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關(guān)于《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和會(huì)計(jì)報(bào)表（征求意見(jiàn)稿）》的起草說(shuō)明
為了積極貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》（國(guó)發(fā)[2014]63號(hào)）的要求，構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)體系，我們根據(jù)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》（財(cái)政部令第78號(hào)，以下稱《基本準(zhǔn)則》）及《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第1號(hào)——存貨》等四項(xiàng)具體準(zhǔn)則，起草了《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和會(huì)計(jì)報(bào)表（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱本制度）。有關(guān)情況說(shuō)明如下：
一、起草背景和過(guò)程
我國(guó)現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系主要涵蓋財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)與事業(yè)單位會(huì)計(jì)，包括《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》，以及醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校、中小學(xué)校、科學(xué)事業(yè)單位、彩票機(jī)構(gòu)等行業(yè)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度和有關(guān)基金會(huì)計(jì)制度等。近年來(lái)，財(cái)政部適應(yīng)公共財(cái)政管理的需要，相繼對(duì)上述會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了全面修訂，基本滿足了現(xiàn)行部門(mén)預(yù)算管理的需要。
黨的十八屆三中全會(huì)提出了“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的”重大改革舉措。2014年新修訂的《預(yù)算法》也
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對(duì)各級(jí)政府提出了按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的明確要求?，F(xiàn)行政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系一般采用收付實(shí)現(xiàn)制，主要以提供反映預(yù)算收支執(zhí)行情況的決算報(bào)告為目的，無(wú)法準(zhǔn)確、完整反映政府資產(chǎn)負(fù)債“家底”，以及政府的運(yùn)行成本情況，難以滿足編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的信息需求。另外，因現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)領(lǐng)域多項(xiàng)制度并存，體系繁雜、內(nèi)容交叉、核算口徑不一，不同部門(mén)、單位的會(huì)計(jì)信息可比性不高，通過(guò)匯總、調(diào)整編制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息質(zhì)量較低。因此，在新的形勢(shì)下，必須對(duì)現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)規(guī)則進(jìn)行改革。
2014年底，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》（以下稱《改革方案》）正式拉開(kāi)了本輪政府會(huì)計(jì)改革的序幕?！陡母锓桨浮诽岢?，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革是基于政府會(huì)計(jì)規(guī)則的重大改革，其前提和基礎(chǔ)任務(wù)就是要建立健全政府會(huì)計(jì)核算體系，包括制定政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南和政府會(huì)計(jì)制度?；緶?zhǔn)則主要對(duì)政府會(huì)計(jì)目標(biāo)、會(huì)計(jì)主體、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量要求、會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，以及會(huì)計(jì)要素定義、確認(rèn)和計(jì)量原則、列報(bào)要求等做出規(guī)定。具體準(zhǔn)則主要規(guī)定政府發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)的會(huì)計(jì)處理原則，具體規(guī)定經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)引起的會(huì)計(jì)要素變動(dòng)的確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告。應(yīng)用指南主要對(duì)具體準(zhǔn)則的實(shí)際應(yīng)用作出操作性規(guī)定。政府會(huì)計(jì)制度主要
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規(guī)定政府會(huì)計(jì)科目及其使用說(shuō)明、會(huì)計(jì)報(bào)表格式及其編制說(shuō)明等，便于會(huì)計(jì)人員進(jìn)行日常核算。另外，按照《改革方案》，政府財(cái)務(wù)報(bào)告主要包括政府部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。政府部門(mén)編制部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告，反映本部門(mén)的財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)行情況；財(cái)政部門(mén)編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，反映政府整體的財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性。部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告是合并編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的重要基礎(chǔ)。
