十八屆三中全會(huì)為未來中國(guó)的改革與發(fā)展規(guī)劃了路線圖。會(huì)議公報(bào)明確指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！辈浑y看出，將改革的精神落實(shí)到改革的實(shí)踐，厘清政府和市場(chǎng)的邊界，并尋求二者分工與協(xié)作的耦合點(diǎn)，將是一個(gè)事關(guān)成敗的關(guān)鍵性問題。
在眾多可選項(xiàng)中，公共產(chǎn)品的PPP提供方式堪為這樣一個(gè)支點(diǎn)。對(duì)財(cái)政改革來說，尤其如此。
肇始于上世紀(jì)90年代的PPP（英文Public Private Partnerships的縮寫，直譯為“公私合作關(guān)系”），通過將政府的一部分支出責(zé)任以“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”方式轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)主體，既推動(dòng)了公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化配置，又提高了公共服務(wù)效率，可以說有效地做到了“政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”，和十八大提出的改變資源配置方式、轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等要求高度契合。正如樓繼偉部長(zhǎng)所言，“從傳統(tǒng)的‘政府包攬式’公共服務(wù)向PPP轉(zhuǎn)變，不僅是一次微觀層面的操作方式升級(jí)，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革?！被谶@一認(rèn)識(shí)，從去年底開始，財(cái)政部將PPP模式作為落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神、深化財(cái)稅體制改革的重要舉措，著手加以大力推廣。
在我國(guó)，PPP的既有實(shí)踐主要集中于利用世行(或亞行)貸款的某些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，應(yīng)用領(lǐng)域有限，即便另有一些獨(dú)立探索，積累的經(jīng)驗(yàn)也不足夠充分。對(duì)于大面積推進(jìn)來說，其對(duì)制度環(huán)境的要求和改革智慧的創(chuàng)新都帶來不少挑戰(zhàn)，因此，起步之初，增強(qiáng)對(duì)PPP的全面認(rèn)識(shí)及事前規(guī)范至關(guān)重要。為此本刊特設(shè)專題對(duì)關(guān)鍵性環(huán)節(jié)和重點(diǎn)問題進(jìn)行概述和討論，旨在幫助讀者進(jìn)入公私合作這一龐大知識(shí)體系的用戶界面，引導(dǎo)感興趣的讀者去一探究竟。
第一章 認(rèn)識(shí)PPP
第一節(jié) 什么是PPP？
PPP，源于英文Public Private Partnerships，中文有多種譯法，如“公私合作關(guān)系”、“公私伙伴關(guān)系”、“公私機(jī)構(gòu)的伙伴合作”、“民間開放公共服務(wù)”、“公共私營(yíng)合作制”等等，近來在我國(guó)也多見“政府與社會(huì)資本合作”的表述。
關(guān)于PPP的概念，目前尚無一個(gè)比較權(quán)威和統(tǒng)一的定義。由于PPP模式的產(chǎn)生和發(fā)展與政府部門管理需求變化和民營(yíng)化理論及實(shí)踐的深入發(fā)展息息相關(guān)，因此國(guó)際上大多根據(jù)其在本國(guó)的實(shí)際應(yīng)用特征來理解和解釋。盡管眾說不一，但比較一致的看法是，PPP的內(nèi)涵有廣義和狹義之分。一般來講，最廣義的PPP泛指公共部門和私人部門之間的任何形式合作。實(shí)踐中，所謂“廣義的PPP”則被賦予了一定程度的專屬內(nèi)涵，指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，方式主要包括BOT、BOO、PFI等，是一系列項(xiàng)目融資模式的統(tǒng)稱。而“狹義的PPP”則由廣義的PPP衍生而來，可以理解為對(duì)前者的升級(jí)，與BOT的原理相似，由“使用者付費(fèi)”或“政府付費(fèi)”，但它比BOT更強(qiáng)調(diào)公私部門的全過程合作，激勵(lì)約束機(jī)制更為完善，從單純的項(xiàng)目融資擴(kuò)展到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理多個(gè)方面。
把握狹義PPP的核心內(nèi)涵，要抓住三個(gè)要點(diǎn)：一是政府部門與私人部門建立合作伙伴關(guān)系。合作雙方綁定一個(gè)共同項(xiàng)目目標(biāo)，通過發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，最大限度提高效率，獲取效益。二是利益共享。合作各方利益目標(biāo)各有取向，政府方關(guān)注“少花錢、多辦事、辦好事”，側(cè)重公共目標(biāo)；私人方意在“有利可圖”，看重經(jīng)濟(jì)回報(bào)，但大家都能夠從合作中各取所需。三是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在合作過程中，按照風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配和最優(yōu)應(yīng)對(duì)分擔(dān)原則，政府部門與私人部門可以各自承擔(dān)最善于應(yīng)對(duì)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的最小化。
需要強(qiáng)調(diào)的是，在中國(guó)，引入PPP這個(gè)舶來品，由于國(guó)情不同、經(jīng)濟(jì)制度相異，“政府（公共部門）——私人”這組相對(duì)概念中，“私人”的提法很難將國(guó)有企業(yè)這一重要的市場(chǎng)主體涵蓋在內(nèi)，因此將PPP明確稱為“政府與社會(huì)資本合作”更適宜中國(guó)國(guó)情并具實(shí)踐意義。
第二節(jié) PPP的由來與演進(jìn)
追溯PPP的前世今生，作為一種實(shí)際應(yīng)用的產(chǎn)物，它的由來時(shí)間其實(shí)不短。早在幾百年前，歐洲國(guó)家就授予公路養(yǎng)護(hù)人“收費(fèi)特許權(quán)”，由政府和社會(huì)資本共同提供公共服務(wù)。20世紀(jì)70、80年代，源于社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品需求的增長(zhǎng)和公共財(cái)政支出壓力上升之間的矛盾，發(fā)達(dá)國(guó)家開始普遍運(yùn)用“特許經(jīng)營(yíng)”等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1984年，土耳其前首相塔格特•奧扎提出了“BOT”概念，隨后發(fā)展出BOO等多種模式。到了20世紀(jì)90年代，針對(duì)BOT等傳統(tǒng)模式中社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等后期環(huán)節(jié)的一些問題，英國(guó)政府率先提出了PFI模式，在特許期內(nèi)通過“政府付費(fèi)”的方式，支持社會(huì)資本投資公共產(chǎn)品，公私伙伴關(guān)系概念繼而在西方國(guó)家得到廣泛響應(yīng)。PPP逐漸推廣應(yīng)用至各種大型的交通項(xiàng)目如鐵路、高速公路、地鐵等，還越來越多地出現(xiàn)在供水及廢水處理、能源、通信乃至醫(yī)療服務(wù)、教育等項(xiàng)目中，在提高公共服務(wù)水平方面顯現(xiàn)了一些效益。但隨著時(shí)間的推移，這些公共產(chǎn)品的投融資方式暴露出了諸多弊端，如私人機(jī)構(gòu)的逐利性，經(jīng)常導(dǎo)致公共產(chǎn)品價(jià)格高企，難以保障公益性；政府的退出并未帶來基礎(chǔ)設(shè)施大發(fā)展，反而造成了基礎(chǔ)設(shè)施供給不足等。為了糾正這種過度私有化傾向，彌補(bǔ)BOT、PFI等模式的不足，近年來，英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家又探索實(shí)施了一種完整的項(xiàng)目融資新模式，也就是狹義的PPP。
2008年全球金融危機(jī)后，各國(guó)將目光更多投向PPP模式，在財(cái)政狀況持續(xù)惡化，基礎(chǔ)設(shè)施投資資金問題突出的背景下，開始對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行分類，并積極探索加以實(shí)際運(yùn)作。
在我國(guó)，對(duì)PPP已有過一些零星探索。1984年香港和合實(shí)業(yè)公司（Hopewell）聯(lián)合中國(guó)投資發(fā)展公司共同發(fā)起的沙角B電廠項(xiàng)目是我國(guó)第一個(gè)BOT項(xiàng)目。不過，直至2002年，大規(guī)模政策推動(dòng)和制度初創(chuàng)才開始，期間因經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化和政策考量也曾有過起伏，時(shí)至今日PPP在我國(guó)的應(yīng)用仍然有限，其中成功和失敗的案例都有。已有的項(xiàng)目主要出現(xiàn)在一些大型的公共工程上，如北京、上海、深圳等城市的地鐵項(xiàng)目均有對(duì)PPP模式的嘗試；眾所矚目的國(guó)家體育場(chǎng)（鳥巢），其建設(shè)及運(yùn)營(yíng)模式也是PPP。此外，在水務(wù)市場(chǎng)、交通行業(yè)以及其他一些大型項(xiàng)目中PPP也獲得一定的應(yīng)用，但更多適用行業(yè)（如教育、醫(yī)療、住房、國(guó)防等）的PPP模式仍未開啟。
第三節(jié) PPP（狹義）是如何對(duì)傳統(tǒng)模式進(jìn)行升級(jí)的？
如前所述，“狹義的PPP”脫胎于“廣義的PPP”，前者對(duì)后者的升級(jí)改造主要體現(xiàn)在更加強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本合作的全過程合作，由此也帶來一系列革命性的變化（為便于表述，本小節(jié)述及的PPP僅限狹義）。
一是從運(yùn)作模式看，新的PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念。其典型做法是政府和社會(huì)資本共同組成SPV，針對(duì)特定項(xiàng)目或資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，并由SPV負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)，待特許經(jīng)營(yíng)期滿后，SPV終結(jié)并將項(xiàng)目移交給政府。這種模式同時(shí)具有公共產(chǎn)品、委托代理、信息不對(duì)稱等方面的理論基礎(chǔ)。從公共產(chǎn)品理論講，社會(huì)資本參與提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，能夠發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量，提升產(chǎn)品供給效率，實(shí)現(xiàn)“1+l>2”的效果。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)能“跨部門”進(jìn)行動(dòng)態(tài)分配，讓雙方承擔(dān)各自擅長(zhǎng)控制的風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。從委托代理理論講，政府通過激勵(lì)約束和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)資本行為，使之與公共利益最大化相吻合，確保整個(gè)機(jī)制的“激勵(lì)相容”。從信息不對(duì)稱理論講，政府參與組成SPV，能更好地掌握建造經(jīng)營(yíng)等成本信息，克服信息不對(duì)稱問題，避免社會(huì)資本“漫天要價(jià)”獲取暴利。
二是從運(yùn)作特點(diǎn)看，新的PPP模式與傳統(tǒng)模式相比在揚(yáng)長(zhǎng)避短上優(yōu)勢(shì)明顯。其一是政府“更多地參與”項(xiàng)目中后期工作，掌控社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益的“盈虧平衡”，確保項(xiàng)目目標(biāo)不偏離。在BOT等傳統(tǒng)模式下，政府往往將項(xiàng)目“全部外包”出去，項(xiàng)目財(cái)務(wù)狀況政府難以控制。在新模式下，政府作為SPV參與方，與社會(huì)資本全程合作。一旦項(xiàng)目收益超出預(yù)期，政府就要依據(jù)合同約定，下調(diào)公共產(chǎn)品價(jià)格，避免其獲得暴利。反之，政府就要通過補(bǔ)貼或漲價(jià)等方式，使社會(huì)資本獲得合理回報(bào)，以保障項(xiàng)目可持續(xù)。其二是社會(huì)資本“更早地介入”項(xiàng)目前期論證，專業(yè)作用發(fā)揮更加充分。在BOT等傳統(tǒng)模式下，社會(huì)資本只參與中期建設(shè)和后期運(yùn)營(yíng)，規(guī)劃、設(shè)計(jì)等前期工作都由政府來做，到項(xiàng)目招標(biāo)完成后，社會(huì)資本才真正參與到項(xiàng)目中。在新PPP模式下，從最初的可研、立項(xiàng)等前期論證階段，社會(huì)資本就深度參與進(jìn)來，對(duì)項(xiàng)目的理解更為全面，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)判也更加準(zhǔn)確，從而提高了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的成功率。
三是從運(yùn)作效果看，新PPP模式是一種能使“政府、企業(yè)、社會(huì)多方共贏”的公共產(chǎn)品提供方式。過去是政府和社會(huì)資本獨(dú)自做事，而PPP模式突破了這種局限，讓政府和社會(huì)資本得以“共舞”，實(shí)現(xiàn)“多方共贏”。對(duì)政府而言，緩解了財(cái)政支出壓力。政府通過項(xiàng)目未來運(yùn)營(yíng)收入和適當(dāng)補(bǔ)貼，“撬動(dòng)”社會(huì)資本參與項(xiàng)目“全生命周期”，不僅可以減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，而且可以平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)。對(duì)社會(huì)而言，提高了公共產(chǎn)品供給效率。PPP模式打破了傳統(tǒng)的政府與社會(huì)資本的分工邊界，通過構(gòu)建公共產(chǎn)品新產(chǎn)權(quán)關(guān)系，整合了公私各自優(yōu)勢(shì)，能讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，把政府的政策意圖、社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)效率、競(jìng)爭(zhēng)壓力結(jié)合起來，充分提高了公共產(chǎn)品供給效率。對(duì)企業(yè)而言，拓寬了企業(yè)的發(fā)展空間。PPP模式通過授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，使社會(huì)資本不再局限于批發(fā)零售、貿(mào)易餐飲、建筑制造等傳統(tǒng)行業(yè)，還可以進(jìn)入電力電信、供水道路、醫(yī)院學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，企業(yè)可選擇的投資方向大大拓展。
第二章 推廣PPP是適應(yīng)改革的現(xiàn)實(shí)需要
第一節(jié) PPP模式的變革背景
英國(guó)在90年代開始推廣PPP時(shí)，就曾經(jīng)明確提出“推廣PPP是政府改善公共服務(wù)的重大變革”。的確，PPP對(duì)傳統(tǒng)“政府包攬式”公共服務(wù)的革新，不僅是簡(jiǎn)單的、技術(shù)層面的“方式更新”，更是涉及轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新預(yù)算管理、整合社會(huì)資源、消除隱性壁壘的“機(jī)制變革”。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況看，在當(dāng)前貫徹十八屆三中全會(huì)“全面深化改革”精神的關(guān)鍵時(shí)期，推廣PPP模式正是適應(yīng)“轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化資源配置、深化改革開放”要求的一次體制機(jī)制變革。
首先，推廣PPP模式是適應(yīng)“國(guó)家治理現(xiàn)代化”要求的一次變革。這次三中全會(huì)提出，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“國(guó)家治理”與以往采用的“國(guó)家管理”相比，一字之差，反映的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)卻很深遠(yuǎn)，現(xiàn)代國(guó)家治理更加注重契約精神、市場(chǎng)觀念，更加注重公平參與、平等協(xié)商、績(jī)效評(píng)估和結(jié)果導(dǎo)向。運(yùn)用PPP模式，其必要條件就是，政府和企業(yè)“按照合同辦事”、平等參與、公開透明，這恰恰是現(xiàn)代國(guó)家治理關(guān)注的重點(diǎn)。
