[按]：在新一輪政府預(yù)算管理改革中，跨年度預(yù)算平衡機制已成為一個日益受到關(guān)注的現(xiàn)實財政話題,事關(guān)現(xiàn)代財政制度建設(shè)成敗的攻堅之役。本文探討了建立跨年度預(yù)算平衡機制與年度預(yù)算平衡機制和中期財政規(guī)劃的關(guān)系，分析了跨年度預(yù)算平衡機制的主要內(nèi)容，并為下一步政策制定和實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡機制良好運行提供了有價值的決策咨詢。本報告是財政廳2015年度招標決策咨詢研究課題成果，課題承擔單位為內(nèi)蒙古大學。現(xiàn)將報告擇要刊發(fā)，以期對我區(qū)建立跨年度預(yù)算平衡機制，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展提供有益借鑒和參考。
一、跨年度預(yù)算平衡機制的內(nèi)涵及核心理念
（一）跨年度預(yù)算平衡的概念。跨年度預(yù)算平衡是指打破年度預(yù)算平衡的制約，以長期平衡替代短期平衡。在進行財政計劃時做出的是超過一年的預(yù)算收支安排，這就需要對整個經(jīng)濟發(fā)展做出預(yù)計，使得預(yù)算更具有計劃性和前瞻性，減少因只顧眼前利益而忽略長遠利益所導(dǎo)致的決策失誤，從而彌補“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的短期性缺陷。
（二）跨年度預(yù)算平衡機制的概念?？缒甓阮A(yù)算平衡機制是對現(xiàn)行單一年度預(yù)算平衡機制的一種改進，是指在財政預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，建立健全跨年度的、合理的平衡機制，實施依法征稅，硬化支出預(yù)算約束，更好地發(fā)揮財政宏觀調(diào)控作用。
（三）跨年度預(yù)算平衡機制的核心理念?？缒甓阮A(yù)算平衡機制的核心理念就是加強資源與計劃的匹配，服從于政府的長遠目標和計劃。在長期平衡、動態(tài)平衡和整體平衡的理念下，通過具有計劃性、漸進性特點的跨年度預(yù)算確保政府財政行為的穩(wěn)健性和持續(xù)性，最終實現(xiàn)實質(zhì)意義上的預(yù)算平衡。功能定位是更好地發(fā)揮預(yù)算制度的規(guī)劃、控制和管理作用，增強財政政策的前瞻性和財政可持續(xù)性，從而實現(xiàn)規(guī)劃、控制和管理三者的統(tǒng)一。
二、跨年度預(yù)算平衡機制與年度預(yù)算平衡機制的關(guān)系
跨年度預(yù)算平衡機制是對年度預(yù)算平衡機制的一種改進，其原理是順應(yīng)經(jīng)濟周期和社會發(fā)展周期編制預(yù)算，追求財政收支周期性平衡，而非短期靜態(tài)平衡；講求中期視野下預(yù)算收支的良好匹配，而不是單個年度內(nèi)的以收定支?？缒甓阮A(yù)算平衡機制并不是完全排除年度預(yù)算平衡情況的出現(xiàn)。
年度預(yù)算平衡機制轉(zhuǎn)變?yōu)榭缒甓阮A(yù)算平衡機制，能夠在經(jīng)濟周期內(nèi)追求動態(tài)平衡。動態(tài)平衡和整體平衡的預(yù)算理念，具有計劃性、漸進性的特點，體現(xiàn)了長期平衡。從而消除因單純追求年內(nèi)預(yù)算平衡而導(dǎo)致的不適當干預(yù)，從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出的可能性，而非完全替代年度預(yù)算制度，增強了年度預(yù)算的約束力。
三、跨年度預(yù)算平衡機制與中期財政規(guī)劃的關(guān)系
中期財政規(guī)劃一般是 3-5 年的預(yù)算收支計劃。按照三年滾動方式編制，第一年規(guī)劃約束年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃及時進行調(diào)整，再添加一個年度規(guī)劃，形成新一輪中期財政規(guī)劃。這種財政預(yù)算安排方式充分考慮了一定時期的財政政策與經(jīng)濟發(fā)展周期，將當年收支平衡的財政政策轉(zhuǎn)向跨年度平衡的財政政策，將財政預(yù)算安排與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，以及國家宏觀調(diào)控政策有機銜接，強化其對年度預(yù)算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續(xù)性。
