周 宇
地方政府債券（以下簡(jiǎn)稱地方債）自2009年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)行以來(lái)，已連續(xù)發(fā)行7年，對(duì)于有效緩解地方資金壓力、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。從2012年起，以前年度發(fā)行的債券陸續(xù)到期，地方各級(jí)政府也切實(shí)履行責(zé)任，積極籌集資金償還每年到期本金。盡管本金已按時(shí)足額償還給了投資者，但值得注意的是，現(xiàn)行一些財(cái)政制度設(shè)計(jì)與地方債償還實(shí)際仍存在諸多不銜接之處。比如，預(yù)決算在對(duì)地方債還本支出的反映上還不盡科學(xué)合理，這看似小問(wèn)題，實(shí)則反映出地方政府性債務(wù)管理中還有不少問(wèn)題亟待深入研究和規(guī)范。
一、問(wèn)題的提出
每年初召開(kāi)的全國(guó)人代會(huì)上，財(cái)政部都要向代表們報(bào)告上一年度中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況以及本年度中央和地方預(yù)算草案。以2014年的報(bào)告為例，是這樣介紹2013年一般公共預(yù)算收支情況的：“全國(guó)財(cái)政收入129142.9億元，加上從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入1000億元，地方財(cái)政調(diào)入資金149.74億元，使用的收入總量為130292.64億元。全國(guó)財(cái)政支出139744.26億元，加上補(bǔ)充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金1164.38億元，以及地方政府債券還本支出1384億元，支出總量為142292.64億元。全國(guó)財(cái)政收支總量相抵，差額12000億元?！?br />
從支出的角度，上述內(nèi)容至少表達(dá)了以下三層意思：一是3年前發(fā)行的1384億元3年期債券已經(jīng)到期，且各級(jí)財(cái)政均已足額還本，地方債還本支出所反映的數(shù)額與當(dāng)初的發(fā)行額是完全一致的；二是地方債還本支出是全部納入了一般公共預(yù)算管理的；三是地方債還本支出是與公共財(cái)政支出、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金相并列的，共同構(gòu)成了一般公共預(yù)算的支出總量。
表面上看，這樣的報(bào)賬非常簡(jiǎn)潔、直觀、明了，便于代表和公眾們理解，從理論上講，也應(yīng)該是這樣的。但是細(xì)究起來(lái)，則會(huì)發(fā)現(xiàn)情況并非如此簡(jiǎn)單。盡管在財(cái)政預(yù)決算管理中，公共財(cái)政支出屬于合計(jì)線上支出，而地方債還本支出、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金屬于合計(jì)線下支出，三者本不混淆，但目前足額反映的還本支出真的是與公共財(cái)政支出并行不相容的嗎？還有，還本支出與當(dāng)初的發(fā)行金額對(duì)應(yīng)一致，這本無(wú)可厚非，但這些還本支出真的全部納入預(yù)算管理了嗎？
實(shí)際的情況遠(yuǎn)比上述報(bào)告的內(nèi)容復(fù)雜，目前這種表達(dá)方式過(guò)于簡(jiǎn)單化、片面化，其并未嚴(yán)格區(qū)分地方政府償債資金的來(lái)源和類型，并未真實(shí)反映地方的還款實(shí)際情況，而且還掩蓋了債務(wù)償還管理中一些不容忽視的矛盾和問(wèn)題。
二、從償債資金來(lái)源看地方債還本支出反映方式以及償債管理中存在的問(wèn)題
（一）地方償債資金來(lái)源
能否按時(shí)足額償債，既事關(guān)地方政府的形象和信譽(yù)，又直接關(guān)系到投資者的利益。因此，盡管償債壓力大，但各級(jí)政府對(duì)此都不敢掉以輕心，而是想方設(shè)法多渠道籌集資金以確保按時(shí)足額償還。歸納起來(lái)，償還方式主要有以下四類：