其次，推廣PPP模式是適應(yīng)“市場(chǎng)起決定性作用”要求的一次變革。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，是這次三中全會(huì)的一大理論創(chuàng)新，即使在傳統(tǒng)理論認(rèn)為市場(chǎng)難以發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域，也要盡量依靠市場(chǎng)力量來做。因此，這次三中全會(huì)明確提出，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化，鼓勵(lì)非公有制企業(yè)進(jìn)入公共服務(wù)等特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。而運(yùn)用PPP模式，正是政府通過授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式引入社會(huì)資本，不但可以發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力，而且有助于破除各種行政壟斷，消除各種隱性壁壘，推進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化配置，與“市場(chǎng)起決定性作用”要求相吻合。
第三，推廣PPP模式是適應(yīng)“加快轉(zhuǎn)變政府職能”要求的一次變革。按照進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，政府職能要更多地轉(zhuǎn)向宏觀戰(zhàn)略、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理，切實(shí)減少對(duì)微觀事務(wù)的管理和干預(yù)。通過PPP模式，政府將真正實(shí)現(xiàn)“職能轉(zhuǎn)變”，由“管理者”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督者、合作者”，能夠把更多的精力放到制定發(fā)展戰(zhàn)略上，把更多的注意力放到加強(qiáng)監(jiān)管上，既可以降低行政管理成本，又可以減少權(quán)力尋租空間。同時(shí)，PPP模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)與市場(chǎng)投資人的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合在一起，有助于厘清政府與市場(chǎng)邊界，提升政府的法制意識(shí)、契約意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。
第四，推廣PPP模式是適應(yīng)“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”要求的一次變革。這次三中全會(huì)要求，要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。PPP模式強(qiáng)調(diào)將一部分政府性債務(wù)剝離出去，并提高效率，有助于減輕政府債務(wù)壓力，又有助于我們創(chuàng)新財(cái)政管理理念，從以往單一年度的“預(yù)算收支管理”，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”。通過中長(zhǎng)期規(guī)劃，公開收費(fèi)或補(bǔ)貼的調(diào)整機(jī)制，并同年度預(yù)算安排相結(jié)合，切實(shí)做好PPP項(xiàng)目“全生命周期”的“預(yù)算管理”。這本來就是建立現(xiàn)代財(cái)政制度科學(xué)化、透明化的應(yīng)有之義。PPP模式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本各盡所能，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的深度參與，能夠有效減輕政府債務(wù)壓力，平滑年度間財(cái)政支出，符合現(xiàn)代財(cái)政制度優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會(huì)公平的要求，“一次承諾、分期兌現(xiàn)、定期調(diào)整”的預(yù)算管理方式，也與現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)具有高度的一致性。
第五，推廣PPP模式是適應(yīng)“推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”要求的一次變革。以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅是城鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模的擴(kuò)張，也是城鎮(zhèn)設(shè)施和服務(wù)的升級(jí)，需要數(shù)十萬億的巨額資金投入。原有城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴財(cái)政、土地的投融資體制弊端已顯現(xiàn)，難以持續(xù)，亟需建立規(guī)范、透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。為此，這次三中全會(huì)提出，要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市建設(shè)項(xiàng)目投資和運(yùn)營(yíng)。PPP模式正是這樣一種“基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”的投融資機(jī)制，其運(yùn)作機(jī)理就是盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資潛力，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式。
第二節(jié) 國(guó)內(nèi)推廣PPP的思路
十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”和2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議“鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)”的要求，為大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作開啟了政策綠燈，全面推進(jìn)勢(shì)所必然。啟動(dòng)之初，有幾個(gè)關(guān)鍵問題需要加以把握。
關(guān)鍵一：處理好三個(gè)關(guān)系
一是處理好“政府與市場(chǎng)”的關(guān)系。PPP合作是政府和社會(huì)資本建立“伙伴關(guān)系”，因此，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，嚴(yán)格界定“市場(chǎng)的廣度和政府的寬度”，是運(yùn)用PPP需要解決的首要問題?！霸撚善髽I(yè)做的，要放手交給企業(yè)”。社會(huì)資本主體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等具體環(huán)節(jié)，也要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)責(zé)對(duì)等，政府要樹立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的“契約精神”，不干預(yù)項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營(yíng)?！霸撚烧艿模袑?shí)管住管好”。如，政府為保證項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可持續(xù)，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)提供的政策支持，包括供貨或購買保證等，政府要切實(shí)擔(dān)起責(zé)任，履行好職責(zé)。同時(shí)，對(duì)于供水、供電等公共產(chǎn)品，由于使用具有“剛性”，消費(fèi)者很難在產(chǎn)品質(zhì)量下降時(shí)“用腳投票”，這就需要政府加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目服務(wù)效率進(jìn)行監(jiān)控，確保社會(huì)總體福利的最大化。同時(shí)，政府還要建立“政策調(diào)整機(jī)制”，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況、公眾滿意度等，定期對(duì)價(jià)格、補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整，雙方互相監(jiān)督，強(qiáng)化合作，使社會(huì)資本“盈利但不暴利”，這也是提高項(xiàng)目運(yùn)作透明度的要求。
二是處理好“當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)”的關(guān)系。在PPP模式下，特許經(jīng)營(yíng)期限很長(zhǎng)，少則10年、多則30年甚至更長(zhǎng)。這就要求政府和社會(huì)資本，都要從長(zhǎng)遠(yuǎn)視角看待項(xiàng)目投入和產(chǎn)出，既要算好“眼前賬”，也要算好“長(zhǎng)遠(yuǎn)賬”。對(duì)社會(huì)資本來說，如果過度壓低建造成本，那么后續(xù)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本就會(huì)“拉高”，項(xiàng)目總成本反而上升。政府部門也是如此，雖然可以緩解當(dāng)期財(cái)政壓力，但如果提供了過高的補(bǔ)貼承諾，就會(huì)增加未來支出壓力，加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。例如，20世紀(jì)后期，印尼、馬來西亞、泰國(guó)等國(guó)家開展了一些公私合作項(xiàng)目，產(chǎn)生了大規(guī)模或有負(fù)債，正是這些或有負(fù)債，加劇了亞洲金融危機(jī)。
三是處理好“傳統(tǒng)與創(chuàng)新”的關(guān)系。在公共領(lǐng)域引入PPP模式，是政府投融資模式的創(chuàng)新，但這并不意味著對(duì)傳統(tǒng)的政府投資模式的全盤摒棄。尤其在我國(guó)現(xiàn)階段，這種合作模式的法律法規(guī)還不健全，相關(guān)運(yùn)作機(jī)制和管理經(jīng)驗(yàn)的積累還需要一段時(shí)間，推廣PPP將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，不能“一哄而上”。參考國(guó)外做法，在推廣起步階段，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，可積極運(yùn)用PPP，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，還要小步試點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)。
關(guān)鍵二：堅(jiān)持好四個(gè)原則
一是堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合原則，大力推動(dòng)制度創(chuàng)新。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，推廣運(yùn)用PPP不僅僅是創(chuàng)新投融資模式，更重要的是通過體制機(jī)制創(chuàng)新，不斷提高社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量和水平，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和民生改善。實(shí)踐中要高度重視制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新，遵循“頂層設(shè)計(jì)和摸石頭過河相結(jié)合”的原則，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐步形成有利于PPP模式發(fā)展的長(zhǎng)期制度性安排，建設(shè)有利于PPP市場(chǎng)規(guī)范、透明、健康發(fā)展的制度環(huán)境。目前，國(guó)際國(guó)內(nèi)關(guān)于PPP的理論很多，要結(jié)合實(shí)際、廣泛借鑒、比較研判、指導(dǎo)實(shí)踐，做到設(shè)計(jì)先行、論證嚴(yán)密、扎實(shí)推進(jìn)、確保實(shí)效。
二是堅(jiān)持科學(xué)決策原則，確保項(xiàng)目“物有所值”。在PPP項(xiàng)目的選擇上，要進(jìn)行充分的項(xiàng)目評(píng)估，比較PPP模式與傳統(tǒng)的政府直接建設(shè)運(yùn)營(yíng)方式的優(yōu)劣，提高項(xiàng)目規(guī)劃和決策的科學(xué)性。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，公私合作大多采用“物有所值”（Value for Money，VFM）評(píng)價(jià)方法。PPP實(shí)施可積極借鑒“物有所值”評(píng)價(jià)方法，在項(xiàng)目選擇時(shí)進(jìn)行全面評(píng)估，對(duì)不同采購方式所對(duì)應(yīng)的資本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行成本及可獲得的利潤(rùn)進(jìn)行綜合分析，重點(diǎn)關(guān)注定價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)出質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)成本、財(cái)政承諾等要素。
三是堅(jiān)持激勵(lì)相容原則，激發(fā)社會(huì)資本活力和效率。PPP模式對(duì)社會(huì)資本的管理、執(zhí)行和融資能力有較高要求，需要以激勵(lì)約束機(jī)制為核心，以收益分配制度和績(jī)效考核制度為手段，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。一方面，要通過建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)或政府補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生足夠的吸引力，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期;另一方面，要建立嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)，確保項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)達(dá)到預(yù)期效果。
四是堅(jiān)持公共利益最大化原則，有效平衡經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。PPP是全新的公共服務(wù)提供方式，既涉及政府和社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)效益，又涉及政府和公眾的社會(huì)效益，既要避免社會(huì)資本利潤(rùn)超出合理區(qū)間，公共服務(wù)價(jià)格高企引發(fā)公眾不滿情緒，又要保障社會(huì)資本長(zhǎng)期合理回報(bào)，確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)可持續(xù)，“度”的把握非常重要。因此，在進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，要確保通過PPP模式使項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益均有所提高。對(duì)社會(huì)效益較好、經(jīng)濟(jì)效益差的項(xiàng)目，可以考慮適度給予財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)，要有效行使監(jiān)督管理權(quán)，對(duì)社會(huì)資本的行為進(jìn)行有效制約，切實(shí)維護(hù)好公眾利益。
關(guān)鍵三：明確三個(gè)操作問題
第一，研究明確“建設(shè)什么”的問題，盡快梳理建立PPP項(xiàng)目庫。一般而言，PPP模式通常適用于價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高、投資規(guī)模較大、有長(zhǎng)期穩(wěn)定需求的項(xiàng)目，如污水處理、垃圾處理、保障房建設(shè)等。從國(guó)際上看，澳大利亞等國(guó)政府會(huì)定期發(fā)布PPP項(xiàng)目清單，供社會(huì)資本選擇。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需求和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，明確轄區(qū)內(nèi)適宜采用PPP模式建設(shè)的行業(yè)及項(xiàng)目類型，對(duì)當(dāng)?shù)財(cái)M建項(xiàng)目進(jìn)行一下梳理，篩選建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫，并通過政府采購信息平臺(tái)定期公布項(xiàng)目規(guī)劃、準(zhǔn)備進(jìn)度、采購需求等信息。此外，對(duì)于已有的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也可以研究轉(zhuǎn)換成PPP的運(yùn)作模式，這樣既減少了社會(huì)資本的“綠地”開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，政府也可以提前回籠資金，有能力開發(fā)更多的“綠地”項(xiàng)目?？蓪?duì)政府平臺(tái)融資建設(shè)的存量項(xiàng)目進(jìn)行全面梳理，對(duì)其中具備條件的項(xiàng)目研究轉(zhuǎn)換成PPP模式，探索通過發(fā)揮PPP模式的比較優(yōu)勢(shì)吸引社會(huì)資本參與運(yùn)營(yíng)，解決一些地方政府性債務(wù)“高企”的問題。