四、跨年度預(yù)算平衡機制的主要內(nèi)容
（一）改進預(yù)算管理制度。實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。具體而言：（1）要求年度審核的重點由預(yù)算平衡轉(zhuǎn)向支出限制，強調(diào)經(jīng)法律程序批準生效的預(yù)算，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整。（2）強調(diào)在收入管理上更要依法征收、應(yīng)收盡收，在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上及時、足額地征收預(yù)算收入。（3）強調(diào)加強結(jié)轉(zhuǎn)資金、結(jié)余資金的預(yù)算管理，進一步規(guī)范這些財政資金的使用程序，從法律上切斷超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出的可能性。
（二）建立跨年度彌補超預(yù)算赤字的機制?？缒甓阮A(yù)算平衡機制不是單純地強調(diào)以收定支的年度預(yù)算平衡，而是以支出政策確定支出預(yù)算，追求中期的預(yù)算平衡。在這種平衡機制下，年度內(nèi)可能會出現(xiàn)預(yù)算收入與預(yù)算支出不相匹配的情況。在預(yù)算收入大于支出預(yù)算時，不強求當年全部安排支出，而是將收入結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，或用于削減財政赤字、化解政府性債務(wù)；在預(yù)算收入不足以滿足當年預(yù)算支出，預(yù)算出現(xiàn)赤字時，不強求大幅度削減當年支出，而是在科學預(yù)測、準確分析形勢的情況下，分年度來對預(yù)算赤字進行彌補。
（三）建立中長期重大事項科學論證的機制?？缒甓阮A(yù)算平衡機制體現(xiàn)在微觀放開，宏觀控制。允許某個年度出現(xiàn)預(yù)算赤字，是建立在中長期預(yù)算平衡、可控的基礎(chǔ)上的。要實現(xiàn)中長期預(yù)算平衡可控，就必須要有對中長期重大事項的宏現(xiàn)控制能力，也就是要對中長期的重大事項能進行科學論證，得到宏觀的、相對準確的預(yù)測數(shù)據(jù)。重大項目的實施要有連續(xù)性，不能是一年一定政策，要有長遠考慮。
（四）建立編制中期預(yù)算制度。建立跨年度預(yù)算平衡機制，實施中期財政規(guī)劃管理，收入任務(wù)由法定變?yōu)轭A(yù)期，預(yù)算約束重點轉(zhuǎn)向支出之后，一個重要的制度安排就是要建立跨年度彌補超預(yù)算赤字的機制和建立中期財政規(guī)劃管理。實施中期財政規(guī)劃管理。要實行與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要及國家宏觀調(diào)控政策相銜接的中期財政規(guī)劃管理，建立中長期重大事項科學論證的機制，并強化其對年度預(yù)算的約束性，以增強財政政策的前瞻性和財政的可持續(xù)性。
（五）建立預(yù)算收支的科學預(yù)測和管理機制。根據(jù)經(jīng)濟周期分析，預(yù)測財政收入變動趨勢和階段性特征。依據(jù)支出政策選擇，分析支出規(guī)模變動趨勢和支出結(jié)構(gòu)階段性特征。第一，支出預(yù)算重點報告支出政策內(nèi)容。第二，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，強化經(jīng)濟形勢和政策調(diào)整等因素預(yù)測。第三，各級政府的一般債務(wù)和專項債務(wù)，均由國務(wù)院確定報全國人大及常委會批準，且地方債務(wù)按各地區(qū)債務(wù)風險和財力狀況確定，其中的跨年度平衡調(diào)控作用非常明顯。