一是預(yù)算安排。一般是通過(guò)一般公共預(yù)算安排，但也有地方通過(guò)政府性基金預(yù)算安排（比如一些土地出讓金收入較多的地區(qū)）。預(yù)算安排又可分為兩類，一類是在債券到期當(dāng)年一次性足額安排，一類是分年度進(jìn)行安排。實(shí)際上，對(duì)于一些地方（特別是地方債發(fā)行規(guī)模較大且自身財(cái)力又較為有限的省份）來(lái)講，要集中在一年內(nèi)通過(guò)預(yù)算一次性安排到期還本資金并不太現(xiàn)實(shí)，多是采取分年度安排的方式。即每年安排一部分資金作為償債準(zhǔn)備金，撥入準(zhǔn)備金專戶儲(chǔ)備起來(lái)，到了還本的年度直接動(dòng)用專戶中所歸集的準(zhǔn)備金償還。
二是由具體使用債券資金的項(xiàng)目單位自籌資金償還。項(xiàng)目單位既有預(yù)算單位，也有投融資平臺(tái)公司等企業(yè)，資金來(lái)源一般是單位的自有資金、經(jīng)營(yíng)性收入、資產(chǎn)處置收入、借款等。
三是動(dòng)用金庫(kù)庫(kù)款墊付償還。出現(xiàn)動(dòng)用庫(kù)款的情形，既可能是本級(jí)預(yù)算無(wú)力安排償債資金，也可能是項(xiàng)目單位無(wú)力償還而迫使財(cái)政兜底。墊款在財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)賬和資產(chǎn)負(fù)債表上體現(xiàn)為暫付款。
四是由財(cái)政向單位、企業(yè)借款或者向銀行貸款償還。這可能是最嚴(yán)重的情況，這種方式會(huì)同時(shí)增加財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)賬和資產(chǎn)負(fù)債表上的暫存款、暫付款。
后兩種方式多是財(cái)政狀況較為困難的地方所采取的無(wú)奈之舉，實(shí)質(zhì)是財(cái)政掛賬，若后續(xù)無(wú)預(yù)算來(lái)源進(jìn)行沖銷，則會(huì)長(zhǎng)期無(wú)法消化。
需要指出的是，具體到一級(jí)財(cái)政來(lái)講，在還款時(shí)既可能采取上述方式中的一種，也可能采取幾種相結(jié)合，這既取決于當(dāng)初分配債券資金時(shí)確定的償還主體，同時(shí)也要視各級(jí)財(cái)力承受能力而定。就上下級(jí)財(cái)政而言，各自采取的償還渠道也是不盡相同的。
?。ǘ┠壳暗姆从撤绞绞侨绾魏?jiǎn)單化處理的
經(jīng)過(guò)上述梳理，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前地方政府的償債資金來(lái)源是比較復(fù)雜和多元化的。不同來(lái)源的償債資金，在財(cái)政預(yù)決算的反映上也是不同的。第一種償還方式中，當(dāng)年預(yù)算一次性安排的資金可以直接反映在合計(jì)線下的地方債還本支出中，而分年度預(yù)算安排的償債準(zhǔn)備金則是反映在相應(yīng)年度合計(jì)線上的公共財(cái)政支出中，第二、三、四種償還方式的資金實(shí)際上都未進(jìn)入預(yù)算，屬于體外運(yùn)行，預(yù)決算本身應(yīng)是反映不出來(lái)的。
既然償債資金來(lái)源較為多元、反映方式也較為多樣，那么按實(shí)際狀況反映的話，全國(guó)匯總起來(lái)的地方債還本支出的數(shù)額應(yīng)該是小于當(dāng)年還本總金額才對(duì)。那為何在財(cái)政部門(mén)的報(bào)告中反映的還本支出是足額的，而且反映方式又如此單一呢？這源于財(cái)政部對(duì)于地方債預(yù)決算管理所做的一項(xiàng)硬性規(guī)定，即“地方債還本支出必須反映在公共財(cái)政支出合計(jì)線下相應(yīng)科目，且應(yīng)等于當(dāng)年償還地方債本金數(shù)額；地方政府動(dòng)用償債準(zhǔn)備金、政府性基金等其他資金償還地方債本息的，應(yīng)將上述資金調(diào)入公共預(yù)算，調(diào)入資金列公共財(cái)政支出合計(jì)線下相應(yīng)科目。”