第二，研究明確“如何管理”的問題，建立健全PPP法律體系。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作周期長(zhǎng)，往往一個(gè)項(xiàng)目做下來，政府“班子”已經(jīng)換了好幾屆，單靠政府承諾難以解除社會(huì)資本的“后顧之憂”，需要相應(yīng)的法律法規(guī)作為保障。同時(shí)，PPP項(xiàng)目法律關(guān)系復(fù)雜，各環(huán)節(jié)都會(huì)涉及不同領(lǐng)域的法律問題。因此，推廣PPP模式必須法規(guī)先行，中央層面要研究制訂公私合作的總則性法律法規(guī)，地方層面也應(yīng)研究建立區(qū)域性的公私合作法規(guī)體系。PPP模式要求政府要具有契約意識(shí)，合作雙方應(yīng)按照“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則訂立“經(jīng)濟(jì)性”合同，明確雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，通過合同條款而不是“行政權(quán)力”來約束政企雙方的行為。因此，要積極探索形成標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目合同，制定包括項(xiàng)目協(xié)議、股東協(xié)議、融資協(xié)議、施工協(xié)議、服務(wù)協(xié)議等在內(nèi)的一系列標(biāo)準(zhǔn)化文本，明確項(xiàng)目的性能和績(jī)效要求、付款機(jī)制、調(diào)整機(jī)制、爭(zhēng)議解決程序、中止條款等合同關(guān)鍵條款，并根據(jù)具體合同因地制宜地細(xì)化完善。
第三，研究明確“怎樣支持”的問題，營(yíng)造良好的PPP運(yùn)作環(huán)境。PPP在我國(guó)還處于起步階段，如何把各方的積極性都調(diào)動(dòng)起來，還需要政府營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境。例如，要考慮制定利用PPP的長(zhǎng)期規(guī)劃，保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，力爭(zhēng)“一張藍(lán)圖畫到底”，增強(qiáng)和穩(wěn)定社會(huì)資本的投資預(yù)期。再如，PPP涉及面廣、關(guān)系復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家政府均設(shè)立了負(fù)責(zé)推進(jìn)PPP項(xiàng)目的專門機(jī)構(gòu)。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，為避免多頭管理帶來的職能交叉和相互推諉等問題，可研究建立PPP管理機(jī)構(gòu)，履行宣傳、培訓(xùn)、政策制訂、信息管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范、監(jiān)督考核、爭(zhēng)議化解等職責(zé)，以有效的組織機(jī)構(gòu)推進(jìn)PPP模式規(guī)范有序發(fā)展。
總之，PPP模式成敗的關(guān)鍵在于“制度設(shè)計(jì)、論證科學(xué)、重諾履約”。因此，政府首先要樹立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的“契約精神”，還要致力于創(chuàng)造法律體系健全、管理體系有效、項(xiàng)目評(píng)估體系完善、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制合理、利益分配機(jī)制動(dòng)態(tài)等優(yōu)良的環(huán)境要素；同時(shí)還需要提升自身管理能力，培養(yǎng)項(xiàng)目執(zhí)行人在準(zhǔn)備、開發(fā)和管理PPP項(xiàng)目方面較強(qiáng)的實(shí)際操作能力。
第三章 PPP項(xiàng)目的實(shí)施
PPP項(xiàng)目的實(shí)施，覆蓋了從最初識(shí)別候選項(xiàng)目到合同管理的“全生命周期”，不同階段的工作目標(biāo)和實(shí)施要點(diǎn)差異巨大，系統(tǒng)性、專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)，參照世界銀行和亞洲開發(fā)銀行關(guān)于PPP項(xiàng)目的操作指南，本章概要介紹PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程和各個(gè)階段操作要領(lǐng)。
通常來說，開發(fā)PPP項(xiàng)目的全過程分為以下階段：
第一階段：項(xiàng)目的發(fā)起和篩選。這是項(xiàng)目的初級(jí)階段，在這個(gè)階段的篩選結(jié)果通常是一個(gè)大的方向，因?yàn)轭A(yù)算有限，得到的信息并不全面。
第二階段：候選項(xiàng)目的發(fā)展和評(píng)估。項(xiàng)目通常會(huì)先進(jìn)行部分的評(píng)估和構(gòu)建，然后再進(jìn)行全面結(jié)構(gòu)化地評(píng)估，以此作為是否進(jìn)行PPP項(xiàng)目的評(píng)判依據(jù)。
第三階段：準(zhǔn)備PPP合同草稿。即用適當(dāng)?shù)姆捎谜Z，進(jìn)一步精煉合作架構(gòu)并描述細(xì)節(jié)。
第四階段：PPP交易管理。通過精準(zhǔn)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)和規(guī)范執(zhí)行的采購，實(shí)現(xiàn)PPP物有所值目標(biāo)。其中包括市場(chǎng)營(yíng)銷、投標(biāo)人資格審查、邀請(qǐng)和評(píng)估建議書、投標(biāo)過程中與投標(biāo)人的互動(dòng)、識(shí)別和最終確定與中標(biāo)人的合同等。
第五階段：執(zhí)行合同。這是PPP最終和最長(zhǎng)的“階段”——整個(gè)項(xiàng)目的生命周期內(nèi)的合同管理。
以上各階段實(shí)施內(nèi)容將在下面分小結(jié)闡述。
第一節(jié) PPP的項(xiàng)目識(shí)別
項(xiàng)目識(shí)別階段的目的是在項(xiàng)目篩選的早期過程中，在有限信息的條件下，選擇最有可能實(shí)施成功的PPP項(xiàng)目。此階段的成果通常是PPP項(xiàng)目計(jì)劃的初步評(píng)估。
一、項(xiàng)目起源
PPP項(xiàng)目的發(fā)起，首先有賴于政府將PPP合作的理念融合到公共部門的規(guī)劃和項(xiàng)目選擇過程中，并使相關(guān)責(zé)任人意識(shí)到公私合作對(duì)各自部門的意義。之后，其可能的來源將包括：公共部門規(guī)劃過程；基礎(chǔ)設(shè)施缺口分析；政策驅(qū)動(dòng)型項(xiàng)目選擇等。此外，考慮哪些領(lǐng)域可能帶來最大價(jià)值，如，改善績(jī)效不佳的行業(yè)等，也可以作為項(xiàng)目來源?！ ?br />
二、候選項(xiàng)目的篩選
不是所有侯選項(xiàng)目都適宜PPP方式，因此，需要對(duì)PPP項(xiàng)目定義評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，以此篩選，確保項(xiàng)目滿足進(jìn)入下一個(gè)發(fā)展階段的要求。其標(biāo)準(zhǔn)通常包括保證項(xiàng)目技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，包括判斷它是否具有商業(yè)可行性，PPP模式是否會(huì)帶來更大的經(jīng)濟(jì)效益，以及資金是否有保障。
第二節(jié) 評(píng)估PPP項(xiàng)目
項(xiàng)目被評(píng)估之前首先應(yīng)該被定義，即必須明確項(xiàng)目設(shè)計(jì)草案、技術(shù)、產(chǎn)出、服務(wù)對(duì)象、預(yù)計(jì)資金、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本以及其他任何預(yù)期收益等。在此基礎(chǔ)上，需判斷該項(xiàng)目是否具有開發(fā)意義以及是否可以作為PPP項(xiàng)目來實(shí)施，對(duì)以下4個(gè)關(guān)鍵問題的回答，通常就是“評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)”，以此決定項(xiàng)目是否具有開發(fā)價(jià)值。
一、項(xiàng)目的可行性和經(jīng)濟(jì)可行性
項(xiàng)目是否有可行的意義，不論作為PPP項(xiàng)目實(shí)施或通過傳統(tǒng)的公共部門采購模式，首先需要確認(rèn)項(xiàng)目是政策重點(diǎn)，符合產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃；然后進(jìn)行可行性研究，包括技術(shù)、法律、環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)；再進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)估，檢查項(xiàng)目成本效益是否合理，是否能以最低成本的方式來為客戶提供預(yù)期收益。
一般來說，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)成本是與財(cái)務(wù)成本一致的，可是某些情況下其他的非市場(chǎng)成本，如環(huán)境損害，也需要被考慮到成本中。經(jīng)濟(jì)利益在此作為衡量項(xiàng)目提供給公眾價(jià)值的尺子。項(xiàng)目收入一般會(huì)達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益的下界估值，但是某些項(xiàng)目外溢的經(jīng)濟(jì)效益將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項(xiàng)目收入。例如，從交通改善帶來的好處可能超過高速公路通行費(fèi)；即使學(xué)校沒有收費(fèi)，對(duì)一所學(xué)校的教育投入所產(chǎn)生的價(jià)值也將在改善上學(xué)兒童的生活和前途方面得以充分體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)可行性分析也包括“經(jīng)濟(jì)效益”的分析，確定項(xiàng)目是否是通過成本最低的方式實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。
二、商業(yè)可行性
在確定項(xiàng)目可行性后，下一步需要考慮的是如果將項(xiàng)目構(gòu)造成公私合作模式，項(xiàng)目是否仍能對(duì)市場(chǎng)保持吸引力。一般來說，如果項(xiàng)目具有良好的財(cái)務(wù)回報(bào)并且只需要私營(yíng)方承擔(dān)合理范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)方就會(huì)認(rèn)為項(xiàng)目具有商業(yè)吸引力，這將在招標(biāo)過程得到反映。
評(píng)估回報(bào)通常涉及財(cái)務(wù)分析，即建立—個(gè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)模型，檢驗(yàn)項(xiàng)目現(xiàn)金流、回報(bào)和財(cái)務(wù)穩(wěn)健性。
三、項(xiàng)目的性價(jià)比
即PPP模式相比其它選擇是否能為某個(gè)項(xiàng)目帶來更大的價(jià)值。包括與公共采購或其他公私合作結(jié)構(gòu)相比較，以檢查PPP是否提供了最好的價(jià)值。
通常，對(duì)于政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目，費(fèi)用由政府支付，具有足夠的確定性，由公共部門實(shí)施也是一個(gè)務(wù)實(shí)選擇。而對(duì)于使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目，如果只有在競(jìng)爭(zhēng)者提交了標(biāo)書后才能通過相互比較看出PPP方案的價(jià)值，此時(shí)采用PPP模式已是“開弓沒有回頭箭”，比較由市場(chǎng)投資人還是由公共部門實(shí)施項(xiàng)目已沒有意義。但是，即使是使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目，政府仍需對(duì)資源如何配置或放棄一些權(quán)利的機(jī)會(huì)成本等作出重要決定。例如，收費(fèi)道路特許經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)讓將增加政府機(jī)會(huì)成本：收費(fèi)收入作為一種稅費(fèi)，本應(yīng)歸政府而不是市場(chǎng)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)者，或高速公路的土地權(quán)也應(yīng)歸相關(guān)政府部門開發(fā)。此外，政府部門對(duì)最低使用量的擔(dān)保所形成的“或有債務(wù)”也是潛在的成本。這些都是重要的影響因素。
四、財(cái)政責(zé)任
一個(gè)擬議項(xiàng)目盡管經(jīng)濟(jì)可行、性價(jià)比合意且可實(shí)現(xiàn)，對(duì)政府來說仍需要考慮財(cái)政負(fù)擔(dān)能力問題，包括“直接的”和“有條件的”兩項(xiàng)內(nèi)容：
?。ㄒ唬┲苯映兄Z財(cái)政成本。包括前期注資或定期的政府付款。主要類型有：1.前期“可行性缺口”款項(xiàng)，如可依據(jù)建設(shè)進(jìn)度分期付款，或在股權(quán)投資活動(dòng)中采用的預(yù)付資金補(bǔ)貼。2.可用性付款，即在項(xiàng)目的生命周期中對(duì)符合合同規(guī)定質(zhì)量條件的可用服務(wù)或資產(chǎn)所發(fā)生的定期付款或補(bǔ)貼。這種付款方式可根據(jù)其與績(jī)效掛鉤的獎(jiǎng)金或罰款進(jìn)行調(diào)整。3.影子收費(fèi)或基于結(jié)果的付款，即按照接收的服務(wù)或用戶的數(shù)量而支付的款項(xiàng)或補(bǔ)貼。例如，按照在收費(fèi)公路上行駛的公里數(shù)付款。
（二）或有負(fù)債成本。對(duì)于精心設(shè)計(jì)的PPP來說，這項(xiàng)成本的出現(xiàn)，是因?yàn)樵陧?xiàng)目中，有些風(fēng)險(xiǎn)更適宜由政府承擔(dān)。主要類型有：1.特定的風(fēng)險(xiǎn)變量擔(dān)保，即當(dāng)特定的風(fēng)險(xiǎn)變量偏離合同規(guī)定的水平時(shí)，政府需向私人部門補(bǔ)償收入損失的協(xié)議。相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府和私營(yíng)企業(yè)共同承擔(dān)。例如，可能政府向私營(yíng)企業(yè)保證需求能夠維持在一個(gè)特定的水平上，或匯率會(huì)保持在一定的范圍內(nèi)波動(dòng)。2.賠償條款，如政府就確定的、特定的、不可保險(xiǎn)的不可抗力事件對(duì)私營(yíng)部門造成的損壞或損失作出的賠償承諾。3.終止付款承諾，當(dāng)因公共部門或私營(yíng)部門違約，合同被終止時(shí)賠付金額的承諾，付款金額取決于具體違約的情況。4.債務(wù)擔(dān)保或其他增信措施——償還部分或全部用于項(xiàng)目融資債務(wù)的承諾。
第三節(jié) 構(gòu)建PPP合作項(xiàng)目
“構(gòu)建PPP合作項(xiàng)目”是指在一個(gè)具體的PPP合同下給各利益方分配和定義各自的職責(zé)、權(quán)利和風(fēng)險(xiǎn)，目的是使之滿足項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，即技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)可行、商業(yè)可行、財(cái)政負(fù)責(zé)，并且物有所值。但是該合同通常以迭代反復(fù)的方式形成，而不是直接起草一份詳細(xì)的最終合同。
一、構(gòu)建流程
流程起點(diǎn)是制定初步項(xiàng)目概念和主要商業(yè)條款，勾勒項(xiàng)目產(chǎn)出的大概輪廓，明確各方承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，以及向私營(yíng)方的付款方式。其中，項(xiàng)目概念是出發(fā)點(diǎn)，即該項(xiàng)目的物理輪廓、技術(shù)運(yùn)用、產(chǎn)出服務(wù)以及服務(wù)對(duì)象，這些內(nèi)容往往是在決定是否實(shí)施該項(xiàng)目前就已經(jīng)制定好的。關(guān)鍵的商業(yè)條款必須足夠詳盡，從而使私營(yíng)企業(yè)能夠在投入資源前進(jìn)行充分評(píng)估。
在操作實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目構(gòu)建與PPP評(píng)估是以并行和迭代方式推進(jìn)的?？尚行匝芯康男畔⒑徒?jīng)濟(jì)可行性分析是形成PPP結(jié)構(gòu)的決策依據(jù)，如，識(shí)別關(guān)鍵的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，并提供需求預(yù)測(cè)和用戶的付款意愿。同時(shí)，PPP項(xiàng)目的構(gòu)建可以與商業(yè)可行性、承擔(dān)能力和性價(jià)比分析的結(jié)果結(jié)合，在必要時(shí)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分配。
二、構(gòu)建要點(diǎn)
（一）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別
構(gòu)建PPP合作的第一步常常是把所有與項(xiàng)目相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)放入一個(gè)被稱為“風(fēng)險(xiǎn)登記冊(cè)”的列表中。執(zhí)行人需要就此評(píng)估和排序。從所有的利益相關(guān)者的角度來看，一項(xiàng)“風(fēng)險(xiǎn)”是項(xiàng)目?jī)r(jià)值中一個(gè)不可預(yù)測(cè)的變量，它產(chǎn)生于一個(gè)給定的潛在“風(fēng)險(xiǎn)因素”。例如，“需求風(fēng)險(xiǎn)”是指由于項(xiàng)目實(shí)際需求低于(或高于)預(yù)期值，造成實(shí)際項(xiàng)目?jī)r(jià)值以及實(shí)際項(xiàng)目收入低于(或高于)預(yù)期值。