（六）編制跨年度預(yù)算的內(nèi)容。編制跨年度預(yù)算，可以在年度之間進行總體調(diào)劑，既能提高資金的使用效益，也能使項目執(zhí)行周期和預(yù)算更好地進行銜接。跨年度預(yù)算也要考慮政府采購預(yù)算的同步跟進，但同時要兼顧項目的整體實施和預(yù)算支出安排的協(xié)調(diào)關(guān)系。從項目整體性和規(guī)模效益上考慮，一個項目應(yīng)該統(tǒng)一招標，項目支出預(yù)算應(yīng)該根據(jù)進度分年度安排。預(yù)算審批通過后，在操作上只要實際支付資金低于預(yù)算金額，項目基本上能夠通過；如果實際中標金額高于預(yù)算，采購人無力支付，按規(guī)定要廢標。因此，政府采購預(yù)算作為財政預(yù)算的一部分，和財政預(yù)算其他部分是一種聯(lián)動關(guān)系，需要以財政為中心，同時協(xié)調(diào)其他預(yù)算支出。
（七）事權(quán)劃分更應(yīng)注重確定性和穩(wěn)定性。事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度，這是兩個層面的意思：政府和市場邊界清晰的情況下，政府該辦的事兒不能缺位，不該政府做的事兒就不要承擔支出責任。第二是各級政府要履行不同的事權(quán)，此時支出責任也要對等。不是說一個事權(quán)就完全由某一級政府承擔，可能某一個事權(quán)是某一級政府來履行，但未必完全承擔支出責任，也有可能是共同承擔。
（八）建立跨年度預(yù)算審核機制。三中全會提出：“審核預(yù)算的重點由財政收支平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展?！边@意味著改革后財政收入依法征收，稅收不再是任務(wù)而是預(yù)期，審核預(yù)算重點關(guān)注支出的安排。審核預(yù)算的重點向支出規(guī)模和政策拓展后,收入預(yù)算不再作為審核的范圍，收入規(guī)模根據(jù)國內(nèi)外政治經(jīng)濟形勢情況科學預(yù)計、依法征收，以后只是作為預(yù)算草案的說明性文件，不再需要審批。
五、建立跨年度預(yù)算平衡機制可能遇到的障礙
（一）經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與財政中期規(guī)劃脫節(jié)的影響。經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與中期財政規(guī)兩者分別屬于財政資源需求方與財政資源供給方，客觀上要求兩者在總量與結(jié)構(gòu)上相互銜接，這是建立跨年度預(yù)算平衡機制必須解決好的首要問題。第一，現(xiàn)行的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃涵蓋范圍過寬，將民間經(jīng)濟和公共經(jīng)濟事項混雜在一起，且時常將應(yīng)由市場配置資源的事情攬到政府頭上，產(chǎn)生經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃對財政資源的無限需求與財政的優(yōu)先供給能力之間矛盾。第二，現(xiàn)行的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃大多數(shù)沒有分年度的具體指標和具體安排，難以直接落實到分年度列示支出框架的中期財政規(guī)劃或年度預(yù)算之中。第三，中期財政規(guī)劃以三年為期滾動延展，經(jīng)濟社會發(fā)展中期規(guī)劃五年為固定周期編制的，即使兩者做到同一年起步，當進行到第三年時，中期財政規(guī)劃對第六年財政收支框架的謀劃就將遇到因下一輪經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃尚未編制而失去銜接依據(jù)的問題。
（二）項目庫建設(shè)滯后及預(yù)算管理低下的影響。建立跨年度預(yù)算平衡機制，重點在于項目支出預(yù)算的編制。而編制較為準確的項目支出預(yù)算，需要各級政府相關(guān)部門建立起較為完備的項目庫。但通過調(diào)研掌握的情況看，這項工作在自治區(qū)開展的相對滯后，為各級政府建立跨年度預(yù)算平衡機制帶來了困難。