制定上述規(guī)定的目的顯而易見(jiàn)，就是為了確保每年地方債還本支出反映的償還金額是足額的，這樣便于向人大代表、社會(huì)公眾和投資者交代，避免引起不必要的誤解和爭(zhēng)議。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，最簡(jiǎn)便直接的處理方式就是，無(wú)論哪種償債來(lái)源的資金，都必須先調(diào)入一般公共預(yù)算。
?。ㄈ┖?jiǎn)單化處理所帶來(lái)的問(wèn)題
盡管足額反映的初衷是好的，目的也達(dá)到了，但這種簡(jiǎn)單化處理的方式所帶來(lái)的問(wèn)題卻不少，具體有以下幾方面：
一是導(dǎo)致支出重復(fù)列報(bào)。以前年度通過(guò)預(yù)算安排的償債準(zhǔn)備金，已反映在對(duì)應(yīng)年度合計(jì)線上的公共財(cái)政支出中。再在債券到期年度的決算中，又通過(guò)調(diào)入后在合計(jì)線下的還本支出中反映，實(shí)際上是同一項(xiàng)支出在不同年度中重復(fù)列支。
二是導(dǎo)致調(diào)入資金虛增。只要不是債券到期當(dāng)年一般公共預(yù)算所安排的資金（包括政府性基金、償債準(zhǔn)備金、項(xiàng)目單位資金、金庫(kù)墊款、財(cái)政借款、貸款等來(lái)源）都統(tǒng)統(tǒng)調(diào)入一般公共預(yù)算，帶來(lái)的是一般公共預(yù)算調(diào)入資金的急劇虛增。這些資金雖然在決算上反映為調(diào)入資金，但實(shí)際并無(wú)對(duì)應(yīng)的資金流調(diào)入一般公共預(yù)算。尤其是將墊款、借款、貸款等掛賬資金（這與政府性基金、償債準(zhǔn)備金有本質(zhì)區(qū)別）也列入還本支出，顯失妥當(dāng)。
三是導(dǎo)致預(yù)決算無(wú)法銜接。各級(jí)人大年初通過(guò)的預(yù)算草案中，均是據(jù)實(shí)反映當(dāng)年預(yù)算所安排的還本資金，到辦理決算時(shí)通過(guò)調(diào)入方式實(shí)現(xiàn)還本支出足額反映，實(shí)際上造成預(yù)決算口徑出現(xiàn)偏離、無(wú)法對(duì)應(yīng)。
四是掩蓋了深層次問(wèn)題。表面上看，這些年各級(jí)財(cái)政都足額償還了到期本金，但是為了保證還款而新產(chǎn)生的墊款、借款、貸款卻不容忽視。老的債務(wù)并未從根本上化解，又演變成新的形式的債務(wù)，這蘊(yùn)藏著一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也暴露出地方債管理上的深層次問(wèn)題。
五是給相關(guān)部門(mén)監(jiān)管帶來(lái)困難。由于通過(guò)硬性規(guī)定在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)了還本支出的足額反映，使真實(shí)的還款情況被掩蓋，這就給上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政債務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)管、同級(jí)人大對(duì)財(cái)政預(yù)決算進(jìn)行審查、審計(jì)部門(mén)開(kāi)展債務(wù)審計(jì)等帶來(lái)了一定困難。
三、結(jié)論及建議
通過(guò)上述分析，可以得出以下簡(jiǎn)要結(jié)論：從預(yù)算管理制度上看，地方債還本支出與公共財(cái)政支出，一個(gè)是線下支出，一個(gè)是線上支出，二者本身并不存在交集，誰(shuí)也不包含誰(shuí)，確是并列關(guān)系。但是由于目前對(duì)地方債還本支出的反映方式上存在諸多問(wèn)題，導(dǎo)致按足額反映后的地方債還本支出與公共財(cái)政支出之間產(chǎn)生了關(guān)系，存在交叉和重復(fù)。這一方面，暴露出在地方政府性債務(wù)管理上還缺乏一套科學(xué)、合理的信息披露和報(bào)告制度；另一方面，也暴露出地方政府還未真正建立起一套規(guī)范、健全的償債保障機(jī)制，償債資金的來(lái)源復(fù)雜且不穩(wěn)定，甚至存在管理隱患。