PPP風(fēng)險(xiǎn)的不同取決于項(xiàng)目性質(zhì)和所涉及的資產(chǎn)和服務(wù)。常見類型有：場(chǎng)地、設(shè)計(jì)施工調(diào)試、經(jīng)營(yíng)、需求和其他商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管、法律框架變化、發(fā)起人（或違約）風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)或資金、不可抗力、資產(chǎn)所有權(quán)等。
?。ǘ╋L(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?br />
在PPP模式背景下，風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偸侵概袛嗝恳粋€(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素導(dǎo)致的項(xiàng)目結(jié)果的變化，最后應(yīng)由合作合同中的哪一方承擔(dān)費(fèi)用(或獲得收益)。風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟暮锰?，一是鼓?lì)各方做好風(fēng)險(xiǎn)管理，從而提高項(xiàng)目效益或降低成本；二是降低項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)成本，通過“保險(xiǎn)方”規(guī)避他們并不愿意承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。有效分?jǐn)傢?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目取得較好經(jīng)濟(jì)效益的一個(gè)主要途徑。
風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟闹行脑瓌t是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分?jǐn)偨o最能處理風(fēng)險(xiǎn)的一方。通?？紤]的因素：一是能夠最好地控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。如，私營(yíng)方通常負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，因?yàn)樗鼈冊(cè)谶@個(gè)領(lǐng)域最專業(yè)，這也意味著要承擔(dān)成本超預(yù)算和工期延誤的風(fēng)險(xiǎn)。二是能夠最好地控制風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目結(jié)果的影響。如，雖然地震不可控，但如果私營(yíng)方負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)，可以利用技術(shù)來減少可能的損失。三是能夠以最低的成本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
?。ㄈ╋L(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傓D(zhuǎn)化為合同結(jié)構(gòu)
一旦風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偞_定，就可以轉(zhuǎn)化為詳細(xì)合同固定下來，但應(yīng)注意責(zé)任、權(quán)利和風(fēng)險(xiǎn)的捆綁分配，即分配到風(fēng)險(xiǎn)的一方也應(yīng)被賦予對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行決策的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí)，另一些關(guān)鍵因素，如付款機(jī)制也應(yīng)考慮在內(nèi)。
第四節(jié) 設(shè)計(jì)PPP合同
PPP合作合同是建立伙伴關(guān)系的核心，它定義雙方關(guān)系、各自的權(quán)利和義務(wù)、分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)、提供應(yīng)變機(jī)制。
一、合同框架
在實(shí)踐中，合同可以包含一個(gè)以上的文件，內(nèi)容主要由三個(gè)方面組成，一是基礎(chǔ)交易合同體系，側(cè)重于解決商務(wù)層面事宜；二是融資合同體系，側(cè)重于安排資金、資本層面事宜；三是協(xié)調(diào)機(jī)制，側(cè)重于相關(guān)重要事項(xiàng)中的權(quán)益配置及程序性事宜。具體包括：
?。ㄒ唬┗A(chǔ)交易合同體系。按照項(xiàng)目商務(wù)架構(gòu)，可以劃分為如下幾個(gè)子體系。其一，項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)合同。PPP項(xiàng)目前期，通常由公共部門充任的項(xiàng)目發(fā)起人，聯(lián)合私人部門合作方，對(duì)項(xiàng)目發(fā)起和組織事宜進(jìn)行談判磋商，明確各方行動(dòng)指南和職責(zé)分工，其合同文本成果通常為MOU（合作備忘錄）和Route Map(路線圖)。由于項(xiàng)目EPC（設(shè)計(jì)、采購和建設(shè)）事項(xiàng)不一定由PPP框架下的項(xiàng)目實(shí)質(zhì)合作方進(jìn)行，通常外包處理，加之與項(xiàng)目建設(shè)施工相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)可行性論證以及環(huán)境社會(huì)影響評(píng)估事項(xiàng)絕大多數(shù)對(duì)外委托給獨(dú)立第三方，這樣就形成了工程合同、委托協(xié)議等法律文本。其二，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理相關(guān)合同。如果項(xiàng)目公司僅是一個(gè)資本平臺(tái)，運(yùn)營(yíng)管理由專門的項(xiàng)目管理公司來承擔(dān)，這類合同會(huì)由項(xiàng)目公司和項(xiàng)目管理主體簽訂。否則，相關(guān)契約通常會(huì)以項(xiàng)目公司章程形式體現(xiàn)。在內(nèi)容上，通常涉及項(xiàng)目運(yùn)行和經(jīng)營(yíng)管理，以及資產(chǎn)的管理和使用事項(xiàng)，對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)使用范圍和期限、運(yùn)營(yíng)管理和后期投入等進(jìn)行規(guī)范約束。其三，供應(yīng)合同及產(chǎn)品銷售合同。PPP項(xiàng)目不但要通過產(chǎn)品銷售實(shí)現(xiàn)預(yù)期利潤(rùn)，從而有效吸引社會(huì)資本參與，同時(shí)必須保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的持續(xù)有效提供。供應(yīng)合同主要保障的是能源或原材料等基礎(chǔ)投入品供應(yīng)的穩(wěn)定性。項(xiàng)目產(chǎn)品銷售合同的核心，一是交易價(jià)格，重點(diǎn)關(guān)注價(jià)格鎖定程度，主要體現(xiàn)為階梯價(jià)格或價(jià)格調(diào)整機(jī)制的確定；二是交易數(shù)量，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)品的買方接收數(shù)量和結(jié)算數(shù)量的確定，一般有按照實(shí)際提供量、實(shí)際消費(fèi)量或固定上限結(jié)算，以及Take or Pay（照付不議）等結(jié)算方式。
?。ǘ┤谫Y合同體系。這是PPP模式中政府和社會(huì)資本合作關(guān)系的本質(zhì)體現(xiàn)。通常，PPP項(xiàng)目通過設(shè)立SPV（特殊目的實(shí)體）作為資金和資本整合的平臺(tái)，因此SPV設(shè)立文件是融資合同體系的骨架。尤其是SPV章程和股東間協(xié)議，會(huì)在明確項(xiàng)目資產(chǎn)邊界、協(xié)調(diào)股東權(quán)益和構(gòu)建項(xiàng)目公司決策機(jī)制等方面起到核心作用。此外，項(xiàng)目融資往往會(huì)涉及貸款、債券發(fā)行和融資租賃等債權(quán)性質(zhì)協(xié)議，根據(jù)不同的債務(wù)融資方式，會(huì)包含諸多一般性融資條款，其核心內(nèi)容是資金價(jià)格、融資前提條件和放、還款安排。為保障資金安全，項(xiàng)目融資中通常會(huì)基于債權(quán)人或股權(quán)人利益，以及合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的需求，設(shè)置從屬于股權(quán)和債務(wù)融資協(xié)議的抵、質(zhì)押或擔(dān)保措施，購買財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和信用保險(xiǎn)，擔(dān)保協(xié)議和保單條款的主干則是風(fēng)險(xiǎn)覆蓋范圍、受益人及賠付條件。為了有效配置追索、保全乃至債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等事項(xiàng)中的債權(quán)人表決權(quán)，并在債權(quán)人間平衡保險(xiǎn)和擔(dān)保權(quán)益，對(duì)包括PPP在內(nèi)的多數(shù)項(xiàng)目融資而言，債權(quán)人間協(xié)議是必不可少的。
（三）特許權(quán)協(xié)議。這是PPP合作模式中協(xié)調(diào)機(jī)制的核心。賦予特許權(quán)是PPP模式能夠有效吸引私人資本并成功運(yùn)行的關(guān)鍵。一般情況下，特許權(quán)取得形式可被劃分為協(xié)議授予和立法授予兩種。特許權(quán)協(xié)議在法律性質(zhì)上包括幾個(gè)大類：一是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。此種情況下，經(jīng)營(yíng)權(quán)管理部門賦予項(xiàng)目公司使用特定公共資源，或在某一領(lǐng)域或地區(qū)經(jīng)營(yíng)特許業(yè)務(wù)的權(quán)利。特權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)配置可以是排他型的，也可以是準(zhǔn)入型的，但事實(shí)上均是對(duì)項(xiàng)目收益的保障。二是渠道許可。包括對(duì)特定原料或技術(shù)的使用許可，以及對(duì)產(chǎn)品銷售特定渠道的許可。如果項(xiàng)目公司獲得必備原材料或技術(shù)，以及銷售產(chǎn)品均完全通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)，不但會(huì)遇到稀缺性的限制，往往也會(huì)面臨法律限制。尤其是當(dāng)PPP項(xiàng)目的原材料及技術(shù)、產(chǎn)品銷售渠道由公共部門壟斷管理的情況下，渠道許可成為對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)必不可少的補(bǔ)充，甚至成為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)價(jià)值的前提。三是經(jīng)濟(jì)性優(yōu)惠政策。通常采取稅收優(yōu)惠、公共事業(yè)收費(fèi)豁免、利息保費(fèi)補(bǔ)貼及其他財(cái)政補(bǔ)貼的形式，也可以附加加速折舊、資本溢價(jià)、轉(zhuǎn)增資本等財(cái)務(wù)支持政策。
此外，PPP協(xié)調(diào)機(jī)制還有一個(gè)重要組成部分就是程序性文本，用來解決程序性事項(xiàng)，一般不涉及實(shí)體權(quán)益的分配。這些文本主要包括法律適用相關(guān)規(guī)定、仲裁條款、解續(xù)約程序條款、爭(zhēng)端解決機(jī)制和再談判條款等內(nèi)容。
二、合同設(shè)計(jì)
就一個(gè)具體的PPP合同而言，其設(shè)計(jì)應(yīng)包含以下內(nèi)容：
?。ㄒ唬┛?jī)效要求
針對(duì)提供的資產(chǎn)和服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，合同中應(yīng)明確指出對(duì)私營(yíng)方的要求。例如，規(guī)定道路的維修標(biāo)準(zhǔn)，或規(guī)定服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及直接面向用戶的公共事業(yè)服務(wù)的關(guān)聯(lián)擴(kuò)展目標(biāo)，對(duì)資產(chǎn)或服務(wù)的績(jī)效指標(biāo)和目標(biāo)通常在合作協(xié)議的附件中規(guī)定。此外，PPP模式的—個(gè)重要特點(diǎn)是績(jī)效，是通過規(guī)定產(chǎn)出規(guī)范(如路面質(zhì)量)而不是投入規(guī)范(如鋪路物料和設(shè)計(jì))來制定的。這使得私營(yíng)公司在應(yīng)對(duì)要求時(shí)需要具有較強(qiáng)的創(chuàng)新能力。
PPP合同應(yīng)注明下列內(nèi)容：1.明確績(jī)效目標(biāo)或產(chǎn)出要求。績(jī)效目標(biāo)應(yīng)該是明確、可衡量、可實(shí)現(xiàn)、現(xiàn)實(shí)和及時(shí)的。2.績(jī)效如何監(jiān)控——即哪些是必須收集的信息、由誰(收集)、報(bào)告給誰。3.公共方接管權(quán)，在某些明確界定的情形下公共方可取得對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的控制。在PPP項(xiàng)目提供服務(wù)的能力受到威脅或損害的時(shí)候，如果公共方接管后可更好處理，則可以啟用接管機(jī)制來處理該問題，如緊急環(huán)境、健康和安全問題等。
?。ǘ└犊顧C(jī)制
付款機(jī)制定義了私營(yíng)方如何在PPP模式中獲得報(bào)酬，而通過調(diào)整支出來反映績(jī)效或風(fēng)險(xiǎn)因素也是在PPP合同中建立激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟闹匾侄巍?br />
PPP付款機(jī)制的基本要素包括：1.使用者付費(fèi)，即由私營(yíng)方直接向服務(wù)使用者收取。2.政府付款，即由政府向提供服務(wù)或資產(chǎn)的私營(yíng)方付費(fèi)。3.獎(jiǎng)金或罰金。如果未達(dá)成某些特定的產(chǎn)出或標(biāo)準(zhǔn)，政府要對(duì)私營(yíng)方扣減付款或在私營(yíng)方可付款的范圍內(nèi)處以罰金；相反，如果達(dá)到了指定的產(chǎn)出，政府則予以私營(yíng)方相應(yīng)的獎(jiǎng)金。
（三）調(diào)整機(jī)制
PPP項(xiàng)目是長(zhǎng)期的，而且往往是有風(fēng)險(xiǎn)的、復(fù)雜的。這意味著PPP合同是不完備的，并不能完全明確所有未來的可能性。因此，合同需要具有充分的靈活性，盡量在合同范圍之內(nèi)，能對(duì)變化的情況加以處理，而不是重新進(jìn)行合同談判或終止合同。
調(diào)整機(jī)制的目標(biāo)是制定一個(gè)明確的流程和變化的界限以處理如下問題：1.費(fèi)率、付款規(guī)則或公式的變更。費(fèi)率或付款往往是由公式來規(guī)定的，允許根據(jù)通脹等因素來進(jìn)行常規(guī)的調(diào)整。在PPP合同中也可以建立審查這些公式的機(jī)制——是否在特殊情況下(如特定的誘因)做出周期性或一次性的改變。2.再融資。在實(shí)施PPP過程中，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)狀況或資本市場(chǎng)的變更可能意味著企業(yè)可以以更有利的條款來替換或重新磋商其原有債務(wù)。許多PPP合同都列出了關(guān)于決定和分享再融資所得收益的條款。3.服務(wù)要求的變更。締約各方很難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)在合同期間的服務(wù)需求。合同通常規(guī)定了一些方法來應(yīng)對(duì)服務(wù)要求的變化，以應(yīng)對(duì)不斷變化的情況以及不斷變化的技術(shù)。
?。ㄋ模?zhēng)議解決機(jī)制
因?yàn)榛I備PPP項(xiàng)目具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，合同往往也是不完備的，這就會(huì)出現(xiàn)解釋上的分歧，從而引起爭(zhēng)議。明確的爭(zhēng)議解決程序?qū)⒂兄诳焖儆行У亟鉀Q糾紛，同時(shí)也不會(huì)中斷服務(wù)，從而減少因公私雙方糾紛而導(dǎo)致的合同破裂的風(fēng)險(xiǎn)。
（五）終止條款
多數(shù)PPP合作合同有既定的期限。合同通常應(yīng)規(guī)定終止日期及合同關(guān)閉和資產(chǎn)交接安排。同時(shí)還應(yīng)規(guī)定合同提早終止的情況以及每種情況下合同終止的后果。
第五節(jié) 管理PPP項(xiàng)目交易
政府在建構(gòu)、評(píng)估和詳細(xì)編制PPP合同之后，選定執(zhí)行PPP的私方，為擬議項(xiàng)目提供健全的技術(shù)解決方案并為政府和用戶提供物有所值的服務(wù)。選擇私方時(shí)，應(yīng)采用具有競(jìng)爭(zhēng)性的、高效并透明的選撥程序。通常分為5個(gè)步驟：
1.確定采購策略，包括確定PPP承包商的選拔程序和標(biāo)準(zhǔn)。可選用采購法或公私合作法（如有的話）中采購策略的某些要素，也可根據(jù)每個(gè)具體項(xiàng)目進(jìn)行個(gè)別確定。
2.在市場(chǎng)上宣傳擬議的PPP項(xiàng)目，激發(fā)潛在投標(biāo)人(以及潛在貸款人和分包商)的興趣。
