“編制預算是組織戰(zhàn)略的表現(xiàn)，……，預算編制意味著要考查組織資源過去的使用情況，分析已經實現(xiàn)的目標及其成本，并通過為將來的預算期分配新的資源，描繪出組織發(fā)展路線”?？梢?，預算編制過程和預算決策過程是同步展開，相互交錯、滲透的。預算編制過程實際就是預算決策過程?？梢?，預算決策是大學預算的首要和核心環(huán)節(jié)。預算決策的規(guī)范、合理、科學性將會直接影響到預算執(zhí)行與評價環(huán)節(jié)，從而影響整個預算過程的效率。
由于長期受計劃經濟的影響，預算只是被動地執(zhí)行計劃。此外，由于涉及信息保密，預算決策的校際交流很少，也很難深入。各個大學各自為政，獨自摸索，這些都不利于預算決策理論和實踐研究與發(fā)展。目前我國的大學預算決策存在著諸如預算決策缺乏明確的戰(zhàn)略指導，全局性與前瞻性不夠；預算決策過程不透明，利益相關者參與度不高；預算決策水平不高，權威性不夠等問題。
一、大學預算決策制度創(chuàng)新目標
預算決策是預算過程的首要環(huán)節(jié)，這個階段的主要任務是政策目標設定、資源配置決策和預算方案編制的統(tǒng)一。預算決策階段的主要任務是利用預算編制技術以及審批程序，幫助政策目標的確定和落實，為大學教育教學、科學研究和社會服務過程配置資源。面對我國大學預算決策過程中存在的種種問題，大學預算決策制度創(chuàng)新的主要目標是創(chuàng)新大學預算決策體制和機制，揭開大學教育資源配置的“黑箱”，弄清誰在配置，依據(jù)什么，用什么方法，配置到了哪里（方向）。通過制度設計，讓預算決策規(guī)范、公開、透明，并積極創(chuàng)造條件，鼓勵大學成員（含校內單位及師生員工）參與和監(jiān)督預算決策，提高預算決策水平，優(yōu)化辦學資源配置效益。
（一）誰在配置資源 即預算決策權力的分配。大學預算決策權力應該屬于全體大學成員，他們是大學的主人，也是大學發(fā)展的主力軍。因此，大學各種群體的代表都應該有機會參與預算決策。更為重要的是，為大學各種服務過程配置資源是預算決策的使命，大學預算決策必須符合服務過程的客觀規(guī)律，包括教育教學規(guī)律、科學研究規(guī)律和社會服務規(guī)律。要實現(xiàn)這個目的，必須充分尊重教育、科研、管理第一線的代表在預算決策中的發(fā)言權，廣泛聽取他們的意見，并用相關制度保障。
（二）依據(jù)什么進行配置 即資源配置的基本準則以及具體的決策依據(jù)。領導人意志、特定關系、經濟效益、特別政策、社會公平、對大學發(fā)展的貢獻等等，都可以成為配置的依據(jù)。大學預算決策系統(tǒng)改革的目標，首先是讓這些依據(jù)都顯化出來，然后清理、整頓，最后形成大學預算統(tǒng)一、規(guī)范、合理的決策依據(jù)準則。
（三）用什么方法進行 即使用的預算決策工具和技術。預算決策離不開特定的程序和規(guī)則，資源配置離不開各種分析和數(shù)據(jù)，這些都需要預算編制方法、預算管理工具以及信息技術的支持。預算決策系統(tǒng)改革的目標之一，就是選擇合適、先進的決策工具和技術，對資源進行合理科學的配置。
（四）資源配置到哪里 即最終確定支持的政策目標是什么。大學資源配置的最高水平，是把有限的資源配置到最需要的地方去。為了防止資源配置的主觀性，就應當事先通過公開、民主、公平的方式設計一套政策目標體系，并按照項目的重要性進行排序。這套政策目標體系一般可以用大學戰(zhàn)略規(guī)劃的形式展現(xiàn)。因此，大學資源配置應當以戰(zhàn)略為指導。
二、大學預算決策體制
我國大學預算決策體制的基本內容是統(tǒng)一領導、條塊結合、分層決策、民主參與。其具體內容如下：