新修訂的《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)）已正式賦予地方政府適度舉債融資的權(quán)限，并且明確只能采取政府債券的方式，加之從2015年起所有省（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）已全面啟動(dòng)地方債自發(fā)自還工作，因此可以預(yù)見(jiàn)，地方債的“借、用、還”必將成為未來(lái)地方財(cái)政一項(xiàng)重要的常態(tài)化工作。雖然償債處于地方債管理的末端，但由于各個(gè)環(huán)節(jié)是緊密關(guān)聯(lián)、相互影響、一體化的，因此必須認(rèn)真加以對(duì)待。如何理順和規(guī)范償債工作，已經(jīng)成為擺在我們面前的一項(xiàng)新課題。下一步，至少應(yīng)在以下三方面加以改進(jìn)：
（一）建立科學(xué)合理的地方債信息披露制度，自覺(jué)接受各方面監(jiān)督
隨著地方債由中央代發(fā)向地方自發(fā)轉(zhuǎn)變，必然要求地方政府開(kāi)展信用評(píng)級(jí)、信息披露等工作，目前這種簡(jiǎn)單化的反映方式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展、統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的需要，抓緊建立地方債信息披露制度勢(shì)在必行。比如，可以在現(xiàn)行的政府預(yù)決算之外單獨(dú)建立一套債務(wù)預(yù)決算，科學(xué)、完整、準(zhǔn)確、清晰地反映地方債“借、用、還”各方面的情況，并且要與權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制銜接起來(lái)，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況。就拿還本支出來(lái)講，只要把各種還款來(lái)源逐一羅列清楚，情況是一目了然的。與此同時(shí)，還要抓緊研究地方債管理中一些特殊情況的反映問(wèn)題，比如地方債項(xiàng)目在債券到期前已提前完成、資金收回后再轉(zhuǎn)貸出去等具體情況，目前還無(wú)法得到清晰反映。
（二）健全償債資金保障機(jī)制，確保地方債持續(xù)健康發(fā)展
要進(jìn)一步拓寬和暢通償債資金的籌集渠道，確保有穩(wěn)定的償債資金來(lái)源，并要將償債資金完整納入相應(yīng)預(yù)算管理。具體來(lái)講，一是要全面建立償債準(zhǔn)備金制度；二是要加大全口徑預(yù)算管理的實(shí)施力度，加大政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，更好地整合預(yù)算資金；三是要注重國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、專戶資金增值管理等工作與償債工作的協(xié)調(diào)配合；四是要合理、適度利用新發(fā)行的債券資金償還存量舊債。
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地方政府是地方債分配管理、項(xiàng)目組織實(shí)施、籌集還本付息資金的主體。下一步，應(yīng)根據(jù)一般債券和專項(xiàng)債券的屬性，從項(xiàng)目安排、發(fā)行時(shí)間、品種搭配、期限結(jié)構(gòu)等方面賦予地方政府更大的自由裁量權(quán)。這既可以提升債券資金的使用效益，又可以從很大程度上均衡地方政府的償債壓力，并且能進(jìn)一步提高地方政府對(duì)債券“借、用、還”的責(zé)任意識(shí)。
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