瀘縣會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)課題組
加快農(nóng)村土地登記確權(quán)發(fā)證工作，是中央從夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的高度，作出的重要決策。為建立健全現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素充分流動(dòng)，保護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源效益最大化，加快新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，瀘縣從2012年9月11日起，在福集鎮(zhèn)開(kāi)始試點(diǎn)土地所有權(quán)證、建設(shè)用地使用證、農(nóng)村土地承包權(quán)證、房屋產(chǎn)權(quán)證、宅基地證和林權(quán)證等確權(quán)登記工作，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)做鋪墊、打基礎(chǔ)。2013年1月，瀘縣被列入全國(guó)105個(gè)農(nóng)村土地承包確權(quán)登記試點(diǎn)縣，并開(kāi)始全縣試點(diǎn)。截至今年6月底止，全縣19個(gè)鎮(zhèn)只有福集鎮(zhèn)基本完成試點(diǎn)任務(wù)，其余鎮(zhèn)已經(jīng)完成工作總量的75％，其中10個(gè)進(jìn)入矢量化和公示階段，預(yù)計(jì)全縣將于今年11月份完成確權(quán)登記。為推進(jìn)瀘縣農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，筆者就有關(guān)問(wèn)題對(duì)福集等鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了專(zhuān)題調(diào)研。
一、農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證的做法
目前，瀘縣轄19個(gè)建制鎮(zhèn)，251個(gè)行政村，584個(gè)自然村，2400個(gè)居民組，全縣土地總面積152526.7公頃(1525平方公里)。該縣農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證的主要做法是：
(一)前期準(zhǔn)備充分。一是宣傳動(dòng)員要到位。通過(guò)宣傳讓農(nóng)戶(hù)知曉確權(quán)登記的目的、意義、內(nèi)容、流程和有關(guān)政策，避免產(chǎn)生疑惑性問(wèn)題，誘發(fā)歷史性糾紛。二是業(yè)務(wù)培訓(xùn)要到位。參與試點(diǎn)的工作人員需要知悉土地管理和二輪承包以及此次確權(quán)頒證政策，否則可能出現(xiàn)各自為政現(xiàn)象。瀘縣在組織系統(tǒng)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，從18個(gè)鎮(zhèn)抽調(diào)1～2人全程參與了福集鎮(zhèn)試點(diǎn)。三是摸底調(diào)查要到位。確權(quán)頒證將遇到部分農(nóng)戶(hù)土地被集體經(jīng)濟(jì)組織公益用地占用等特殊情況，需要事前有所準(zhǔn)備。瀘縣分別排查出1200個(gè)項(xiàng)特殊事項(xiàng)，通過(guò)政策研究事前確定解決辦法。四是糾紛排解要到位。土地糾紛是農(nóng)村最為普遍的糾紛，事前需要徹底排解，否則確權(quán)登記將難以推進(jìn)。瀘縣采取邊摸底邊解決的辦法，對(duì)小問(wèn)題當(dāng)場(chǎng)處理，對(duì)大問(wèn)題交由政策研究組研究后妥善解決。
(二)政策界定科學(xué)。一是土地承包關(guān)系要延續(xù)。土地二輪承包政策明確30年不變，承包期內(nèi)農(nóng)戶(hù)生不增地、死不減地。因此，確權(quán)頒證原則以二輪承包地為依據(jù)，對(duì)特殊情況需要調(diào)地為宜的，實(shí)行“一社一策”，由大多數(shù)農(nóng)戶(hù)說(shuō)了算。二是宅基地違法占用要區(qū)別對(duì)待。原則上對(duì)合法部分確權(quán)，對(duì)非法部分按照法定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)辦手續(xù)并處罰后確權(quán)，對(duì)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的部分只作登記不確權(quán)。三是土地性質(zhì)不清要確認(rèn)。對(duì)自留地、開(kāi)荒地等四界不清、權(quán)屬不明的土地，只要農(nóng)戶(hù)指認(rèn)清楚、村組沒(méi)有異議、不損害他人利益且無(wú)糾紛的，按實(shí)確權(quán)。四是行政干預(yù)行為要限定。對(duì)確權(quán)登記，政府主要負(fù)責(zé)宣傳動(dòng)員、人員組織、糾紛排解、經(jīng)費(fèi)保障，業(yè)務(wù)工作交由技術(shù)公司完成，政府不得擅自干預(yù)村組大多數(shù)人的合法意愿。五是確權(quán)方案要群眾認(rèn)同。通過(guò)航空拍攝、相控測(cè)繪的面積與農(nóng)戶(hù)二輪承包明確的面積差異較大，需要群眾認(rèn)可后作為登記依據(jù)。