（一）統(tǒng)一領導、條塊結合 以大學戰(zhàn)略規(guī)劃確定的戰(zhàn)略目標為方向，一方面發(fā)揮職能部門的作用，一方面實行校院兩級管理體制。
（1）戰(zhàn)略目標是部門預算實施的指南，部門預算是戰(zhàn)略目標的具體化和依托；學校著眼于宏觀層次的目標管理，部門預算的編制與執(zhí)行主要由微觀層次的校內單位來完成（見圖1）。
（2）黨委會、校長辦公會、各專門委員會是學校的高層決策和監(jiān)督機構，學校各專項事業(yè)發(fā)展必須在學校統(tǒng)一領導下進行。教育資源的配置權與調控權，教育教學事務管理權集中在學校。人事權、財務管理權、國有資產管理權、學科專業(yè)建設權、教學與學生管理權必須按國家政策和相關法律法規(guī)的規(guī)定，統(tǒng)一由學校行使。在學校與校內單位之間，職能部門可能扮演十分重要的角色。一般說來，職能部門負責兩大類事項。一是專項事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和分解，并審定、監(jiān)督和考核校內單位的年度或聘期目標及其執(zhí)行與完成情況。二是對歸口管理的經費，提出二次分配方案，報學校審核。需要注意的是：職能部門只有資金安排建議權，無決定權。
（3）強調依法治校。實行校院兩級管理體制的同時，學校必須出臺一系列配套制度，保障各方的合法權益，尤其是教職工和學生的合法權益不受侵犯。
（二）分層決策、民主參與 具體有：
（1）分層決策體制。就權力共享矩陣（見圖2）來看，學校與校內單位之間改變了那種單純的“層級式”權力配置模式，而是統(tǒng)分結合的權力共享模式。目標管理方面，校級機構發(fā)揮主導作用，同時也賦予二級單位部門一定程度的參與權和建議權。隨著目標越來越細化，下級單位的權力越來越大。校內單位預算編制中，在給定的預算控制數(shù)內，可以自主安排，統(tǒng)籌使用。但學校依然要強調“統(tǒng)一領導“，保持足夠的宏觀調控權力和能力。大學和校內單位的權力分界線L是變動的，在大學發(fā)展的不同階段，分權程度會有所不同。當然，各個大學也可以根據(jù)自己的實際情況，選擇合適的分級管理模式。
（2）民主參與體制。在預算決策階段，各個內部組織和成員掌握的項目信息、資源信息、服務偏好、政策需求最充分，為了讓資源配置到最需要的地方，以及讓資源配置最符合高等教育服務的客觀規(guī)律，必須廣泛聽取廣大教職員工和學生的意見，讓內部組織和成員有參與預算編制的渠道和機會。為此，提出了“四位一體”的預算決策民主參與體制（見圖3）。
民主參與。在院系，行政權力占主導，通過黨政聯(lián)席會的形式能讓更多的領導集體成員參與決策，以民主集中制的形式行使院系預算的審批權。教授委員會作為學術力量的代表，以預算聽證會的形式發(fā)揮其專家審議作用，并提供了學術發(fā)展的經費需求表達的渠道，能有效地提高決策水平。院系教代會一般被賦予了名義上的院系預算最終審批權，但目前這種教代會的預算最終審批權往往只是停留在口頭上。如果教師代表能一直參與預算編制的各個環(huán)節(jié)，就能更好地發(fā)揮教代會的作用。
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民主監(jiān)督。民主參與過程就是一種民主監(jiān)督。除此之外，民主監(jiān)督的功能更多的在于對預算內容和預算過程的審查、質疑、批評和反對。在該體系中，民主監(jiān)督給預算決策者形成一種壓力，促使其規(guī)范決策和公正決策。
三、大學預算決策機制
大學預算決策機制主要有兩個層次：戰(zhàn)略決策機制和年度決策機制（見圖4）。
