn)政府部門宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等職能需要而實(shí)施的項(xiàng)目，如采購發(fā)展規(guī)劃、法律服務(wù)、警務(wù)裝備等；第三類是為增加國民福利而實(shí)施的項(xiàng)目，如采購教育技術(shù)設(shè)備、城市公共環(huán)境綠化美化等。除了第一類項(xiàng)目外，財(cái)務(wù)科室對第二類、第三類項(xiàng)目的采購目的、意義、具體采購需求等并不熟悉，填報(bào)項(xiàng)目信息時可能出現(xiàn)問題，監(jiān)督管理部門也最怕遇到這種情況。因?yàn)閷?shí)際項(xiàng)目承辦人和填報(bào)人若不一致，二者掌握的法律法規(guī)、項(xiàng)目信息既不對稱也不全面，對項(xiàng)目預(yù)算、規(guī)模理解不盡相同，極易造成采購效能的降低，甚至導(dǎo)致流標(biāo)廢標(biāo)。所以，如果由財(cái)務(wù)科室負(fù)責(zé)政府采購項(xiàng)目的具體填報(bào)工作，單位內(nèi)部職能科室也要落實(shí)項(xiàng)目責(zé)任制，對項(xiàng)目的提出、前期的市場調(diào)研、成本預(yù)算以及合同的簽訂驗(yàn)收承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。當(dāng)然，預(yù)算單位職能不同，內(nèi)部工作特性和流程千差萬別，不能要求各預(yù)算單位的內(nèi)控制度千篇一律，否則內(nèi)控制度就會流于形式，紙上談兵。
二問：內(nèi)控制度建立的依據(jù)是什么
在實(shí)踐中，預(yù)算單位大都根據(jù)2012年財(cái)政部下發(fā)的規(guī)范性文件《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》著手建立內(nèi)控制度。該規(guī)范涉及財(cái)政工作的方方面面，對強(qiáng)化政府采購內(nèi)部制約和監(jiān)督起到了積極作用，有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，但由于篇幅所限，短短的65條不能詳盡規(guī)范各個業(yè)務(wù)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以政府采購為例，由于該規(guī)范早于《政府采購法實(shí)施條例》以及87號令，就預(yù)算單位在政府采購活動中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和職能責(zé)任描述得還不夠完善。比如，87號令對采購人如何編制采購需求作了詳細(xì)具體的表述，即在對采購標(biāo)的的市場技術(shù)或者服務(wù)水平、供應(yīng)、價(jià)格等情況進(jìn)行市場調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)調(diào)查結(jié)果、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)合理地確定采購需求，并進(jìn)行價(jià)格測算。因此，預(yù)算單位在建立健全單位內(nèi)控制度的時候，單單依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，顯然是不夠的，必須充分發(fā)揮主觀能動性，不懶政、不怠政。這對預(yù)算單位和財(cái)政部門都提出了更高的要求。
預(yù)算單位依據(jù)什么來建立內(nèi)控制度？財(cái)政部門如何督導(dǎo)預(yù)算單位建立內(nèi)控制度？未納入財(cái)政部門監(jiān)管范疇的部分，如未達(dá)到分散采購限額的采購項(xiàng)目，是否也要“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”？在建立完善政府采購內(nèi)控制度大廈時，應(yīng)通盤考慮這些問題，同時還要充分貫徹新的發(fā)展理念，主動適應(yīng)新情況、解決新問題，及時調(diào)整工作具體要求，形成動態(tài)的內(nèi)控制度機(jī)制，避免“不統(tǒng)就亂、一統(tǒng)就死”。
三問：內(nèi)控制度建立的責(zé)任由誰承擔(dān)
內(nèi)控制度建立的主線是分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，目標(biāo)是約束機(jī)制健全、權(quán)利運(yùn)行規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制有力、監(jiān)督問責(zé)到位。實(shí)踐中，有些單位“一崗雙責(zé)”“一崗三責(zé)”等崗位責(zé)任制搞了很多年，有的工作卻始終無法明確將責(zé)任落實(shí)到哪個崗位。鑒于此，建議責(zé)任不好區(qū)分的工作，可按具體責(zé)任人、直接責(zé)任人、其他直接責(zé)任人、間接責(zé)任人來劃分。特別是單位內(nèi)部多部門協(xié)作的工作，必須明確牽頭部門及其主要責(zé)任，其他部門根據(jù)情況負(fù)具體責(zé)任。