3.審查投標(biāo)人的資質(zhì)，選擇合格的投標(biāo)人。在要求提交建議書之前，可單獨(dú)將審查投標(biāo)人資質(zhì)、選擇合格的投標(biāo)人作為一個(gè)獨(dú)立的步驟執(zhí)行；也可以將其納入投標(biāo)過程，作為其中的一部分進(jìn)行。
4.管理投標(biāo)過程，包括編制和發(fā)布征求建議書、在投標(biāo)人編制建議書時(shí)與投標(biāo)人接洽、評(píng)估收到的投標(biāo)書并選出最理想的投標(biāo)人等。
5.落實(shí)PPP合同，確保滿足所有條件以保證合同的有效性并完成融資，進(jìn)而獲得政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)合同的最終批準(zhǔn)。
第六節(jié) 管理PPP合同
PPP合同的管理涉及PPP合同的監(jiān)督與執(zhí)行以及公私雙方的關(guān)系管理。合同管理跨越PPP協(xié)議的整個(gè)有效期，從合同生效之日開始到合同結(jié)束之日終結(jié)。因此，合同期限長(zhǎng)、復(fù)雜度高，且不盡完善，不可能規(guī)定所有情景下的要求和規(guī)章。所以，合同管理目的應(yīng)旨在確保：1.能夠按照合同的規(guī)定，持續(xù)提供高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)，同時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲；2.在實(shí)踐中維持合同職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)分配，并對(duì)政府職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管理；3.及時(shí)發(fā)現(xiàn)外部環(huán)境的變化(風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì))并采取有效行動(dòng)。具體內(nèi)容包括：
一、建立合同管理結(jié)構(gòu)
建立合同管理結(jié)構(gòu)是指確定政府內(nèi)部合同管理的責(zé)任以及處理與私方關(guān)系的方法。包括在執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)指定PPP項(xiàng)目的合同經(jīng)理(或管理小組)，同時(shí)規(guī)定政府內(nèi)其他方在PPP項(xiàng)目管理中的職責(zé)。政府需明確合同經(jīng)理在何種情況下享有自主權(quán)和自由裁量權(quán)；在何種情況下，需向其他機(jī)構(gòu)咨詢或征求同意。同時(shí)，還需要針對(duì)與私方的關(guān)系，建立溝通和合同管理規(guī)則。
一般來說，執(zhí)行機(jī)構(gòu)將承擔(dān)合同管理的主要責(zé)任，通常由指定的PPP合同經(jīng)理承擔(dān)。合同經(jīng)理是所有PPP項(xiàng)目相關(guān)事宜的政府內(nèi)部主要聯(lián)絡(luò)人。政府內(nèi)部其他機(jī)構(gòu)也可在合同管理中起作用，這些機(jī)構(gòu)通常與招標(biāo)單位合作，如行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，就是具體負(fù)責(zé)監(jiān)督向公眾提供直接服務(wù)的公司的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及管理費(fèi)率的變化。
二、監(jiān)控和管理PPP項(xiàng)目的交付以及實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)
為了實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的資金價(jià)值，政府需要確保根據(jù)計(jì)劃來落實(shí)職責(zé)和分配風(fēng)險(xiǎn)。在合同的有效期內(nèi)，合同經(jīng)理需要監(jiān)控私方對(duì)合同的履行情況，并確保實(shí)施了相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。同時(shí)，合同經(jīng)理也應(yīng)當(dāng)監(jiān)控和確保政府履行了合同內(nèi)的職責(zé)，并根據(jù)形勢(shì)變化，采取有效措施降低風(fēng)險(xiǎn)。這一過程中采取的實(shí)際行動(dòng)將隨著實(shí)施階段的變化而變化，即貫穿于項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段、施工階段、實(shí)施階段和項(xiàng)目結(jié)束階段，具體內(nèi)容如下：
（一）對(duì)服務(wù)表現(xiàn)及合同履行情況的監(jiān)督與執(zhí)行
執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須監(jiān)督執(zhí)行結(jié)果和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以確保私方履行其在合作項(xiàng)目下的義務(wù)。這種監(jiān)督主要是針對(duì)合同中所制定的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行，一般不涉及具體的施工措施。監(jiān)督監(jiān)控通常是合同經(jīng)理與管理團(tuán)隊(duì)的職責(zé)，如果合作項(xiàng)目所在行業(yè)是被監(jiān)管的行業(yè)，那么行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可能承擔(dān)部分或全部監(jiān)督職責(zé)。
（二）對(duì)政府職責(zé)及風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督與管理
為了確保PPP合同的良好履行以及優(yōu)質(zhì)服務(wù)的持續(xù)提供，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府所承擔(dān)的職責(zé)以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督與管理。執(zhí)行機(jī)構(gòu)通常使用“風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃”作為監(jiān)督與管理的核心工具。
風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃列出各類風(fēng)險(xiǎn)、政府所承擔(dān)或分擔(dān)的相關(guān)職責(zé)，以及可能會(huì)破壞PPP項(xiàng)目持續(xù)性及導(dǎo)致違約風(fēng)險(xiǎn)或者不佳表現(xiàn)的事項(xiàng)。對(duì)于各類風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃還應(yīng)確定監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)所需的信息以及可采取的降低風(fēng)險(xiǎn)或其影響的行動(dòng)。風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃應(yīng)當(dāng)在合同執(zhí)行之前，由合同經(jīng)理制定，并在整個(gè)合同期限內(nèi)作為一項(xiàng)對(duì)策與指南使用。合同經(jīng)理通常從私方收集相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督信息以及相關(guān)的外部信息（如經(jīng)濟(jì)形勢(shì)），定期對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃進(jìn)行更新。
三、變更的處理
在一個(gè)典型PPP合同期限內(nèi)(10～30年)，合同簽署時(shí)所不能預(yù)測(cè)的事情會(huì)不可避免的發(fā)生。各方也有可能就如何解讀合同或確定雙方是否已按約定履約產(chǎn)生爭(zhēng)議，某些情況下，這種爭(zhēng)執(zhí)甚至?xí)?dǎo)致合同提前終止。此類風(fēng)險(xiǎn)不可避免但是可以采取相應(yīng)措施解決。如在問題剛剛出現(xiàn)時(shí)，成立專家團(tuán)隊(duì)，迅速采取有效措施化解或降低風(fēng)險(xiǎn)；在合同中明確爭(zhēng)議解決機(jī)制，通過仲裁，尋求雙贏的解決方案，并考慮公眾利益以及私方的選擇。
四、合同到期與資產(chǎn)移交
PPP合同管理的最后一個(gè)步驟是管理合同期末的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)的移交，移交方法應(yīng)在合同中定義清楚。PPP合同設(shè)計(jì)時(shí)必須包含如何定義和評(píng)估資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)移交時(shí)是否會(huì)支付款項(xiàng)以及付款金額將如何確定等事項(xiàng)。
第四章 參考案例
第一節(jié) 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)
案例一：保加利亞索菲亞水務(wù)系統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目
●項(xiàng)目概況
該項(xiàng)目系融資、開發(fā)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)索菲亞市政府的供水和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施。特許經(jīng)營(yíng)合同為期25年，根據(jù)市政物權(quán)法，特許經(jīng)營(yíng)期限可以延長(zhǎng)10年。項(xiàng)目資金總額39855萬美元，其中，8295萬美元是股權(quán)融資，占21％；31560萬美元是債務(wù)融資，占79％。項(xiàng)目承包由聯(lián)合公用事業(yè)和國(guó)際水務(wù)(56.25％)、索菲亞市政府(25％)、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行(18．75％)組成。出資人為歐洲復(fù)興開發(fā)銀行。
2000年之前，索菲亞市政府通過其公用事業(yè)公司負(fù)責(zé)對(duì)該市的供水和衛(wèi)生設(shè)施網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，服務(wù)面積大約覆蓋130萬人。然而，由于索菲亞的供水和污水處理系統(tǒng)大部分建于20世紀(jì)30年代，缺乏維護(hù)且資金投入不足，設(shè)備老化嚴(yán)重，突發(fā)漏水事故時(shí)有發(fā)生。因此，市政府于1996年與歐洲復(fù)興開發(fā)銀行接洽，請(qǐng)求其在準(zhǔn)備和實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)、選擇國(guó)際特許經(jīng)營(yíng)商方面提供支持，由該特許經(jīng)營(yíng)商對(duì)索菲亞供水和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行修復(fù)、升級(jí)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。
歐洲復(fù)興開發(fā)銀行幫助市政府確定了市場(chǎng)投資人參與項(xiàng)目的范圍，動(dòng)員獨(dú)立顧問同市政府一起準(zhǔn)備項(xiàng)目，并通過公開和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)際招投標(biāo)程序選出特許經(jīng)營(yíng)商。招標(biāo)分為三個(gè)階段：(1)資格預(yù)審；(2)準(zhǔn)備標(biāo)書；(3)與部分談判對(duì)象明確具體事宜。最初的資格預(yù)審包括標(biāo)書鑒定、核查投標(biāo)商的合同管理能力，這一階段于1999年4月開始，5月結(jié)束。此后進(jìn)入詳細(xì)的投標(biāo)階段(1999年6~10月)，并在頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之前進(jìn)行最終評(píng)定。投標(biāo)商最終提交兩個(gè)文件：一是投標(biāo)商最低綜合報(bào)價(jià)文件；二是最低為1.5億美元的不可撤銷投資承諾，以及資產(chǎn)管理、客戶服務(wù)的詳細(xì)技術(shù)方案。在整個(gè)招投標(biāo)過程中，歐洲復(fù)興開發(fā)銀行為保證其透明度發(fā)揮了重要作用。招標(biāo)吸引了國(guó)際頂級(jí)供水公司的積極參與，有8家承包聯(lián)合體參與資格預(yù)選，4家承包聯(lián)合體(后來合并為3家)受邀參與投標(biāo)。最后的3家聯(lián)合體——國(guó)際水務(wù)、蘇伊士里昂水務(wù)集團(tuán)和威望迪／丸紅株式會(huì)社／柏林水務(wù)——完全按照招標(biāo)規(guī)則提交標(biāo)書，意味著招投標(biāo)過程的成功。1999年9月，索菲亞水務(wù)被選為優(yōu)先談判對(duì)象，2000年10月簽署特許經(jīng)營(yíng)合同。
市政府在中標(biāo)的承包聯(lián)合體(包括國(guó)際水務(wù)和聯(lián)合公用事業(yè))中占有25％的股份。歐洲復(fù)興開發(fā)銀行為索菲亞水務(wù)提供貸款，支付前5年的特許經(jīng)營(yíng)開支，包括啟動(dòng)資金。
為期25年的特許經(jīng)營(yíng)合同中規(guī)定，索菲亞水務(wù)負(fù)責(zé)所有融資，以及與淡水處理與配水、污水收集所需基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和更新相關(guān)的活動(dòng)，而這些資產(chǎn)仍然歸市政府所有，由索菲亞水務(wù)新建的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)也歸市政府所有。按照特許經(jīng)營(yíng)合同上規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，索菲亞水務(wù)有權(quán)使用已有或籌建的資產(chǎn)。合同包含服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格調(diào)整、爭(zhēng)端解決等條款。索菲亞水務(wù)按約定價(jià)格向消費(fèi)者收費(fèi)，獲得的收入用于回收投資、支付運(yùn)營(yíng)成本、創(chuàng)造特許經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。項(xiàng)目沒有政府付費(fèi)。
服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)
按照特許經(jīng)營(yíng)合同規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)商必須滿足一系列服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如飲用水質(zhì)量、最低水壓、最少漏水量，這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)比公共服務(wù)部門的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格得多。同時(shí)，還有各種實(shí)施進(jìn)度(包括投資)和報(bào)告要求，如每年要提交區(qū)域洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告。如果特許經(jīng)營(yíng)商不遵守其中任何一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，市政府都有可能對(duì)其處以罰款。
價(jià)格設(shè)定
特許經(jīng)營(yíng)合同包含詳細(xì)的價(jià)格設(shè)定條款?？紤]到物價(jià)上漲因素，基準(zhǔn)價(jià)格每年都作調(diào)整，參考的指數(shù)包括消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)、工資指數(shù)、電力價(jià)格指數(shù)和保加利亞列弗對(duì)歐元匯率。定價(jià)也可能因其他因素做出必要調(diào)整，如法律上的某些變動(dòng)，或是由于供給特許經(jīng)營(yíng)商的原水質(zhì)量不符合合同規(guī)定，造成特許經(jīng)營(yíng)商增加額外成本等。
爭(zhēng)端解決
為了解決索菲亞市政府和索菲亞水務(wù)之間可能出現(xiàn)的爭(zhēng)議，合同提出一個(gè)非強(qiáng)制性的仲裁程序，建立一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)爭(zhēng)端解決委員會(huì)，由三個(gè)共同任命的成員組成，包含一名主席(仲裁法律師)，一名技術(shù)專家和一名財(cái)務(wù)專家。如果雙方不能就委員會(huì)成員的任命達(dá)成一致，還可由專門的機(jī)構(gòu)任命。如果雙方無法就委員會(huì)的決議達(dá)成一致，則可在30天之內(nèi)在保加利亞進(jìn)行仲裁，否則委員會(huì)的決議自動(dòng)強(qiáng)制生效。仲裁根據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)的規(guī)定進(jìn)行。
合同監(jiān)管
起草特許經(jīng)營(yíng)合同時(shí)，保加利亞尚無全國(guó)性的水務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，然而索菲亞市政府認(rèn)識(shí)到了設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來監(jiān)測(cè)特許經(jīng)營(yíng)績(jī)效和控制價(jià)格的重要性。因此，特許經(jīng)營(yíng)合同規(guī)定，要建立一個(gè)獨(dú)立的特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管中心Omonit負(fù)責(zé)監(jiān)管特許經(jīng)營(yíng)商。特許經(jīng)營(yíng)合同中明確了市政府賦予特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管中心的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。為使該中心成為有效的監(jiān)管手段，還將該中心的建立作為合同生效的前提條件。因此，在合同生效之前，特許經(jīng)營(yíng)商和市政府必須根據(jù)合同規(guī)定，就該中心的管理范圍和職能達(dá)成一致。