為了加快建立健全政府會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)體系，我們擬以統(tǒng)一現(xiàn)行各類行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、夯實(shí)部門(mén)和單位編制權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告和全面反映運(yùn)行成本的核算基礎(chǔ)為目標(biāo)，制定適用于各級(jí)各類行政事業(yè)單位的統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度。自2015年5月份起，我們?cè)谙到y(tǒng)分析和梳理現(xiàn)行行政單位會(huì)計(jì)制度、事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度和行業(yè)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度基礎(chǔ)上，依據(jù)《基本準(zhǔn)則》，開(kāi)始研究起草本制度。2015年下半年形成制度討論稿之后，我們先后在會(huì)計(jì)司內(nèi)部各處室和單位、部分地方財(cái)政廳（局）和行政事業(yè)單位范圍內(nèi)征求了意見(jiàn)，并通過(guò)課題研究、召開(kāi)專家座談會(huì)、集中辦公等形式對(duì)本制度起草中的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了深入研究和討論。經(jīng)過(guò)近一年時(shí)間的反復(fù)修改和完善，于2016年7月形成本制度征求意見(jiàn)稿。
二、起草原則
在本制度起草過(guò)程中，我們主要遵循以下原則：
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（一）統(tǒng)一性原則。在本制度制定中，從行政事業(yè)單位通用性或共性業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)處理，以及政府財(cái)務(wù)報(bào)告和決算報(bào)告的可比性出發(fā)，充分考慮了制度的統(tǒng)一性。在會(huì)計(jì)科目設(shè)置及會(huì)計(jì)報(bào)表格式上，一般情況下，不再區(qū)分行政和事業(yè)單位，也不再區(qū)分行業(yè)事業(yè)單位，在具體表述上統(tǒng)一為“單位”。但是，考慮到行政、事業(yè)單位在部分業(yè)務(wù)內(nèi)容上的差別，本制度在部分科目說(shuō)明中也適當(dāng)區(qū)分了行政和事業(yè)單位，如專用基金、經(jīng)營(yíng)結(jié)余、對(duì)外投資、投資收益等會(huì)計(jì)科目?jī)H適用于事業(yè)單位。對(duì)于部分典型行業(yè)事業(yè)單位的特殊業(yè)務(wù)處理，下一步我們將視必要性在制度補(bǔ)充規(guī)定或新舊銜接規(guī)定中予以明確。
（二）繼承創(chuàng)新原則。本制度在資產(chǎn)、負(fù)債、預(yù)算收入、預(yù)算支出科目的設(shè)置以及資產(chǎn)負(fù)債表、預(yù)算收入支出表、財(cái)政撥款預(yù)算收入支出表上，繼承了現(xiàn)行行政單位會(huì)計(jì)制度、事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度及有關(guān)行業(yè)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度合理的、共性的內(nèi)容，充分考慮現(xiàn)行實(shí)務(wù)的做法。但是，為滿足政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)核算的雙重功能，本制度創(chuàng)新性地引入了“8要素”會(huì)計(jì)核算的思路，增加了收入、費(fèi)用兩個(gè)會(huì)計(jì)要素，相應(yīng)修改了凈資產(chǎn)和預(yù)算結(jié)余要素的核算內(nèi)容，并增設(shè)了收入費(fèi)用表、現(xiàn)金流量表、預(yù)算結(jié)余和凈資產(chǎn)變動(dòng)差異調(diào)節(jié)表、會(huì)計(jì)報(bào)表附注等報(bào)表內(nèi)容。另外，在相關(guān)資產(chǎn)科目的核算內(nèi)容和賬務(wù)處理說(shuō)明中，充分吸收了2015年7月6日
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財(cái)政部印發(fā)的存貨、投資、固定資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)四項(xiàng)具體準(zhǔn)則的創(chuàng)新與變化。
（三）強(qiáng)化政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能的原則。針對(duì)編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的需要，本制度在會(huì)計(jì)科目設(shè)置和賬務(wù)處理說(shuō)明中著力強(qiáng)化政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的功能，如增加收入和費(fèi)用兩個(gè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素的核算內(nèi)容、細(xì)化了資產(chǎn)和負(fù)債要素的核算內(nèi)容、增設(shè)收入費(fèi)用表，要求“實(shí)提”固定資產(chǎn)折舊和無(wú)形資產(chǎn)攤銷、引入應(yīng)收賬款壞賬準(zhǔn)備等減值概念、確認(rèn)預(yù)計(jì)負(fù)債、確認(rèn)待攤費(fèi)用和預(yù)提費(fèi)用等。