(三)技術(shù)實(shí)力強(qiáng)大。此次確權(quán)登記需要建立電子檔案和電子地圖，經(jīng)過(guò)航空拍攝、相控測(cè)繪、現(xiàn)場(chǎng)指界、矢量化、圖紙制作、信息公示、合同簽訂、五證頒發(fā)等過(guò)程，技術(shù)工作占了很大的比例。選擇的公司技術(shù)實(shí)力如何、協(xié)作能力強(qiáng)弱等方面直接關(guān)系確權(quán)登記進(jìn)程的快慢、質(zhì)量的高低和最終的成敗。瀘縣采用公開(kāi)比選的方式，在福集鎮(zhèn)試點(diǎn)選定了青島太陽(yáng)軟件公司，全縣推行選定了四川空間信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司，確權(quán)登記80%左右的工作交由公司承擔(dān)。政府組織人員協(xié)助公司人員開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)指界等工作。目前，全縣已完成航空拍攝、相控測(cè)繪等基礎(chǔ)工作，完成了農(nóng)村宅基地應(yīng)辦證的74%、農(nóng)房產(chǎn)權(quán)應(yīng)頒證的51%，農(nóng)村土地承包權(quán)證等確權(quán)登記工作正在有序推進(jìn)。
二、農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作遇到的問(wèn)題
(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作中存在的問(wèn)題。一是農(nóng)民的心理因素不能忽略。農(nóng)民主要存在著以下幾個(gè)方面的心理：部分村民希望通過(guò)確權(quán)頒證彌補(bǔ)減損的土地面積，原來(lái)一直沒(méi)有解決的農(nóng)田糾紛能夠得到解決；部分村民實(shí)際種植土地面積大于登記面積，希望借助新一輪確權(quán)登記增加惠農(nóng)補(bǔ)貼；也有人擔(dān)心自己因戶(hù)籍遷走而在確權(quán)頒證中失去土地。同時(shí)，也有一些別有用心的人，借農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作大講土地私有化，侵犯農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益的利益。二是二輪承包中所疊加積累的新舊矛盾要重點(diǎn)關(guān)注。主要表現(xiàn)有兩點(diǎn)：因《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》沒(méi)有及時(shí)分發(fā)到戶(hù)，土地權(quán)屬關(guān)系混亂，存在著有地?zé)o證、有證無(wú)地、一地多證、一證多地、無(wú)地?zé)o證等現(xiàn)象；存在著農(nóng)村土地多輪流轉(zhuǎn)、公益設(shè)施建設(shè)用地占用農(nóng)田、農(nóng)轉(zhuǎn)非以及婚喪嫁娶土地沒(méi)調(diào)整、農(nóng)戶(hù)間互換田塊等土地糾紛問(wèn)題。三是基層積極性亟待提高。農(nóng)村基層鄉(xiāng)村干部由于顧及社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作總體積極性不高，甚至有些地方不愿意開(kāi)展試點(diǎn)工作。四是政策性問(wèn)題需進(jìn)一步完善。主要表現(xiàn)為農(nóng)村人員戶(hù)口遷走后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出問(wèn)題，1998年二輪承包的30年合同還未失效，與這次確權(quán)頒證的政策銜接問(wèn)題，需進(jìn)一步完善可操作性的措施。
(二)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作中存在的問(wèn)題。在農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作中，要求凡是村民小組土地權(quán)屬界線存在的，應(yīng)依法確認(rèn)給村民小組農(nóng)民集體所有。瀘縣90％以上的村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全，無(wú)法行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)。且同一地塊中有的屬若干村民小組所有，土地權(quán)屬界線混亂不清，無(wú)法確認(rèn)到每一個(gè)村民小組。國(guó)有土地權(quán)屬資料不全，界線不清，調(diào)查難度大，其中國(guó)有林地和農(nóng)村集體土地爭(zhēng)議較多，無(wú)從處理。村與村之間的飛地較多，權(quán)屬不清，需村、組干部全力配合。
(三)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作中存在的問(wèn)題。在確權(quán)登記發(fā)證過(guò)程中，由于不同時(shí)期的土地政策不同，群眾認(rèn)識(shí)程度不同，造成審批的農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證面積不一，群眾意見(jiàn)很大。比如1987年全縣土地清理發(fā)證時(shí)對(duì)超出批準(zhǔn)面積的宅基地實(shí)行罰款后按現(xiàn)狀面積確權(quán)登記發(fā)證，有的宅基地面積多達(dá)一畝，有的仍為二至三分地，差別很大。1992年農(nóng)村宅基地實(shí)行有償使用并重新?lián)Q證，部分村民交納了土地有償使用費(fèi)，領(lǐng)到了宅基地使用證，有些村民因未交或少交，造成個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法尺度不一，農(nóng)宅換證進(jìn)行了十年還有部分村民沒(méi)有拿到宅基地證。