Omonit成立于2001年，作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，代表市政府和消費(fèi)者行使權(quán)力。它是特許經(jīng)營(yíng)商的主要聯(lián)系人，為市政府提供技術(shù)咨詢、收集信息、對(duì)特許經(jīng)營(yíng)商的績(jī)效進(jìn)行專業(yè)分析。成立Omonit是在建立監(jiān)管制度前采取的臨時(shí)性措施，目的是一旦正式監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立了，能夠有效地把監(jiān)管職能從合同中轉(zhuǎn)移出去。然而，Omonit并非是在合同簽署時(shí)成立的，所以特許經(jīng)營(yíng)合同的決策權(quán)，如實(shí)施處罰的權(quán)力，仍然歸市政府所有。Omonit作為一個(gè)獨(dú)立實(shí)體，行政部門賦予其運(yùn)營(yíng)和財(cái)務(wù)自主權(quán)，允許其按市場(chǎng)工資水平，通過與市政府簽訂可續(xù)簽的5年合同聘請(qǐng)高級(jí)專家。Omonit的年度預(yù)算來自特許經(jīng)營(yíng)商在水費(fèi)外加征的附加稅。
Omonit對(duì)確保索菲亞水務(wù)遵守至關(guān)重要的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。這些標(biāo)準(zhǔn)包括供水和污水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。然而，合同中措辭不明和定義上的出入仍然導(dǎo)致雙方產(chǎn)生分歧。從索菲亞水務(wù)對(duì)特定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的理解，到是否使用了正確方法來校準(zhǔn)供水網(wǎng)絡(luò)模型，雙方都存在分歧。
2005年新通過的法律將保加利亞能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄范圍擴(kuò)大至水務(wù)領(lǐng)域，并將國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)更名為國(guó)家能源與水務(wù)監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)定價(jià)并監(jiān)督在供氣、供電、區(qū)域供熱以及給排水等行業(yè)的企業(yè)服務(wù)質(zhì)量。全國(guó)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立后，Omonit成為索菲亞市政府的組成部門，具有明確規(guī)定的權(quán)責(zé)，其角色也從監(jiān)督服務(wù)水平轉(zhuǎn)為嚴(yán)格監(jiān)控資產(chǎn)狀況。根據(jù)特許合同條款規(guī)定，索菲亞水務(wù)須每年兩次向市政府呈交一份綜合報(bào)告和一份更新的資產(chǎn)記錄。
2008年，索菲亞市政府和索菲亞水務(wù)就特許經(jīng)營(yíng)合同的部分條款進(jìn)行了重新談判，以賦予索菲亞水務(wù)更多定價(jià)靈活性。根據(jù)最新合同，特許經(jīng)營(yíng)商有權(quán)在一定條件下要求提高水價(jià)。如果滿足該條件而國(guó)家能源與水務(wù)監(jiān)管委員會(huì)又不允許提價(jià)，市場(chǎng)投資人則可以取消特許經(jīng)營(yíng)合同。若發(fā)生這種情況，市政府不需要向索菲亞水務(wù)賠償損失，但需要支付其所有的未償還貸款。
●項(xiàng)目啟示
——PPP合同中需要詳細(xì)規(guī)定諸如服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格調(diào)整和績(jī)效目標(biāo)的內(nèi)容。如在該案例中，績(jī)效目標(biāo)就包括漏水情況、飲用水質(zhì)量、水壓和排水標(biāo)準(zhǔn)等。盡管如此，對(duì)某些責(zé)任的不同理解仍可能產(chǎn)生問題。
——特許經(jīng)營(yíng)合同中要明確爭(zhēng)端解決程序?？煽紤]建立爭(zhēng)端解決委員會(huì)以便迅速、高效地解決政府和市場(chǎng)投資人之間出現(xiàn)的分歧。
——在沒有全國(guó)性水務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的情況下，需要成立獨(dú)立的、資源配備齊全的監(jiān)管中心，來監(jiān)督特許經(jīng)營(yíng)績(jī)效和控制價(jià)格。
——合同條款和合同監(jiān)管仍不足以確保合同順利執(zhí)行，尤其是在涉及政治敏感領(lǐng)域如供水等問題時(shí)，在這種情況下，成立全國(guó)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以更好地發(fā)揮監(jiān)管作用。
案例二：印度國(guó)家道路發(fā)展項(xiàng)目(NHDP)
●項(xiàng)目概況
印度的國(guó)家公路建設(shè)規(guī)劃分為七個(gè)階段，市場(chǎng)投資者參與國(guó)家道路的開發(fā)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)。前兩個(gè)階段，包括連接4個(gè)主要城市(德里、孟買、金奈和加爾各答)的6000公里公路，以及總長(zhǎng)7300公里的南北、東西大動(dòng)脈，都即將建成，這部分道路資金主要來源于政府征收的燃油費(fèi)。隨后的階段預(yù)計(jì)將建設(shè)長(zhǎng)達(dá)6500公里的六車道公路、17500公里的四車道公路，并改造里程為20000公里的國(guó)家公路，同時(shí)開始1000公里的高速公路的建設(shè)。第三到第七階段將主要采用“使用者付費(fèi)”PPP模式，授予市場(chǎng)投資人特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。印度國(guó)家公路管理局則負(fù)責(zé)購置土地，以供特許經(jīng)營(yíng)者開發(fā)建設(shè)。印度政府還采用一些財(cái)政激勵(lì)措施提高市場(chǎng)投資人的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率，例如對(duì)現(xiàn)代建設(shè)設(shè)備進(jìn)口免征關(guān)稅、對(duì)20年特許經(jīng)營(yíng)期項(xiàng)目免除其中10年的稅收等。
印度的公路總里程約330萬公里，是世界上第二大道路交通網(wǎng)絡(luò)。其中國(guó)家公路僅占總里程的2％，卻承擔(dān)了全國(guó)道路總運(yùn)輸人數(shù)和貨運(yùn)量的40％。1999年之前，道路建設(shè)和維護(hù)資金主要來源于政府預(yù)算和多邊機(jī)構(gòu)的貸款。但資金缺口仍然巨大，導(dǎo)致公路運(yùn)力低、路況維護(hù)不佳。對(duì)印度而言，缺乏道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資已成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力的主要因素，因此解決辦法就是實(shí)施國(guó)家公路發(fā)展項(xiàng)目。這是印度歷史上最大的公路項(xiàng)目，其中很大一部分將利用市場(chǎng)投資人的技術(shù)和資源進(jìn)行建設(shè)維護(hù)。
在政策執(zhí)行過程中，印度設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)，總理任委員會(huì)主席，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施中央政府的PPP政策，其中就包括將PPP模式運(yùn)用于公路領(lǐng)域。該委員會(huì)主要負(fù)責(zé)以下事項(xiàng)：一是選擇優(yōu)先適用PPP模式的規(guī)劃和項(xiàng)目；二是建立充分、高效利用PPP的組織架構(gòu)；三是監(jiān)測(cè)項(xiàng)目；四是制定和傳播關(guān)于PPP融資、設(shè)計(jì)、評(píng)估、審批和實(shí)施的指南等。
在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，還設(shè)立了印度國(guó)家公路管理局，作為中央政府下設(shè)的公路領(lǐng)域主管機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)旨在管理、推進(jìn)國(guó)家公路發(fā)展項(xiàng)目，將其中合適的部分采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)，并確保其符合印度的PPP政策。
在立法方面，印度修訂了《國(guó)家公路法》，允許市場(chǎng)投資人建設(shè)并在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)維護(hù)國(guó)家公路，以及通過收費(fèi)回收成本并獲得合理利潤(rùn)。此類市場(chǎng)投資人并不排斥純外資企業(yè)，而且其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期限最高可達(dá)30年。印度的PPP制度框架全面、透明，其中包括標(biāo)準(zhǔn)、詳實(shí)的特許經(jīng)營(yíng)合同范本以及采購文件等。特許經(jīng)營(yíng)合同范本涵蓋了PPP關(guān)鍵因素，其中包括：風(fēng)險(xiǎn)化解和分擔(dān)、各方義務(wù)與回報(bào)相匹配、成本和債務(wù)的可預(yù)測(cè)性、交易成本的降低、不可抗力和合同終止等內(nèi)容。該合同范本還包括市場(chǎng)投資人關(guān)注的其他重要方面，如政府保證的公路車流量?！爱a(chǎn)出要求和標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)”分別針對(duì)兩車道、四車道和六車道公路，規(guī)定了設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等方面的技術(shù)參數(shù)。標(biāo)準(zhǔn)化的采購文件和流程確保了公平、透明的招投標(biāo)。
●項(xiàng)目啟示
由于印度國(guó)家公路規(guī)劃下的項(xiàng)目剛剛建成通車不久，或還在建設(shè)中，因此評(píng)估PPP在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、運(yùn)營(yíng)效率等方面對(duì)印度國(guó)家公路建設(shè)的總體效果還為時(shí)過早。但仍可從中獲得以下啟示：
——PPP模式不僅適用于某個(gè)項(xiàng)目，也可在某個(gè)領(lǐng)域全面推進(jìn)。相較于安排單個(gè)項(xiàng)目，對(duì)某領(lǐng)域制定國(guó)家PPP規(guī)劃更能確保該領(lǐng)域項(xiàng)目的相互銜接、整體質(zhì)量及建成并交付使用的速度。這樣操作還有利于政府部門和市場(chǎng)投資人更好地適應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，并有利于促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
——可嘗試建立全國(guó)性的PPP主管機(jī)構(gòu)。按領(lǐng)域建立全國(guó)性的主管機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)管理全國(guó)該領(lǐng)域的投資計(jì)劃，有利于加快項(xiàng)目交付進(jìn)度和該領(lǐng)域項(xiàng)目的銜接，還有利于政府部門內(nèi)部分享經(jīng)驗(yàn)。
——根據(jù)領(lǐng)域發(fā)展的需要修訂相關(guān)法律法規(guī)。這樣能夠顯著提高該領(lǐng)域采用PPP模式的協(xié)調(diào)性和標(biāo)準(zhǔn)化，使政策落實(shí)更加有效，市場(chǎng)反應(yīng)更加積極。
——推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化的合同管理。使用標(biāo)準(zhǔn)化的特許經(jīng)營(yíng)合同和采購文件范本，能夠提高特許條款的質(zhì)量，增強(qiáng)招投標(biāo)程序的透明和完善程度。
案例三：南非艾伯特•盧圖利酋長(zhǎng)中心醫(yī)院
●項(xiàng)目概況
該項(xiàng)目涉及15年的政府付費(fèi)合同，主要是對(duì)非洲地區(qū)最大、最先進(jìn)的醫(yī)院之一，位于南非德班市的現(xiàn)代化中央醫(yī)院的設(shè)備和信息技術(shù)進(jìn)行升級(jí)管理。
艾伯特•盧圖利酋長(zhǎng)中心醫(yī)院位于德班市梅維爾，它是一所重要的三級(jí)醫(yī)療中心醫(yī)院。市場(chǎng)投資人Impilo聯(lián)合體與夸祖魯—納塔爾衛(wèi)生部門簽訂了一份長(zhǎng)達(dá)15年的政府市場(chǎng)合作協(xié)議，由Impilo聯(lián)合體向這家醫(yī)院提供所有非臨床服務(wù)。
通過對(duì)國(guó)際PPP領(lǐng)域的初步調(diào)研，夸祖魯—納塔爾衛(wèi)生部門在2000年任命項(xiàng)目交易顧問，正式開展可行性研究和項(xiàng)目方案分析。研究分析認(rèn)為，可通過PPP模式由市場(chǎng)投資人提供所有非臨床服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)物有所值和顯著的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。
在對(duì)資格審查申請(qǐng)和征求建議書進(jìn)行了詳細(xì)評(píng)估后，Impilo聯(lián)合體中標(biāo)，并于2001年12月簽訂合同文件，定于2002年2月完成融資方案。
根據(jù)合同，該項(xiàng)目2001年度單一付費(fèi)價(jià)格為3．049億蘭特，按月分期支付，并與消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)相關(guān)聯(lián)。醫(yī)院的服務(wù)水平定為最先進(jìn)級(jí)，比如每5年對(duì)醫(yī)療設(shè)備進(jìn)行一次更新，每3年對(duì)信息和管理技術(shù)進(jìn)行升級(jí)。
市場(chǎng)投資人的角色和職責(zé)如下：西門子醫(yī)療系統(tǒng)負(fù)責(zé)提供全部自動(dòng)化醫(yī)療設(shè)備和服務(wù)；德雷克和斯卡爾公司負(fù)責(zé)設(shè)備管理、洗衣房和餐飲服務(wù)；奧地利AME國(guó)際控股公司負(fù)責(zé)信息技術(shù)。這一聯(lián)合體將在未來15年內(nèi)為這家醫(yī)院提供設(shè)備和服務(wù)，期滿后如沒有更新合同，設(shè)備將轉(zhuǎn)交給夸祖魯—納塔爾衛(wèi)生部門。
2000年11月，夸祖魯—納塔爾衛(wèi)生部門作為采購主管部門發(fā)布了初步資格審查申請(qǐng)。在之前的準(zhǔn)備期準(zhǔn)備期進(jìn)行了大量工作，包括進(jìn)行市場(chǎng)試探、起草PPP合同草案、起草基于產(chǎn)出的項(xiàng)目說明、確定支付機(jī)制等。
資格審查申請(qǐng)文件對(duì)采購程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定：階段、時(shí)間安排、提交格式、項(xiàng)目簡(jiǎn)介、對(duì)預(yù)期參與者類型的指南等，并要求投標(biāo)人提供可核實(shí)的信息，用于評(píng)估投標(biāo)人交付服務(wù)需求的資質(zhì)和能力。
到2000年12月，共有23家國(guó)內(nèi)外公司做出響應(yīng)，最終選出4家人圍的投標(biāo)人。每位投標(biāo)人都需提交一份與重新啟動(dòng)招標(biāo)程序成本相當(dāng)?shù)耐稑?biāo)保證金，以保證參與投標(biāo)的嚴(yán)肅性。
經(jīng)南非財(cái)政部批準(zhǔn)，2001年1月，征求建議書文件送至入圍投標(biāo)人。在此之前舉行了“一對(duì)一”投標(biāo)人會(huì)議，會(huì)上投標(biāo)人提出了一些意見，并通過招標(biāo)公告的方式納入文件記錄。這些文件包含詳細(xì)的項(xiàng)目背景信息、政府主管部門的服務(wù)需求、項(xiàng)目資產(chǎn)、采購程序、時(shí)間表、投標(biāo)人需求、投標(biāo)人擔(dān)保、不符合資格的范圍、備選標(biāo)書的需求、第三方的安排，以及公共設(shè)施可用性相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等。征求建議書文件還包含PPP格式協(xié)議、擬定的支付機(jī)制、明確根據(jù)相關(guān)指數(shù)采取單一付費(fèi)價(jià)格方案和懲罰性扣減機(jī)制。在提交標(biāo)書前的“一對(duì)一”會(huì)談使投標(biāo)人可以申請(qǐng)澄清征求建議書文件并咨詢一些機(jī)密問題。投標(biāo)人需要就服務(wù)水平協(xié)議做出詳細(xì)回應(yīng)，并提供詳細(xì)的財(cái)務(wù)模式，以供政府主管部門審查標(biāo)書和進(jìn)行財(cái)務(wù)穩(wěn)健性測(cè)試。