（四）與相關(guān)財(cái)政法規(guī)政策相協(xié)調(diào)的原則。本制度在預(yù)算會(huì)計(jì)規(guī)范的內(nèi)容方面，與新《預(yù)算法》和現(xiàn)行部門(mén)預(yù)算和決算制度的要求和口徑基本保持一致，也與現(xiàn)行行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則、財(cái)務(wù)制度的要求相適應(yīng)；在資產(chǎn)、負(fù)債的核算方面，與現(xiàn)行行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理規(guī)則、制度和國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定保持協(xié)調(diào)；在基本建設(shè)會(huì)計(jì)核算方面，與基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則的要求保持一致。
（五）著力提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的原則。本制度從財(cái)務(wù)報(bào)告和決算報(bào)告的目標(biāo)以及信息使用者的需要出發(fā)，著力提高會(huì)計(jì)信息的決策有用性。通過(guò)確認(rèn)折舊費(fèi)用、攤銷費(fèi)用、壞賬準(zhǔn)備、預(yù)計(jì)負(fù)債等提升會(huì)計(jì)信息的相關(guān)性；通過(guò)增加公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備物資、文物文化資產(chǎn)、受托代理資產(chǎn)和負(fù)債等核算內(nèi)容，提升會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和完整性；通過(guò)調(diào)
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整優(yōu)化會(huì)計(jì)報(bào)表項(xiàng)目和格式等，提升會(huì)計(jì)信息的可理解性。
（六）簡(jiǎn)化實(shí)務(wù)操作原則?？紤]到行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)工作的現(xiàn)狀，以及核算系統(tǒng)中引入財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)內(nèi)容帶來(lái)的復(fù)雜性，本制度在科目設(shè)置、核算口徑、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)以及賬務(wù)處理等方面，力求做到簡(jiǎn)便易行。例如，對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)各科目，不要求進(jìn)行多級(jí)明細(xì)核算；對(duì)同級(jí)財(cái)政性撥款資金，在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)收入和預(yù)算收入的確認(rèn)時(shí)點(diǎn)上盡可能保持一致；對(duì)折舊、攤銷、壞賬準(zhǔn)備等計(jì)提要求，均采用簡(jiǎn)便易行的方法。
三、主要內(nèi)容
本制度共分為六部分內(nèi)容：
第一部分為總說(shuō)明。本部分主要規(guī)范了制度的制定依據(jù)、適用范圍、核算基礎(chǔ)、會(huì)計(jì)科目設(shè)置要求、報(bào)表填列要求、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范等內(nèi)容。
第二部分為會(huì)計(jì)科目名稱和編號(hào)。本部分主要列出了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)兩類科目表，共計(jì)102個(gè)一級(jí)會(huì)計(jì)科目，其中，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)下資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入和費(fèi)用五個(gè)要素共74個(gè)一級(jí)科目，預(yù)算會(huì)計(jì)下預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余三個(gè)要素共28個(gè)一級(jí)科目。
第三部分為會(huì)計(jì)科目使用說(shuō)明。本部分是制度的核心內(nèi)容，主要對(duì)102個(gè)一級(jí)會(huì)計(jì)科目的核算內(nèi)容、明細(xì)核算要求及其相關(guān)賬務(wù)處理進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范。為減少制度冗余，增強(qiáng)明晰性，在起草本部分內(nèi)容時(shí)，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素僅規(guī)范財(cái)務(wù)
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會(huì)計(jì)核算，預(yù)算會(huì)計(jì)要素僅規(guī)范預(yù)算會(huì)計(jì)要素。
第四部分為主要業(yè)務(wù)賬務(wù)處理說(shuō)明。本部分是對(duì)第三部分內(nèi)容的補(bǔ)充，主要采用財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)“平行記賬”方式，按照會(huì)計(jì)科目順序?qū)π姓聵I(yè)單位主要業(yè)務(wù)賬務(wù)處理進(jìn)行了說(shuō)明。本部分內(nèi)容主要列出了行政事業(yè)單位的通用業(yè)務(wù)或共性業(yè)務(wù)的賬務(wù)處理，便于會(huì)計(jì)人員學(xué)習(xí)和理解8要素會(huì)計(jì)處理，也有利于單位會(huì)計(jì)核算信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)或升級(jí)改造。
第五部分為會(huì)計(jì)報(bào)表格式。本部分主要規(guī)范了4張財(cái)務(wù)報(bào)表的格式和3張決算報(bào)表（預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表）的格式，其中，財(cái)務(wù)報(bào)表包括資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表、現(xiàn)金流量表、預(yù)算結(jié)余與凈資產(chǎn)變動(dòng)差異調(diào)節(jié)表及報(bào)表附注，預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表包括預(yù)算收入支出表、預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動(dòng)表、財(cái)政撥款預(yù)算收入支出表。