嚴(yán)懲不是目的，規(guī)范行政行為才是目的。近年來，我國政府采購規(guī)模穩(wěn)步增長，采購范圍也更趨廣泛，政府采購管理理念、操作執(zhí)行理念都發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，改革步入深水區(qū)。在此過程中，預(yù)算單位、監(jiān)督管理部門、采購代理機(jī)構(gòu)等都在一邊學(xué)習(xí)一邊成長?；谡少彽默F(xiàn)實(shí)考慮，我們認(rèn)為，在政府采購成長期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)明規(guī)矩于前、寓嚴(yán)管于中、施重懲于后，也可以在檢查無問題和行政處罰之間，建立書面建議制度，形成一個容錯糾錯機(jī)制。即通過常態(tài)化的監(jiān)督檢查，對被查對象和檢查結(jié)果進(jìn)行分析，向被查對象書面提出預(yù)防和改進(jìn)的建議，促進(jìn)檢查成果的轉(zhuǎn)化利用，達(dá)到查管互動，以查促管的效果。
四問：內(nèi)控制度建立的效率如何理解
建立內(nèi)控制度，不應(yīng)作為行政單位辦事拖沓、推諉扯皮的借口，也不應(yīng)被別有用心的人所利用。隨著“放管服”改革的持續(xù)推進(jìn)，政府采購增強(qiáng)了預(yù)算單位對采購活動的參與度，合理擴(kuò)大了采購人的自主權(quán)，放開了采購進(jìn)口產(chǎn)品的審批權(quán)限。在此背景下，預(yù)算單位應(yīng)切實(shí)肩負(fù)起自身的主體責(zé)任，在講求效率的同時，還應(yīng)自我把關(guān)，杜絕規(guī)避政府采購現(xiàn)象。如果把通過政府采購審批作為逃避主體責(zé)任的渠道，預(yù)算單位會受到監(jiān)管部門的懲戒?！墩少彿ā芳捌鋵?shí)施條例列明的采購人應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的違法情形達(dá)30多條，87號令“法律責(zé)任”一章中的第七十七條、第七十八條也均指向采購人，可見采購人責(zé)任之重大。
談到采購效率，首先要關(guān)注價(jià)格和時間這兩個變量。當(dāng)前，社會上抨擊政府采購的商品和服務(wù)并不“物美價(jià)廉”，這是有失公正的。政府采購是一種市場交易行為，也是由市場供需決定的，在政府采購尚未達(dá)到一定規(guī)模之前，定價(jià)權(quán)可能不在預(yù)算單位手中，但預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)有議價(jià)的主觀能動性。同時，還要看到，政府采購肩負(fù)著諸多政策功能，如通過預(yù)留采購份額、價(jià)格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施來扶持中小企業(yè)發(fā)展，相比大中型企業(yè)，中小微企業(yè)在參加政府采購活動時給出的價(jià)格可能偏高。
而采購時間較長也有一定的客觀原因。一是達(dá)到公開招標(biāo)限額的采購項(xiàng)目一般都要進(jìn)行公開招標(biāo)，法律明文規(guī)定各個程序的法定時限不能自行縮短。二是專門從事政府采購的電商及物流發(fā)展遠(yuǎn)不如直接面向消費(fèi)者的電商及物流發(fā)展迅猛。近年來，財(cái)政部一直在完善政府采購電子交易平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，石景山區(qū)政府采購信息化建設(shè)也將是財(cái)政部門監(jiān)督管理的重點(diǎn)工作之一，力求以“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的形式實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)采購效率的換擋提速、彎道超車，實(shí)現(xiàn)采購效率和公平、公正兼得。
建立健全政府采購內(nèi)控制度，從根源上講，離不開采購人對自我主體責(zé)任的理性認(rèn)識。隨著采購規(guī)模的增長、采購范圍的拓展，政府采購的影響力日益加大，必將引來更多的社會關(guān)注度。時代是思想之母，實(shí)踐是理論之源。我們政府采購人也應(yīng)不斷認(rèn)識新規(guī)律，推進(jìn)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，借助完善的內(nèi)控制度，提升采購單位內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)。
（作者單位：北京市石景山區(qū)財(cái)政局）