對(duì)每個(gè)標(biāo)書的評(píng)估分成四大類：技術(shù)、法律、財(cái)務(wù)和黑人經(jīng)濟(jì)振興政策。每大類的權(quán)重如下：1.技術(shù)評(píng)估(70％)，其中設(shè)施管理(20％)、信息技術(shù)管理(25％)和裝備(25％)；2.法律評(píng)估(10％)；3.財(cái)務(wù)和價(jià)格評(píng)估(10％)；4.黑人經(jīng)濟(jì)振興政策(10％)。需要注意的是，價(jià)格在全部評(píng)估中僅占10％的比重。每一大類又被細(xì)分為眾多子類，此外還有一個(gè)針對(duì)標(biāo)書實(shí)現(xiàn)物有所值情況的整體評(píng)估。
在系統(tǒng)分析之前，首先需檢查標(biāo)書的完整性和合規(guī)性。在評(píng)標(biāo)過程中，投標(biāo)人可以對(duì)提交的標(biāo)書進(jìn)行澄清，但不允許改動(dòng)。技術(shù)評(píng)估組將評(píng)標(biāo)報(bào)告和評(píng)分表轉(zhuǎn)給評(píng)標(biāo)協(xié)調(diào)委員會(huì)。評(píng)標(biāo)協(xié)調(diào)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督技術(shù)評(píng)標(biāo)組工作，并評(píng)估項(xiàng)目整體解決方案。技術(shù)評(píng)估組同時(shí)給項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)就過程及結(jié)果準(zhǔn)備唯一的推薦方案。項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)將根據(jù)技術(shù)評(píng)標(biāo)組提交的評(píng)分表選擇優(yōu)先談判對(duì)象和備選對(duì)象。
評(píng)標(biāo)協(xié)調(diào)委員會(huì)中的專家來自政府采購主管部門、國(guó)家PPP中心、英國(guó)國(guó)民健康服務(wù)中心和英國(guó)合作伙伴關(guān)系。
●項(xiàng)目啟示
——準(zhǔn)備工作十分重要。項(xiàng)目文件、評(píng)估和管理需求都不容輕視，做好這些需求的準(zhǔn)備工作至關(guān)重要。
——審慎選擇候選投標(biāo)人。鼓勵(lì)信譽(yù)好的投標(biāo)人而不是所有投標(biāo)人參與投標(biāo)也非常重要。同樣，政府主管部門和顧問需要在資格預(yù)審過程中選出最有能力交付服務(wù)的潛在投標(biāo)人。
——程序正義，監(jiān)管科學(xué)。具有獨(dú)立評(píng)標(biāo)組的、經(jīng)各方認(rèn)同的清晰評(píng)估程序，監(jiān)管架構(gòu)和內(nèi)外審查機(jī)制可以保證評(píng)估過程的透明性。應(yīng)允許采用定性與定量相結(jié)合的方式進(jìn)行評(píng)標(biāo)，特別是對(duì)涉及復(fù)雜技術(shù)解決方案的項(xiàng)目。
——確保服務(wù)需求的可支付性。同時(shí)還需保證不會(huì)因缺乏其他相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施而影響所購服務(wù)的有效利用。
此外，在具體操作環(huán)節(jié)，還積累了如下經(jīng)驗(yàn)：
——項(xiàng)目啟動(dòng)：聘用顧問環(huán)節(jié)
1.參考國(guó)際專家意見，特別是在缺少本國(guó)專家時(shí)，更應(yīng)邀請(qǐng)國(guó)際專家參與。這可能會(huì)使程序變得更為復(fù)雜，但如果處理得當(dāng)則會(huì)產(chǎn)生重大價(jià)值；
2.確保交易顧問聯(lián)合體多學(xué)科兼容，包括項(xiàng)目涉及的所有領(lǐng)域?qū)＜遥?br />
3.確保交易顧問聯(lián)合體成員，尤其是國(guó)際成員對(duì)項(xiàng)目及項(xiàng)目環(huán)境盡可能熟悉。
——項(xiàng)目融資及管理環(huán)節(jié)
1.創(chuàng)造性設(shè)計(jì)交易融資方案；
2.當(dāng)合同履行一段時(shí)間后要做好再次檢查產(chǎn)出說明的準(zhǔn)備，因?yàn)榭尚行匝芯恳苍S做不到十分精確、科學(xué)。
——采購環(huán)節(jié)
1.確保項(xiàng)目范圍及需求定義清晰；
2.設(shè)置緊湊但可行的時(shí)間節(jié)點(diǎn)；
3.賦予足夠的談判權(quán)限,確保政府和市場(chǎng)投資人的最高管理者均直接參與到項(xiàng)目中并做出承諾，這樣可避免持續(xù)向上級(jí)申請(qǐng)批復(fù)，大大提高談判效率;
4.建立自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系?？稍O(shè)立一個(gè)中央PPP中心推動(dòng)和指導(dǎo)整個(gè)過程。
案例四：巴西圣保羅市地鐵四號(hào)線建設(shè)項(xiàng)目
●項(xiàng)目概況
該項(xiàng)目由政府負(fù)責(zé)圣保羅地鐵四號(hào)線的建設(shè)，市場(chǎng)投資人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、購置地鐵列車、信號(hào)和控制系統(tǒng)。合同為期30年。第一期資金總額39215萬美元，其中債務(wù)融資30920萬美元，采用A貸款和B貸款組合結(jié)構(gòu)。A貸款期限15年共6920萬美元，由美洲開發(fā)銀行提供。B貸款期限12年，貸款額近24000萬美元。股權(quán)融資額8295萬美元，由特許經(jīng)營(yíng)者ViaQuatro公司提供。
圣保羅地鐵四號(hào)線工程分兩期完成。一期地鐵網(wǎng)的所有者，即政府主管部門負(fù)責(zé)隧道、軌道和地鐵站臺(tái)的建設(shè)。市場(chǎng)承包商ViaQuatro根據(jù)期限為30年的特許經(jīng)營(yíng)合同，負(fù)責(zé)地鐵列車的提供、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。
項(xiàng)目的第一個(gè)難點(diǎn)是，在項(xiàng)目的時(shí)機(jī)、規(guī)模和第二階段的確定性尚不明朗的情況下，州政府要求ViaQuatro承諾為項(xiàng)目提供兩期融資。美洲開發(fā)銀行就兩期的貸款設(shè)計(jì)了融資結(jié)構(gòu)。第一期包括ViaQuatro從美洲開發(fā)銀行獲得的6920萬美元期限為15年的A貸款，以及其他貸款人共同提供的期限12年，貸款額近24000萬美元的B貸款。第二期要求追加5950萬美元的A貸款，還需要B貸款，但B貸款的數(shù)額在政府明確第二期投資計(jì)劃后才能確定。美洲開發(fā)銀行設(shè)計(jì)的融資方式減少了ViaQuatro的資金風(fēng)險(xiǎn)，也增加了在第二期追加融資的靈活性。
第二個(gè)難點(diǎn)是若出現(xiàn)政府隧道建設(shè)延期的情況，該如何應(yīng)對(duì)?為解決這一問題，特允許債權(quán)在政府主管部門未能按時(shí)交付工程的情況下具有一定的靈活性。盡管A貸款和B貸款的期限分別是15年和12年，但僅支付貸款利息的寬限期與隧道建設(shè)的實(shí)際工期一樣長(zhǎng)。只有在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段才需償還本金。如果建設(shè)階段持續(xù)兩年，則償還本金的期限分別為13年(A貸款)和10年(B貸款)。但是，工程建設(shè)耗時(shí)越長(zhǎng)，償還本金的期限就越短，分期付款的額度就越大。
根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)合同，ViaQuatro的收入來自地鐵乘車費(fèi)，并根據(jù)通貨膨脹率每年調(diào)整票價(jià)。另外，ViaQuatro還獲得每年4410萬美元的政府付費(fèi)，地鐵設(shè)施和車廂內(nèi)部的營(yíng)銷空間也能為其帶來額外收入。此外，特許經(jīng)營(yíng)者還享有最低收入擔(dān)保和收入分享基準(zhǔn)點(diǎn)，以保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者免受收入過低的損失，而當(dāng)收入高于預(yù)期時(shí)，州政府可以分享收入。合同還規(guī)定，ViaQuatro要定期披露項(xiàng)目開發(fā)和績(jī)效信息。例如，在2010年地鐵四號(hào)線開始運(yùn)營(yíng)前，ViaQuatro需要建立和有效實(shí)施適當(dāng)?shù)沫h(huán)境、社會(huì)、衛(wèi)生和安全管理系統(tǒng)，確保四號(hào)線的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)按照適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并符合巴西和美洲開發(fā)銀行的政策和要求。
此外，政府將基于三類指標(biāo)定期評(píng)估ViaQuatro的項(xiàng)目執(zhí)行情況：(a)運(yùn)營(yíng)績(jī)效指標(biāo)；(b)用戶滿意度指標(biāo)；(c)維護(hù)質(zhì)量指標(biāo)。若這些指標(biāo)的分值低于特定的限度，作為懲罰，政府將扣減ViaQuatro與服務(wù)相關(guān)的收入。
●項(xiàng)目啟示
——項(xiàng)目當(dāng)中，民用工程的建設(shè)與交付由公共資金支持，列車運(yùn)行與維護(hù)資金由市場(chǎng)投資人支持，其間存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。但通過一系列復(fù)雜的合同債務(wù)和融資安排，可使市場(chǎng)投資合伙人的風(fēng)險(xiǎn)最小化。
——項(xiàng)目著重風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)。在該項(xiàng)目中，由政府承擔(dān)隧道、軌道建設(shè)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)更經(jīng)濟(jì)合理。但其它的主要風(fēng)險(xiǎn)，如市場(chǎng)需求、運(yùn)營(yíng)及列車運(yùn)行的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，則由政府和市場(chǎng)投資人共同承擔(dān)。對(duì)私營(yíng)特許經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)償，將使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)相結(jié)合，也是非常合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。
——有效的合同監(jiān)督程序?qū)Υ_保高質(zhì)量公共服務(wù)的提供和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)至關(guān)重要。而獲得詳盡的項(xiàng)目績(jī)效數(shù)據(jù)則是確定撥款額和扣減額的關(guān)鍵。
第二節(jié) 國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)
案例一：北京地鐵4號(hào)線
●背景簡(jiǎn)介
1.地鐵4號(hào)線選址科學(xué)，地理位置優(yōu)越，連接繁華的商業(yè)區(qū)、發(fā)達(dá)教育區(qū)和主要居住區(qū)，具有較高的投資價(jià)值，對(duì)私人投資具有很強(qiáng)的吸引力。
2.地鐵4號(hào)線的發(fā)展能夠帶動(dòng)周邊地區(qū)房地產(chǎn)和其它行業(yè)的發(fā)展，具有較明顯的溢出效應(yīng)，這樣的準(zhǔn)公共物品需要私人和公共部門共同支付。
3.北京發(fā)展軌道交通的需求加強(qiáng)，因?yàn)榈厣瞎步煌òl(fā)展已經(jīng)到達(dá)一定程度，若想長(zhǎng)遠(yuǎn)解決北京交通擁堵問題還得寄希望于軌道交通。所以軌道交通孕育著巨大的發(fā)展?jié)摿Α?br />
4.香港地鐵豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和人性化的服務(wù)及設(shè)計(jì)理念，能夠帶來較高的盈利和較好的服務(wù)。
●項(xiàng)目概況
北京地鐵4號(hào)線（以下簡(jiǎn)稱4號(hào)線）總長(zhǎng)28.2公里，總投資153億元人民幣，其運(yùn)營(yíng)有獨(dú)到之處。4號(hào)線被分為營(yíng)利部分和非營(yíng)利部分，即A部分與B部分，A部分包括征地拆遷和車站、洞體及軌道鋪設(shè)等的土建工程，總投資額約為107億元，占項(xiàng)目總投資的70%，由北京地鐵4號(hào)線投資有限責(zé)任公司代表北京市政府籌集建設(shè)并擁有產(chǎn)權(quán)。B部分包括車輛、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)、通信、電梯、控制設(shè)備、供電設(shè)施等機(jī)電設(shè)備的購置和安裝，總投資額約為46億元，占項(xiàng)目總投資的30%，由特許經(jīng)營(yíng)公司籌資建設(shè)。
特許經(jīng)營(yíng)公司的注冊(cè)資本為15億元人民幣，由香港地鐵有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)有限公司及北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司組成，前兩家公司注冊(cè)資金均為7.35億元，占注冊(cè)資本的49%，而最后一家公司的注冊(cè)資金為0.3億元人民幣，占注冊(cè)資本的2%，其余31億投資采用無追索權(quán)的銀行貸款來負(fù)擔(dān)。地鐵4號(hào)線建成后,特許經(jīng)營(yíng)公司將通過與北京地鐵4號(hào)線公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)地鐵4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施(包括A和B兩部分)的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新,以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng),通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收投資。特許經(jīng)營(yíng)期滿后,特許公司將B部分項(xiàng)目設(shè)施無償?shù)匾平唤o北京市政府,將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給4號(hào)線公司。
●項(xiàng)目啟示
?。ㄒ唬┙?jīng)驗(yàn)與借鑒
1.北京地鐵4號(hào)線大膽嘗試公私合營(yíng)模式，共同提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共物品，大大減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。北京軌道交通的發(fā)展?jié)摿薮?，政府已?duì)地上公共交通采取了強(qiáng)有力的補(bǔ)貼措施來緩解交通擁堵問題，但問題并未得到徹底解決，因此還需大力發(fā)展軌道交通。不過如果成本都由政府來承擔(dān)的話，就會(huì)給財(cái)政形成沉重包袱。反之如果讓私人部門參與其中，就能一方面大大減輕政負(fù)擔(dān)，另一方面提供更加優(yōu)質(zhì)的軌道交通服務(wù)。
2.地鐵4號(hào)線并不是由政府直接參與，而是組建專門的投資公司代表政府籌資建設(shè)，管理整個(gè)項(xiàng)目。這樣可以拓寬政府的融資渠道，搭建更完善的融資平臺(tái)，為整個(gè)項(xiàng)目提供更有利的經(jīng)濟(jì)支持。同時(shí)，讓投資公司代表政府管理整個(gè)項(xiàng)目，能夠采用市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)，有效提高管理的效率，避免政府失靈等問題的出現(xiàn)。而且還能保持政府對(duì)整個(gè)項(xiàng)目良好的監(jiān)管和輔助，保證地鐵4號(hào)線的良好運(yùn)行。
3.地鐵4號(hào)線創(chuàng)新性地把項(xiàng)目分成公益性和經(jīng)營(yíng)性兩部分,分別采取不同的投融資方式。這是根據(jù)地鐵項(xiàng)目準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性設(shè)計(jì)實(shí)施的：
公益性部分，即前面提到的A部分完全由政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)，因?yàn)檫@部分主要是地鐵的硬件設(shè)施建設(shè)，大部分屬于國(guó)有資產(chǎn)，且其質(zhì)量?jī)?yōu)劣關(guān)系到公共安全，如果交給特許公司來建設(shè)，一是會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的流失，二是無法保證整個(gè)地鐵的質(zhì)量，從而影響到公共安全。而B部分大多屬于軟件設(shè)施的建設(shè)，由特許公司來承擔(dān)可以分擔(dān)財(cái)政壓力，同時(shí)引進(jìn)先進(jìn)的設(shè)備和技術(shù)，有利于提高地鐵4號(hào)線的整體科技含量和運(yùn)營(yíng)水平。而建成后A部分資產(chǎn)以使用權(quán)出資和租賃兩種方式提供給PPP特許經(jīng)營(yíng)公司使用，防止了國(guó)有資產(chǎn)的流失。同時(shí),讓特許公司負(fù)責(zé)這部分項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，有利于降低政府的管理成本，提高項(xiàng)目的管理水平和管理效率。充分的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)為整個(gè)項(xiàng)目的發(fā)展注入了活力，合理份額分擔(dān)了政府的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