第六部分為會(huì)計(jì)報(bào)表編制說(shuō)明。本部分主要規(guī)范了第五部分列出的7張會(huì)計(jì)報(bào)表和附注的編制說(shuō)明。
四、主要?jiǎng)?chuàng)新與變化
本制度統(tǒng)一了行政、事業(yè)以及行業(yè)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，基本實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)科目統(tǒng)一、核算內(nèi)容和報(bào)表統(tǒng)一，為各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和各部門(mén)、各單位編制財(cái)務(wù)報(bào)告及進(jìn)行成本核算奠定了堅(jiān)實(shí)的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)。
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與現(xiàn)行行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度相比，本制度的主要?jiǎng)?chuàng)新和變化是，采用了“政府預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)適度分離又相互銜接的核算模式”。
（一）關(guān)于“適度分離”，是指適度分離政府預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能，決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告功能，全面反映政府會(huì)計(jì)主體的預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)信息。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是“雙功能”，即在同一會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)雙重功能，通過(guò)資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用五個(gè)要素進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算，通過(guò)預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余三個(gè)要素進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)核算。這樣在完善預(yù)算會(huì)計(jì)功能基礎(chǔ)上，強(qiáng)化財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能，更加完整地反映政府會(huì)計(jì)信息。
二是“雙基礎(chǔ)”，即財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，預(yù)算會(huì)計(jì)采用收付實(shí)現(xiàn)制。但是，根據(jù)相關(guān)起草原則，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中對(duì)于財(cái)政撥款收入按照收付實(shí)現(xiàn)制核算；預(yù)算會(huì)計(jì)中對(duì)于質(zhì)量保證金、專用基金的核算也部分采用了權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)。這是兼顧了當(dāng)前實(shí)際情況和長(zhǎng)遠(yuǎn)改革方向的制度安排，使得政府會(huì)計(jì)核算既能反映預(yù)算收支等預(yù)算管理所需信息，又能反映資產(chǎn)、負(fù)債、運(yùn)行成本等財(cái)務(wù)管理所需信息。
三是“雙報(bào)告”，即通過(guò)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算形成財(cái)務(wù)報(bào)告，通過(guò)預(yù)算會(huì)計(jì)核算形成決算報(bào)告。
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（二）關(guān)于“相互銜接”，是指在同一會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中政府預(yù)算會(huì)計(jì)要素和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素相互協(xié)調(diào)，決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告相互補(bǔ)充，共同反映政府會(huì)計(jì)主體的預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)信息。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是對(duì)納入部門(mén)預(yù)算管理的現(xiàn)金收支進(jìn)行“平行記賬”。即，對(duì)于納入部門(mén)預(yù)算管理的現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)，在進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算的同時(shí)，也需進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)核算。對(duì)于其他業(yè)務(wù)，僅需要進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算。
二是凈資產(chǎn)要素與預(yù)算結(jié)余要素保持銜接。即凈資產(chǎn)項(xiàng)目中“限定性凈資產(chǎn)”等于預(yù)算結(jié)余項(xiàng)目中的“財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)”、“財(cái)政撥款結(jié)余”、“非財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)”、“專用基金”四者之和，反映單位具有限定用途的資金金額。