（三）中長期項目的編制和執(zhí)行滯后的影響。建立科學的中長期項目預(yù)算制度，提高項目預(yù)算編制的準確性和科學性，有利于財政的穩(wěn)健運行，增強財政的可持續(xù)性，是跨年度預(yù)算平衡機制的重要內(nèi)容。作為跨年度預(yù)算平衡機制的重要支撐，中期財政規(guī)劃的建立和有序運轉(zhuǎn)有利于預(yù)算的平穩(wěn)運行，增強年度預(yù)算的約束性。但改革的難點在于，我們沒有編制中期財政規(guī)劃的歷史，如何將財政預(yù)算與中長期施政、發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃相銜接，如何預(yù)測財政收支水平與重要項目的前期籌劃等許多領(lǐng)域改革，都需要在改革中探索，這將會制約跨年度預(yù)算平衡機制的建立。
（四）財政收入和支出預(yù)測技術(shù)的影響。建立跨年度預(yù)算平衡機制，需要有中期財政規(guī)劃。財政收支預(yù)測工作是中期財政規(guī)劃的基礎(chǔ)。預(yù)算收入不再是任務(wù)性的約束指標，但合理安排支出仍然需要準確預(yù)測財政收入。高估財政收入，容易導(dǎo)致過多地安排支出。結(jié)果是，現(xiàn)實中財政收入無法滿足支出要求，最終赤字規(guī)模過大，債務(wù)風險累積。支出預(yù)測不僅要做好“三到五年”的工作，從做好跨年度預(yù)算平衡機制來看，還要求預(yù)測未來十年、二十年、三十年乃至五十年的支出趨勢。
（五）地方政府預(yù)算收支平衡可控性的影響。由于財稅體制改革滯后，各級政府間償債職責不清、事權(quán)界限不明，地方政府年度預(yù)算形式上平衡，不列赤字，實際上大量的政府性債務(wù)在體外循環(huán)，一旦累計的債務(wù)風險超過地方財政的承受能力，勢必逐級向上轉(zhuǎn)嫁償債風險，使地方政府預(yù)算收支平衡失控。
（六）財稅政策不穩(wěn)定性的影響。各級政府間的財稅體制緊密度非常強，上級政府的財稅政策直接影響下級政府的預(yù)算編制與執(zhí)行。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)如果沒有相對穩(wěn)定的財政收支政策，地方（尤其是基層）政府費盡千辛萬苦編制出的財政中期規(guī)劃和預(yù)算，往往會因為上級政府隨時變動的財政收支政策而落空，這也是基層政府反映比較集中和強烈的問題。
（七）政府間事權(quán)與支出責任劃分不夠明晰的影響。中央政府與地方政府、地方上級政府與下級政府之間的事權(quán)與支出責任劃分尚不夠清晰，包括財政收支政策和轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的公共政策缺乏穩(wěn)定預(yù)期，具有很強的不確定性，致使各級政府難以準確預(yù)測規(guī)劃期的財政收支、從而確定各年度財政支出框架，此種難度自上而下逐級加強，而且與財政支出中上級轉(zhuǎn)移支付占比成正比例地增加，尤其是地方政府及財政部門深受此種矛盾困擾。
（八）預(yù)算編制能力不足的影響。首先是政府預(yù)算編制能力不適應(yīng)編制跨年度平衡預(yù)算的要求，尤其是旗縣一級政府，現(xiàn)實與要求差距很大。其次是人大預(yù)算審查力量和能力的不足。目前自治區(qū)各級人大在這方面的工作差距非常大。一是普遍未設(shè)立預(yù)算工作委員會，在機構(gòu)設(shè)置上滯后于其它省市；二是設(shè)區(qū)的市級人大常委會還有一半未設(shè)立財經(jīng)專委會，連預(yù)算初步審查的法律資格都不具備；三是旗縣級人大預(yù)算審查監(jiān)督機構(gòu)一人一委甚至一人多委的情況普遍存在，而且人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊。
六、實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡機制良好運行的對策
（一）經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃要與財政中期規(guī)劃相銜接。經(jīng)濟社會發(fā)展中期規(guī)劃在編制周期和方式上要與滾動的中期財政規(guī)劃相銜接。保留經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃以五年為一固定周期的前提下，改行逐年延展方式滾動編制中期經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的辦法從而實現(xiàn)與中期財政規(guī)劃的銜接，并為后者提供參考依據(jù)。經(jīng)濟社會發(fā)展年度計劃與年度財政預(yù)算之間的銜接關(guān)系也應(yīng)依此處理。