（一）戰(zhàn)略決策機制 戰(zhàn)略級決策機制具有大框架、寬領域、深層次的特點，主要思考事權與財權的關系、收入汲取與資源配置的關系、總體與局部的關系、長遠目標與近期目標的關系等，實現(xiàn)財權與事權的銜接與匹配。同時還要實現(xiàn)學校與部門相統(tǒng)一，戰(zhàn)略目標與年度工作相結合。具體運行機制如下：
一是財力供給機制。學校戰(zhàn)略目標與財政資源保障規(guī)劃相銜接，并通過中期預算（滾動預算）與年度預算方案相結合。最后學校以控制數(shù)和指導性預算的形式為院系（部門）供給財力。
二是財力需求機制。學校戰(zhàn)略目標層層分解到部門戰(zhàn)略目標，細化為部門五年計劃和年度工作任務，最終形成院系（部門）財力需求或者經費支出計劃。
（二）年度決策機制 這里主要指校本級年度預算決策機制。具體包括四個任務：
首先是預算控制數(shù)下達：年度預算——指導性預算——部門預算；
其次是預算申請：年度任務——財力需求——部門預算申請；
然后是預算總額控制及校本級預算審批：年度預算——約束性預算——部門預算；
最后是部門預算審批及績效合同簽訂：部門預算——財力供給——年度任務——績效合同。
年度決策機制運行中要注意兩個方面的問題：
一是預算編審程序。預算編制和審批一般實行 “兩上兩下”。這是為了讓財力需求和財力供給有一個良好的溝通和權衡，也能實現(xiàn)院系（部門）預算自主權與大學的預算宏觀控制權的平衡?；玖鞒淌牵涸合担ú块T）提出預算草案（一上）——學校匯總后確定大學預算總盤子和支出結構，形成對院系（部門）的控制數(shù)并下達（一下）；院系部門調整草案，編制單位正式年度預算并提交（二上），大學最終審定并下發(fā)執(zhí)行（二下）。
二是預算編制方法選擇。大學預算編制可以引進和借鑒國內外政府預算管理中使用的先進方法和技術，如規(guī)劃——項目——預算、零基預算、多年期概算（中長期預算）或者滾動預算、績效預算等等。應該綜合采用上述方法，對不同的資源申請予以分類管理。其一，增量預算法。為了簡化編制流程，節(jié)約編制時間和成本，對一些常年穩(wěn)定支出項目可以考慮適用增量預算法。比如基礎性人員支出、部門公務費（日常公用經費）等。根據(jù)我國人事管理制度，一般不會因為預算經費不足而解雇教職員工，尤其是有人事編制的正式職工。因此，我國大學預算編制的一個原則是“保人員支出”。部門公務費、業(yè)務費，一般實行定額標準控制。我國大學目前也難以因為某部門經費使用情況不好而撤銷該部門，或者剝奪該部門繼續(xù)為大學服務，從而將其經費劃轉其他部門，甚至外包。因為部門設置是由大學或者上級主管部門統(tǒng)一管理的。從某種意義上說，增量預算法是大學穩(wěn)定的基礎。因此，預算改革不是要徹底拋棄增量預算法，而是要尊重國情，做好改進工作。要做好定員、定額的規(guī)范化和科學化工作。要把零基預算理念和增量預算方法結合起來，每年審視定員定額標準；審視采用增量預算方法的項目范圍、類別，凡是條件成熟，可以采用其他編制方法的，一般不再用增量預算法。其二，對年度專項，一般采用零基預算方法，每年一審，年底進行項目清理，預算指標結余自動歸零。其三，對重大專項建設，可以采用規(guī)劃——項目——預算，從可行性研究報告一直到項目實施方案、投資計劃、年底預算經費安排等，嚴格審查、科學論證。其四，對一般競爭性項目，采用績效預算方法。利用績效合同，對項目進行約束和管理。只有那些能很好實現(xiàn)大學政策目標的項目，才予以分配資源和經費。其五，在學校總體預算規(guī)模和結構安排上，可以借鑒多年期概算或者滾動預算方法。在具體選擇上，各個大學要考慮本校的實際情況和主管部門預算管理要求。既要吸收先進理念，又要實事求是。
參考文獻：
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作者：嚴夏