三是財(cái)務(wù)報(bào)表與決算報(bào)表之間存在勾稽關(guān)系。即通過(guò)編制“預(yù)算結(jié)余與凈資產(chǎn)變動(dòng)差異調(diào)節(jié)表”，反映本期預(yù)算結(jié)余（即本期預(yù)算收入減去預(yù)算支出的凈額）與本期盈余（即本期收入減去費(fèi)用后的凈額）和本期其他凈資產(chǎn)變動(dòng)數(shù)之間的調(diào)整過(guò)程，從而揭示財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)的內(nèi)在聯(lián)系。
這種適度分離又相互銜接的政府會(huì)計(jì)核算模式，兼顧了現(xiàn)行部門(mén)決算報(bào)告制度的需要，又能滿足部門(mén)編制權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告的要求，并且避免了部門(mén)和單位采用兩套會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)進(jìn)行核算的復(fù)雜性，使公共資金管理中預(yù)算管理 、財(cái)務(wù)管理和績(jī)效管理相互聯(lián)結(jié)、融合，全面提高管理水平和
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資金使用效率，對(duì)于規(guī)范政府會(huì)計(jì)行為，夯實(shí)政府會(huì)計(jì)主體預(yù)算和財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)，強(qiáng)化政府績(jī)效管理具有深遠(yuǎn)的影響。
五、需要說(shuō)明的幾個(gè)問(wèn)題
（一）關(guān)于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)“平行記賬”
為了滿足單位在一個(gè)會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)中同時(shí)進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)核算的需要，本制度要求單位進(jìn)行“平行記賬”，即對(duì)于納入預(yù)算管理的現(xiàn)金收支，在采用財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算的同時(shí)進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)核算。此處的“現(xiàn)金”指現(xiàn)金及現(xiàn)金等價(jià)物，包括國(guó)庫(kù)直接支付的財(cái)政撥款資金、國(guó)庫(kù)授權(quán)支付的零余額賬戶用款額度、銀行存款、庫(kù)存現(xiàn)金及其他貨幣資金。
一般情況下，對(duì)于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)下“財(cái)政撥款收入”、“零余額賬戶用款額度”、“庫(kù)存現(xiàn)金”、“銀行存款”和“其他貨幣資金”科目發(fā)生增減變動(dòng)時(shí)，在預(yù)算會(huì)計(jì)下應(yīng)同時(shí)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理。例如，單位通過(guò)授權(quán)支付方式購(gòu)買固定資產(chǎn)時(shí)，在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)下，借記“固定資產(chǎn)”科目，貸記“零余額賬戶用款額度”科目；同時(shí)，在預(yù)算會(huì)計(jì)下，借記相關(guān)支出類科目，貸記“資金結(jié)存”相關(guān)明細(xì)科目。固定資產(chǎn)后續(xù)計(jì)量?jī)H需要進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)處理，如計(jì)提折舊時(shí)，借記相關(guān)費(fèi)用科目，貸記“累計(jì)折舊”科目。
但是，對(duì)于不屬于預(yù)算收支的現(xiàn)金收支，如應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶的款項(xiàng)、應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)撥其他單位的款項(xiàng)、受托代理的款項(xiàng)等，收到或支付時(shí)僅作財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算，不需要進(jìn)行預(yù)
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算會(huì)計(jì)核算。
“平行記賬”是政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)功能適度分離又相互銜接核算模式的典型特征，相對(duì)于現(xiàn)行行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度中“雙分錄”核算模式，更能全面準(zhǔn)確反映行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息。
（二）關(guān)于會(huì)計(jì)科目設(shè)置
1.關(guān)于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目
（1）關(guān)于資產(chǎn)/負(fù)債類會(huì)計(jì)科目。為了全面反映行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，本制度在現(xiàn)行行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度基礎(chǔ)上，在“資產(chǎn)類”會(huì)計(jì)科目中，增加了“其他貨幣資金”、“在途物資”、“在加工物品”、“應(yīng)收股利”、“應(yīng)收利息”、“壞賬準(zhǔn)備”、“待攤費(fèi)用”、“基建工程”、“工程物資”、“研發(fā)支出”和“公共基礎(chǔ)設(shè)施”、“政府儲(chǔ)備物資”、“文物文化資產(chǎn)”、“受托代理資產(chǎn)”等科目。在“負(fù)債類”會(huì)計(jì)科目中，增加了“應(yīng)繳增值稅”、“其他應(yīng)繳稅費(fèi)”、“應(yīng)付轉(zhuǎn)撥款”、“應(yīng)付利息”、“預(yù)提費(fèi)用”、“預(yù)計(jì)負(fù)債”和“受托代理負(fù)債”等科目。