（二）合理而清晰地界定各級政府間的財力和支出責任。根據(jù)公共產(chǎn)品理論和財政分權(quán)理論，各級政府依據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍和政府職能，通過法定原則對支出責任進行詳細的劃分，規(guī)定各級政府支出責任的具體內(nèi)容及形式，明確責任主體，加強問責制，使各級政府各盡其職，以提高資金使用效率，滿足社會公共需要。這就要求：（1）以法律形式將內(nèi)蒙古各級政府之間的財力和支出責任界定清晰，并使之相對穩(wěn)定。（2）建立和完善自治區(qū)政府間支出責任與財力相匹配的機制。（3）在自主地限度內(nèi)，將各級財政收入盡可能預(yù)測準，將各部門事業(yè)發(fā)展中期規(guī)劃和相應(yīng)的財政收支框架規(guī)劃好，待上級有關(guān)政策和轉(zhuǎn)移支付明確后，即編入下年都預(yù)算和以后年度規(guī)劃。
（三）健全完備的項目庫?？茖W預(yù)測規(guī)劃期內(nèi)蒙古各年度的國民經(jīng)濟、財政收入和支出增速、總量與結(jié)構(gòu)，主動適應(yīng)經(jīng)濟周期波動曲線，著眼于實現(xiàn)反周期的宏觀調(diào)控目標，對規(guī)劃期各年度的財政政策方向，財政資源配置、收支差額計劃和公共債務(wù)借用還作出彈性安排，并逐年滾動地隨機調(diào)整；為此，則需要以滾動方式做實中期預(yù)算（概算）項目庫，以備隨機調(diào)整安排中期財政規(guī)劃對資本性支出項目之需。
（四）構(gòu)建中期財政規(guī)劃管理機制。（1）依照權(quán)責匹配的原則，合理界定和配置相關(guān)公共部門之間的公共經(jīng)濟責權(quán)；（2）構(gòu)建科學的考核評價機制，以激勵各部門編制并執(zhí)行好中期財政規(guī)劃；（3）創(chuàng)建有效的監(jiān)督問責機制，以督促和約束各部門搞好中期財政規(guī)劃管理。
（五）提高中期財政規(guī)劃管理效率。在健全中期財政規(guī)劃管理機制的基礎(chǔ)上，自治區(qū)財政部門還要充分發(fā)揮日常組織功能，以盡可能提高制度實施效果。一是在中期財政規(guī)劃和年度預(yù)算編制之前，加強對各預(yù)算部門的指導(dǎo)，先行編制中期預(yù)算編制指南，對各部門相關(guān)人員進行培訓輔導(dǎo)。二是在中期財政規(guī)劃的編制過程中，要努力保證規(guī)劃期各年度財政支出框架的安排與自治區(qū)政府確定的公共政策相協(xié)調(diào)，盡可能滿足政府政策目標的要求。三是在中期財政規(guī)劃批準實施后，要加強對規(guī)劃執(zhí)行過程的控制與監(jiān)管，一方面及時為各部門改進資源配置和提高資金使用效率提供信息；另一方面，對突破限額的支出機構(gòu)進行勸導(dǎo)，對不聽勸導(dǎo)者如實向政府檢查部門報告，從而有效地嚴肅財政紀律。四是積極推進預(yù)算編制方法和政府會計系統(tǒng)的改造，不斷完善預(yù)算報告內(nèi)容、強化績效導(dǎo)向管理。五是督導(dǎo)同級預(yù)算部門和下級政府定期公布包括財政資金使用績效在內(nèi)的財政預(yù)算決算信息，以接受社會監(jiān)督。
（六）建立地方政府債務(wù)管理制度體系。自治區(qū)政府應(yīng)按照“一級事權(quán)”對應(yīng)“一級財權(quán)”和“一級債權(quán)”的原則公開舉債。通過法律明確劃分自治區(qū)與市縣以下各級政府間的財政收支關(guān)系，對于各級政府間共同事務(wù)的政策制定、資金籌集、具體實施以及監(jiān)督管理，以法律形式固定各級政府的事權(quán)與財權(quán)范圍，強化政府的財政責任，讓地方政府產(chǎn)生不僅僅對上負責還有對下負責的意識，才是預(yù)算法治的應(yīng)有之義。同時，應(yīng)將PPP項目產(chǎn)生的后續(xù)債務(wù)納入中長期財政預(yù)算機制管理。