(四)農(nóng)村空閑宅基地較多，土地資源閑置浪費(fèi)，迫切需要有序流轉(zhuǎn)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村普遍存在一戶(hù)多宅的現(xiàn)象，大約有10％～15％的農(nóng)戶(hù)是一戶(hù)多宅，農(nóng)民住宅閑置率在10％～20％左右。私下出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為普遍。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)農(nóng)民外出務(wù)工、經(jīng)商、舉家外遷進(jìn)城、城鎮(zhèn)居民返鄉(xiāng)、農(nóng)村居住環(huán)境差、新民居和幸福新村建設(shè)等農(nóng)民希望土地流轉(zhuǎn)。由此可見(jiàn)，農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證推動(dòng)宅基地有序流轉(zhuǎn)迫在眉睫。
三、農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作對(duì)策建議
(一)完善矛盾調(diào)處機(jī)制。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，健全基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相關(guān)法律、法規(guī)、政策及登記規(guī)則、檔案管理、地籍測(cè)量技術(shù)及程序、地籍測(cè)量與登記業(yè)務(wù)操作規(guī)程的培訓(xùn)。
(二)加強(qiáng)政策法規(guī)宣傳。加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)、政策中關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其登記試點(diǎn)的正確宣傳，制定操作性強(qiáng)的試點(diǎn)操作規(guī)程。切實(shí)發(fā)揮村民自治的作用，依靠村民代表大會(huì)討論解決實(shí)際糾紛，動(dòng)員各方力量加強(qiáng)民主監(jiān)督。對(duì)糾紛難解的田塊可區(qū)別對(duì)待，劃定爭(zhēng)議區(qū)，依法、及時(shí)、嚴(yán)格查處借機(jī)違法重新調(diào)整原承包關(guān)系或重新組織發(fā)包農(nóng)村土地以及借機(jī)侵害發(fā)包人、其他權(quán)利人權(quán)利的行為。
(三)遵循農(nóng)村相關(guān)精神。遵循農(nóng)村土地二輪承包的相關(guān)精神。1999年開(kāi)始農(nóng)村土地二輪承包規(guī)定的承包期限是30年，土地確權(quán)頒證工作應(yīng)嚴(yán)格遵循二輪承包的相關(guān)精神，不改變承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)使用年限。
(四)明確職責(zé)，加強(qiáng)配合?？h國(guó)土資源局負(fù)總責(zé)，縣政府加強(qiáng)對(duì)信訪、政法、發(fā)改、統(tǒng)計(jì)、民政、住建、交通、水務(wù)、農(nóng)牧等部門(mén)以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的統(tǒng)一調(diào)度，各部門(mén)齊抓共管。召開(kāi)衛(wèi)生局、教育局、林業(yè)局等相關(guān)部門(mén)會(huì)議統(tǒng)一協(xié)商確定村小學(xué)、村衛(wèi)生所、林地、林木的權(quán)屬問(wèn)題。
(五)規(guī)范操作，明確政策?？h政府按照有關(guān)法律程序，制定出臺(tái)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的相關(guān)政策，本著尊重歷史、實(shí)事求是的原則，因鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、因村、因地制宜，盡快修訂《瀘縣農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作實(shí)施細(xì)則》，為確保全縣“五權(quán)”發(fā)證工作順利開(kāi)展提供政策依據(jù)。要程序規(guī)范，先摸底疏通，先易后難；要嚴(yán)格執(zhí)法，先查處后發(fā)證，一事一清。各相關(guān)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組及企事業(yè)單位要認(rèn)真做好“五權(quán)”發(fā)證工作的檔案管理，及時(shí)整理存檔。
(六)強(qiáng)化應(yīng)用，規(guī)范審批?！拔鍣?quán)”發(fā)證應(yīng)與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、土地征收等各項(xiàng)重點(diǎn)工作掛鉤。征地拆遷要依據(jù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)證和農(nóng)村集體土地使用證進(jìn)行補(bǔ)償；沒(méi)有經(jīng)過(guò)確權(quán)登記的集體建設(shè)用地使用權(quán)一律禁止流轉(zhuǎn)；對(duì)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)用地整治涉及宅基地調(diào)整的，必須以確權(quán)登記發(fā)證為前提，以此來(lái)強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作。
(課題執(zhí)筆人：雷兵能)
【責(zé)任編輯：于 玲】