（2）關(guān)于凈資產(chǎn)科目。為了準(zhǔn)確反映單位凈資產(chǎn)狀況，本制度將凈資產(chǎn)科目細(xì)分為“限定性凈資產(chǎn)”、“其他凈資產(chǎn)”、“權(quán)益法調(diào)整”、“本年盈余”、“本年盈余分配”和“前期調(diào)整”科目。
（3）關(guān)于收入和費(fèi)用類科目。本制度根據(jù)強(qiáng)化政府財(cái)
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務(wù)會(huì)計(jì)核算的需要，設(shè)置收入和費(fèi)用類科目。為了簡(jiǎn)化核算，收入科目的設(shè)置和預(yù)算收入科目的設(shè)置基本一致。但是，為了更好地體現(xiàn)權(quán)責(zé)發(fā)生制核算原則，有助于單位成本會(huì)計(jì)核算，本制度在費(fèi)用科目設(shè)置上有別于預(yù)算支出科目，主要按功能分為“業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用”、“單位管理費(fèi)用”、“經(jīng)營(yíng)費(fèi)用”、“所得稅費(fèi)用”、“資產(chǎn)損失”和“其他費(fèi)用”。
2.關(guān)于預(yù)算會(huì)計(jì)科目
（1）關(guān)于預(yù)算收支科目。本制度在現(xiàn)行行政事業(yè)單位收支會(huì)計(jì)科目基礎(chǔ)上，對(duì)預(yù)算收入科目進(jìn)行了細(xì)化。為了區(qū)別財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)收入和預(yù)算收入，本制度在預(yù)算收入各科目名稱中均體現(xiàn)了“預(yù)算”兩字。特別是將現(xiàn)行制度中的“其他收入”拆分成“非同級(jí)財(cái)政撥款預(yù)算收入”、“投資預(yù)算收益”、“捐贈(zèng)預(yù)算收入”、“利息預(yù)算收入”、“租金預(yù)算收入”、“其他預(yù)算收入”。同時(shí)，為了完整反映部門(mén)預(yù)算收支，增設(shè)了“債務(wù)預(yù)算收入”和“投資支出”科目。
（2）關(guān)于預(yù)算結(jié)余科目。本制度基本沿用了現(xiàn)行行政事業(yè)單位凈資產(chǎn)類相關(guān)科目，如財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)、財(cái)政撥款結(jié)余、非財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)、專用基金、經(jīng)營(yíng)結(jié)余、非財(cái)政撥款結(jié)余分配。但是為了更好地體現(xiàn)制度的統(tǒng)一性，本制度將現(xiàn)行事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度中的“事業(yè)基金”改為“非財(cái)政撥款結(jié)余”；為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)三要素核算，增設(shè)了“資金結(jié)存”科目。
（三）關(guān)于預(yù)算會(huì)計(jì)核算
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本制度預(yù)算會(huì)計(jì)通過(guò)預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余三個(gè)要素進(jìn)行核算，會(huì)計(jì)恒等式為“預(yù)算收入-預(yù)算支出=預(yù)算結(jié)余”。預(yù)算會(huì)計(jì)通常采用收付實(shí)現(xiàn)制核算。本制度中預(yù)算會(huì)計(jì)核算基本與現(xiàn)行行政事業(yè)單位的相關(guān)核算保持一致，有關(guān)特殊說(shuō)明如下：
1.關(guān)于“資金結(jié)存”科目。本制度在設(shè)計(jì)預(yù)算結(jié)余類科目時(shí)，為了保證復(fù)式記賬借貸平衡，體現(xiàn)收付實(shí)現(xiàn)制下預(yù)算資金流入、流出和結(jié)存情況，除設(shè)置了“財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)”、“財(cái)政撥款結(jié)余”、“非財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)”、“非財(cái)政撥款結(jié)余”、“專用基金”等結(jié)存類科目，還設(shè)置了“資金結(jié)存”科目，用以反映各結(jié)存類科目對(duì)應(yīng)的資金形態(tài)，該科目的明細(xì)科目包括零余額賬戶用款額度、貨幣資金和財(cái)政應(yīng)返還額度。當(dāng)確認(rèn)預(yù)算收入時(shí)，同時(shí)借記“資金結(jié)存”科目；當(dāng)確認(rèn)預(yù)算支出時(shí)，同時(shí)貸記“資金結(jié)存”科目。年末結(jié)賬后“資金結(jié)存”科目余額為借方余額，上述結(jié)存類科目余額為貸方余額，兩者方向相反、金額相等。
2.關(guān)于預(yù)收和預(yù)付款項(xiàng)。為了充分體現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)收付實(shí)現(xiàn)制核算原則，本制度對(duì)于預(yù)收款項(xiàng)和預(yù)付款項(xiàng)（包括暫付款項(xiàng)），在現(xiàn)金流入或流出時(shí)要求及時(shí)進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)核算。但是，考慮到實(shí)務(wù)中在暫付資金時(shí)尚不能明確支出明細(xì)科目，因此本制度規(guī)定，在發(fā)生暫付款項(xiàng)時(shí)，在相關(guān)預(yù)算支出科目下設(shè)置“待處理”明細(xì)科目，待實(shí)際報(bào)銷或相關(guān)事項(xiàng)明確時(shí)
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再由“待處理”明細(xì)科目轉(zhuǎn)入相關(guān)支出明細(xì)科目。
3.關(guān)于債務(wù)預(yù)算收入。為了全面反映單位預(yù)算收入信息，體現(xiàn)收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)核算原則，本制度設(shè)置“債務(wù)預(yù)算收入”科目，核算事業(yè)單位對(duì)外舉借的資金，收到款項(xiàng)時(shí)貸記本科目，歸還款項(xiàng)時(shí)借記本科目，期末余額轉(zhuǎn)入非財(cái)政撥款結(jié)余科目。
4.關(guān)于投資支出。為了全面反映單位預(yù)算支出信息，體現(xiàn)收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)核算原則，本制度設(shè)置“投資支出”科目，核算事業(yè)單位對(duì)外投資的資金，支出款項(xiàng)時(shí)借記本科目，收回投資時(shí)貸記本科目，期末余額轉(zhuǎn)入非財(cái)政撥款結(jié)余。
5.關(guān)于預(yù)算會(huì)計(jì)中的權(quán)責(zé)發(fā)生制事項(xiàng)。本制度規(guī)定預(yù)算會(huì)計(jì)一般采用收付實(shí)現(xiàn)制，但考慮到部門(mén)預(yù)算管理相關(guān)要求，并兼顧實(shí)務(wù)工作需要，以下三類業(yè)務(wù)采用了權(quán)責(zé)發(fā)生制的處理：一是財(cái)政應(yīng)返還額度，主要針對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付下當(dāng)年未支而需結(jié)轉(zhuǎn)下一年度支付的用款或支付額度；二是應(yīng)以同級(jí)財(cái)政撥款支付的質(zhì)量保證金；三是從預(yù)算收入中計(jì)提的專用基金。
（四）關(guān)于基本建設(shè)會(huì)計(jì)核算
按照現(xiàn)行行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度規(guī)定，單位對(duì)于基本建設(shè)投資的會(huì)計(jì)核算應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)基本建設(shè)會(huì)計(jì)核算的規(guī)定單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算，但同時(shí)應(yīng)將基建賬相關(guān)數(shù)據(jù)并入單位“大賬”。本制度從單位會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的“全面性”
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出發(fā)，本著簡(jiǎn)化行政事業(yè)單位基本建設(shè)業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算的原則，依據(jù)最新《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》和相關(guān)預(yù)算管理規(guī)定，設(shè)置了“基建工程”會(huì)計(jì)科目要求，要求直接在單位“大賬”統(tǒng)一核算基本建設(shè)業(yè)務(wù)。
（五）關(guān)于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表及附注
1.關(guān)于資產(chǎn)負(fù)債表。本制度進(jìn)一步豐富了資產(chǎn)負(fù)債表的內(nèi)容，優(yōu)化了資產(chǎn)負(fù)債表結(jié)構(gòu)，特別是將“受托代理資產(chǎn)”和“受托代理負(fù)債”作為單獨(dú)項(xiàng)目進(jìn)行反映，以充分反映單位受托代理的資產(chǎn)和負(fù)債。
2.關(guān)于收入費(fèi)用表。收入費(fèi)用表為本制度新增的財(cái)務(wù)報(bào)表，主要反映單位本期收入、費(fèi)用及本期盈余情況，為下一步推進(jìn)政府成本會(huì)計(jì)核算提供基本信息。
3.關(guān)于現(xiàn)金流量表?，F(xiàn)金流量表為本制度新增的財(cái)務(wù)報(bào)表。在該表項(xiàng)目設(shè)置上，未采用現(xiàn)行企業(yè)會(huì)計(jì)現(xiàn)金流量表的格式，而是按照財(cái)政撥款資金、非財(cái)政撥撥款資金和受托代理資金三大類反映單位的資金流情況。
4.關(guān)于預(yù)算結(jié)余與凈資產(chǎn)變動(dòng)差異調(diào)節(jié)表。預(yù)算結(jié)余與凈資產(chǎn)變動(dòng)差異調(diào)節(jié)表反映單位在某一期間的預(yù)算結(jié)余與本期盈余以及其他凈資產(chǎn)變動(dòng)數(shù)之間的差異調(diào)整過(guò)程。本表分兩步進(jìn)行調(diào)整，第一步，從本期預(yù)算結(jié)余調(diào)整到本期盈余，將財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)銜接起來(lái)，反映兩者的內(nèi)在聯(lián)系。由于預(yù)算收支和收入費(fèi)用二者的核算基礎(chǔ)不同，同一筆業(yè)務(wù)，
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財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)下確認(rèn)了收入但預(yù)算會(huì)計(jì)下不一定會(huì)確認(rèn)為預(yù)算收入（如接受捐贈(zèng)的非流動(dòng)資產(chǎn)），在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)下確認(rèn)為費(fèi)用但不一定會(huì)列為預(yù)算支出（如固定資產(chǎn)的折舊），有必要編制該表進(jìn)行調(diào)節(jié)。第二步，從本期盈余調(diào)整到本期凈資產(chǎn)變動(dòng)，完整反映本期凈資產(chǎn)的增減變動(dòng)情況。
5.關(guān)于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表附注。本制度在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表附注部分，原則性列出了十二類需要披露的事項(xiàng)。下一步，將根據(jù)情況進(jìn)一步細(xì)化披露格式和內(nèi)容，為單位全面反映財(cái)務(wù)狀況提供參考。
六、征求意見(jiàn)的問(wèn)題
（一）關(guān)于會(huì)計(jì)科目設(shè)置
問(wèn)題1：您認(rèn)為本制度中關(guān)于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)的科目設(shè)置是否合理？是否全面？您有何意見(jiàn)和建議？
問(wèn)題2：本制度在科目設(shè)置上主要針對(duì)行政事業(yè)單位的通用業(yè)務(wù)和共性業(yè)務(wù)。關(guān)于如何滿足行業(yè)事業(yè)單位的特殊業(yè)務(wù)處理的需要，您有何具體建議？
（二）關(guān)于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算
1.關(guān)于資產(chǎn)類科目
問(wèn)題3：本制度設(shè)置“基建工程”會(huì)計(jì)科目，核算單位的基本建設(shè)投資業(yè)務(wù)。您認(rèn)為能否滿足本單位基本建設(shè)業(yè)務(wù)核算需要？如果不滿足，您有何建議？
問(wèn)題4：本制度中關(guān)于資產(chǎn)置換業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)處理是否合
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適？如果不合適，您有何建議？
問(wèn)題5：本制度規(guī)定，單位報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)處置資產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)“待處理財(cái)產(chǎn)損溢”科目進(jìn)行核算。本制度中關(guān)于“待處理財(cái)產(chǎn)損溢”科目的核算內(nèi)容及賬務(wù)處理說(shuō)明是否合適？如果不合適，您有何建議？
2.關(guān)于負(fù)債類科目
問(wèn)題6：本制度中關(guān)于“應(yīng)繳增值稅”和“其他應(yīng)繳稅費(fèi)”科目的核算內(nèi)容及賬務(wù)處理說(shuō)明是否合適？如果不合適，您有何建議？
問(wèn)題7：本制度中關(guān)于“預(yù)計(jì)負(fù)債”科目的核算內(nèi)容及賬務(wù)處理說(shuō)明是否合適？如果不合適，您有何建議？
問(wèn)題8：本制度中關(guān)于“應(yīng)付轉(zhuǎn)撥款”科目的核算內(nèi)容及賬務(wù)處理說(shuō)明是否合適？如果不合適，您有何建議？請(qǐng)說(shuō)明您所在單位日常業(yè)務(wù)中涉及此類款項(xiàng)的具體內(nèi)容及相應(yīng)的會(huì)計(jì)處理。
3.關(guān)于凈資產(chǎn)類科目
問(wèn)題9：本制度中關(guān)于凈資產(chǎn)類會(huì)計(jì)科目的核算內(nèi)容及賬務(wù)處理說(shuō)明是否合適？如果不合適，您有何建議？
4.關(guān)于收入類科目
問(wèn)題10：本制度中關(guān)于收入類會(huì)計(jì)科目的核算內(nèi)容及賬務(wù)處理說(shuō)明是否合適？如果不合適，您有何建議？
5.關(guān)于費(fèi)用類科目
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問(wèn)題11：本制度中關(guān)于“資產(chǎn)損失”和“其他費(fèi)用”科目的核算內(nèi)容和口徑是否合適？如果不合適，您有何建議？
6.其他
問(wèn)題12：關(guān)于本制度中財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)類會(huì)計(jì)科目的核算內(nèi)容及賬務(wù)處理說(shuō)明，您還有何補(bǔ)充意見(jiàn)和建議？
（三）關(guān)于預(yù)算會(huì)計(jì)核算
問(wèn)題13：本制度關(guān)于預(yù)收或預(yù)付款項(xiàng)形成的預(yù)算收入或預(yù)算支出的賬務(wù)處理說(shuō)明是否合適？如果不合適，您有何建議？
問(wèn)題14：本制度關(guān)于“債務(wù)預(yù)算收入”科目的賬務(wù)處理說(shuō)明是否合適？如果不合適，您有何建議？
問(wèn)題15：本制度關(guān)于“投資預(yù)算支出”科目的賬務(wù)處理說(shuō)明是否合適？如果不合適，您有何建議？
問(wèn)題16：本制度關(guān)于應(yīng)以本級(jí)財(cái)政撥款支付的質(zhì)量保證金相關(guān)的會(huì)計(jì)處理是否合適？如果不合適，您有何建議？
問(wèn)題17：本制度關(guān)于“資金結(jié)存”科目的核算內(nèi)容及賬務(wù)處理說(shuō)明是否合適？如果不合適，您有何建議？
問(wèn)題18：本制度關(guān)于“專用基金”會(huì)計(jì)科目的核算內(nèi)容及賬務(wù)處理說(shuō)明是否合適？如果不合適，您有何建議？
問(wèn)題19：本制度中關(guān)于預(yù)算會(huì)計(jì)類科目的核算內(nèi)容及賬務(wù)處理說(shuō)明，您還有何補(bǔ)充意見(jiàn)和建議？
（四）關(guān)于預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)“平行記賬”
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問(wèn)題20：本制度在第四部分關(guān)于預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)“平行記賬”規(guī)則是否明確？相關(guān)賬務(wù)處理說(shuō)明是否完整？是否具有可操作性？您有何意見(jiàn)和建議？
（五）關(guān)于會(huì)計(jì)報(bào)表及附注
問(wèn)題21：本制度關(guān)于資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表的格式設(shè)計(jì)是否合理？如果不合理，您有何建議？
問(wèn)題22：本制度要求單位編制預(yù)算收入支出表，是否有必要再編制“現(xiàn)金流量表”？為什么？
本制度關(guān)于“現(xiàn)金流量表”的格式及編制說(shuō)明是否合適？如果不合適，您有何建議？
問(wèn)題23：本制度關(guān)于“預(yù)算結(jié)余與凈資產(chǎn)變動(dòng)差異調(diào)節(jié)表”的格式是否合理？其編制說(shuō)明是否合適？您有何意見(jiàn)和建議？
問(wèn)題24：本制度中關(guān)于決算報(bào)表（預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表）的格式及編制說(shuō)明是否合理？如果不合理，您有何建議？
問(wèn)題25：本制度關(guān)于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表附注的要求是否完整？是否應(yīng)當(dāng)采用表格方式進(jìn)一步細(xì)化披露內(nèi)容？對(duì)于完善附注內(nèi)容您有何建議？
（六）其他問(wèn)題
問(wèn)題26：對(duì)于進(jìn)一步完善本制度，您還有何意見(jiàn)和建議？