經(jīng)營(yíng)性部分(即前文中的B部分)則由PPP特許公司投資建設(shè)并經(jīng)營(yíng)管理，通過科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分配、收益調(diào)節(jié)機(jī)制的設(shè)計(jì)，建立適度市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。項(xiàng)目特許期滿后，PPP特許公司無償?shù)貙⒋瞬糠猪?xiàng)目資產(chǎn)移交政府。這樣，通過公益性資產(chǎn)租賃的形式，實(shí)現(xiàn)了公益性資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在一個(gè)項(xiàng)目上的管理整體性。同時(shí)，政府部門通過采取針對(duì)性、契約化的監(jiān)管方式，確保地鐵項(xiàng)目的持續(xù)性、安全性、公益性。最終,通過地鐵項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效率的提高，實(shí)現(xiàn)政府部門為市民提供的公共產(chǎn)品服務(wù)水平提高、企業(yè)獲得合理收益的雙贏。
4.政府有效的監(jiān)督和管理。地鐵4號(hào)線雖然引入市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，但是政府在關(guān)鍵的方面還是給予積極的監(jiān)控，以保證地鐵4號(hào)線屬于公共物品的本質(zhì)特征，避免市場(chǎng)失靈帶來的問題。
一是地鐵4號(hào)線的票價(jià)由政府制定，以保證公共利益。因?yàn)椴扇∈袌?chǎng)定價(jià)一是會(huì)隨市場(chǎng)供求的變化而不斷變化，出現(xiàn)不穩(wěn)定性。而且可能由于票價(jià)過高而損害公眾的利益，使特許公司獲得超額利潤(rùn)。而政府定價(jià)能夠避免這些問題的產(chǎn)生，從根本上讓公眾受惠，保持地鐵公共物品的本質(zhì)特性，提升公共物品的服務(wù)水平。
二是對(duì)運(yùn)營(yíng)和安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效的監(jiān)管。地鐵涉及公共安全的問題，如果只通過私人部門，對(duì)公共安全會(huì)產(chǎn)生較大的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樗綘I(yíng)部門的主要目的是利潤(rùn)最大化，有可能產(chǎn)生為節(jié)約成本而簡(jiǎn)化公共安全設(shè)施的建設(shè)、降低公共安全標(biāo)準(zhǔn)的問題，所以由政府涉足于此，不會(huì)對(duì)公共安全造成威脅。
三是發(fā)生緊急事件時(shí)，政府有權(quán)介入，維護(hù)公共利益。因?yàn)檎畵碛刑幚斫鉀Q公共緊急事件的豐富經(jīng)驗(yàn)和雄厚實(shí)力。所以，發(fā)生緊急事件時(shí)，政府是最合適的解決人選，而私人部門不具備這樣的實(shí)力。
四是根據(jù)《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，政府有權(quán)采取包括收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的制裁措施。有力的制裁措施能夠促進(jìn)特許公司對(duì)地鐵4號(hào)線的有序運(yùn)營(yíng)，避免產(chǎn)生市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來的諸多問題，督促特許公司采用正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的手段提供高水平、優(yōu)質(zhì)量的公共服務(wù)。而且地鐵4號(hào)線屬于國(guó)有資產(chǎn)，政府必須保持對(duì)其有效的監(jiān)管力度。
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1.風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制尤為關(guān)鍵。根據(jù)地鐵4號(hào)線的有關(guān)合同規(guī)定，由于非經(jīng)營(yíng)性原因，連續(xù)3年客流持續(xù)低迷導(dǎo)致項(xiàng)目無法正常運(yùn)營(yíng)時(shí)，政府可與投資者就項(xiàng)目剩余凈資產(chǎn)進(jìn)行協(xié)商，以前年度的虧損投資要自行承擔(dān)。這樣雖然保證了政府的利益，但是對(duì)特許公司造成了一定的挑戰(zhàn)。我國(guó)采用PPP模式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制問題沒有具體的規(guī)定，不利于風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化和消除。而一些國(guó)家例如巴西就確定了明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，包括政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)都做了詳細(xì)的規(guī)定，形成了風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警系統(tǒng)，使風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)。
2.致力于建立完善的爭(zhēng)端解決機(jī)制。由于公私合營(yíng)項(xiàng)目中存在利益分配問題，所以可能會(huì)產(chǎn)生一些爭(zhēng)端，而建立完善的爭(zhēng)端解決機(jī)制，有助于在發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)合理的解決問題，保持項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。例如巴西就有很好的爭(zhēng)端解決機(jī)制，并于2004年12月30日正式實(shí)施PPP法案，規(guī)范其項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，防范各種爭(zhēng)端的出現(xiàn)，并建立了合理規(guī)范的爭(zhēng)端解決機(jī)制。
3.在條件允許的情況下，建立PPP發(fā)展委員會(huì)。現(xiàn)在其他各國(guó)為了更好地發(fā)展公私合營(yíng)項(xiàng)目大都建立了PPP項(xiàng)目委員會(huì)，屬于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，能夠更好地指導(dǎo)和促進(jìn)公私合營(yíng)模式的發(fā)展。比如美國(guó)的公私伙伴關(guān)系國(guó)家委員會(huì)，加拿大和南非等都有類似的機(jī)構(gòu)，為公私合營(yíng)項(xiàng)目的發(fā)展提供了更廣泛的資源和更廣闊的平臺(tái)。美國(guó)現(xiàn)在的公私合作伙伴關(guān)系委員會(huì)已經(jīng)由初級(jí)階段的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向能源環(huán)保等深層次的領(lǐng)域發(fā)展，這些合作不僅局限在國(guó)內(nèi)，而且廣泛地開展于國(guó)際之間，如美國(guó)的公私伙伴關(guān)系國(guó)家委員會(huì)專門設(shè)置了南南合作特別小組，為發(fā)展中國(guó)家提供了PPP項(xiàng)目發(fā)展的平臺(tái)。而我國(guó)在這方面的發(fā)展尚處于初級(jí)階段，所以亟需建立類似性質(zhì)的機(jī)構(gòu)以推動(dòng)公私合營(yíng)模式在我國(guó)的推廣和發(fā)展。
案例二：國(guó)家體育場(chǎng)PPP投融資模式
●項(xiàng)目概況
國(guó)家體育場(chǎng)位于奧林匹克公園中心區(qū)南部，工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，2003年12月24日項(xiàng)目開工建設(shè)，2008年6月28正式竣工。2003年8月9日，項(xiàng)目簽約儀式在北京舉行，中標(biāo)人中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國(guó)有資產(chǎn)有限責(zé)任公司簽署了《特許權(quán)協(xié)議》、《國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議》和《合作經(jīng)營(yíng)合同》三個(gè)合同協(xié)議。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司共同組建了項(xiàng)目公司——國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司，該公司也如愿注冊(cè)為中外合營(yíng)企業(yè)，以享受相關(guān)稅收優(yōu)惠。國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)國(guó)家體育場(chǎng)的融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司負(fù)責(zé)30年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作。
在中國(guó),大型體育設(shè)施過去一直是由政府出資建設(shè),由政府主管部門經(jīng)營(yíng)管理。在這種體制下,大型體育設(shè)施功能單一,通常情況下很難保證后期運(yùn)營(yíng)的盈利,經(jīng)營(yíng)管理要依靠國(guó)家和地方政府的財(cái)政支持,往往會(huì)成為政府財(cái)政的“包袱”。為此,北京市政府創(chuàng)新思路,決定采用PPP投融資方式進(jìn)行奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)館和相關(guān)設(shè)施建設(shè),向國(guó)內(nèi)外法人和經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)行項(xiàng)目法人招標(biāo)。
實(shí)行大型體育場(chǎng)館項(xiàng)目法人招標(biāo),涉及項(xiàng)目審批、項(xiàng)目管理以及融資方式的改革等,是一項(xiàng)創(chuàng)新和具有挑戰(zhàn)性的工作,在我國(guó)沒有先例可循。為了使國(guó)家奧運(yùn)主體育場(chǎng)項(xiàng)目法人合作方招標(biāo)工作做到起點(diǎn)高、規(guī)范化并符合國(guó)際慣例,國(guó)信招標(biāo)有限責(zé)任公司接受北京市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)委托后,廣泛學(xué)習(xí)和借鑒了國(guó)外奧運(yùn)場(chǎng)館項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn),并把這些經(jīng)驗(yàn)融入到編制招標(biāo)文件和其他招標(biāo)工作的細(xì)節(jié)中,采取國(guó)際招標(biāo)方式,確定招標(biāo)工作分“資格預(yù)審和意向征集”和“招標(biāo)”兩個(gè)階段。首先進(jìn)行的“資格預(yù)審和意向征集”，對(duì)在全球范圍內(nèi)眾多投標(biāo)申請(qǐng)人的投標(biāo)資格、建設(shè)方案設(shè)想、融資計(jì)劃思路、運(yùn)營(yíng)方案意向等進(jìn)行評(píng)估,通過資格預(yù)審確定5名投標(biāo)入圍者,然后對(duì)投標(biāo)入圍者進(jìn)行“招標(biāo)”,對(duì)投標(biāo)人提交的優(yōu)化設(shè)計(jì)方案、建設(shè)方案、融資方案、運(yùn)營(yíng)方案以及移交方案等進(jìn)行綜合評(píng)審,按照市場(chǎng)化原則,選擇優(yōu)秀的設(shè)計(jì)、建筑方案;選擇具有融資經(jīng)驗(yàn)和能力的法人,確保項(xiàng)目資金籌措充分、及時(shí)、經(jīng)濟(jì);選擇富有經(jīng)驗(yàn)的建設(shè)管理團(tuán)隊(duì),保證項(xiàng)目按期、高質(zhì)量地完工和交付使用;選擇切實(shí)可行的運(yùn)營(yíng)實(shí)施方案,使項(xiàng)目能夠在奧運(yùn)會(huì)后達(dá)到最大限度的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)。
最終確定的項(xiàng)目法人合作方, 以中國(guó)中信集團(tuán)公司為代表的聯(lián)合體,成員包括北京城建集團(tuán)有限責(zé)任公司、美國(guó)金州控股集團(tuán)公司以及中信集團(tuán)公司所屬國(guó)安岳強(qiáng)有限公司。中標(biāo)人通過談判分別與北京市政府草簽了項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議;與北京市政府和北京奧組委草簽了國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議;與北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司簽訂了項(xiàng)目合作經(jīng)營(yíng)合同。北京市國(guó)有資產(chǎn)有限責(zé)任公司代表政府出資58%與其共同組建項(xiàng)目公司,項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投融資(除政府出資外的)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及移交,并獲得了奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后30年的國(guó)家奧運(yùn)主體育場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)。
同時(shí)，為確保項(xiàng)目順利實(shí)施，北京市政府作為國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目的真正發(fā)起者和特許權(quán)合約結(jié)束后的項(xiàng)目擁有者，提供了許多激勵(lì)措施：1.為項(xiàng)目公司提供低價(jià)項(xiàng)目土地，土地一級(jí)開發(fā)費(fèi)為每平方1040元，與相鄰地段高達(dá)每平方米10000元的土地相比非常便宜；2.提供與施工場(chǎng)地相連的必要配套基礎(chǔ)設(shè)施（水、電、路等），以及其他可以為方便體育場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的幫助；3.在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，北京市政府承諾限制在北京市區(qū)北部新建體育場(chǎng)或擴(kuò)建已有體育場(chǎng)館，以保護(hù)國(guó)家體育場(chǎng)的市場(chǎng)，如果確需建設(shè)新的體育場(chǎng)，則北京市政府將與項(xiàng)目公司協(xié)商，并按照特許權(quán)協(xié)議對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)償；4.兜底條款，北京市發(fā)改委負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門幫助聯(lián)合體取得利潤(rùn)。
●項(xiàng)目啟示
——PPP項(xiàng)目基本上都是建設(shè)周期長(zhǎng)，耗資巨大的工程，單靠公共部門的力量很難在短期內(nèi)募集到足夠的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金，通過PPP模式吸引民資和外資共同參與項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，可以有效彌補(bǔ)這一缺陷。
——由于機(jī)制創(chuàng)新、管理靈活、責(zé)權(quán)利明確，PPP模式比傳統(tǒng)的由政府單獨(dú)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的模式更為高效。
——有助于提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平。項(xiàng)目運(yùn)作過程中政府有了新的合作伙伴，使得政府部門工作得到了更多的監(jiān)督和約束，民營(yíng)企業(yè)基于利益驅(qū)動(dòng)和回收成本的需要，則會(huì)更加努力地提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)水平，從而獲得更多的投資回報(bào)。
——項(xiàng)目在利益分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方面易產(chǎn)生糾紛問題，如果參與PPP項(xiàng)目的外資、私營(yíng)企業(yè)得不到有效約束，容易在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各階段產(chǎn)生問題，發(fā)生公共產(chǎn)權(quán)糾紛。同時(shí)，政府控股也有可能影響經(jīng)營(yíng)效率。
案例三：重慶同興垃圾焚燒發(fā)電廠
●項(xiàng)目概況
重慶同興垃圾焚燒發(fā)電廠是我國(guó)西部第一座大型垃圾焚燒發(fā)電廠，也是重慶市首個(gè)垃圾處理領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目。發(fā)電廠位于重慶市北培區(qū)童家溪鎮(zhèn)，占地150畝，總投資3.27億元人民幣。項(xiàng)目設(shè)計(jì)日處理垃圾量1200噸，日發(fā)電量將達(dá)到40萬度。該項(xiàng)目由重鋼集團(tuán)、中國(guó)環(huán)境保護(hù)公司等6家企業(yè)共同出資建設(shè)，特許經(jīng)營(yíng)期為25年。
1.項(xiàng)目的招標(biāo)
政府委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目初步方案的社會(huì)評(píng)價(jià)和可行性研究，并根據(jù)項(xiàng)目的目標(biāo)做了充分的前期準(zhǔn)備。政府通過公開、公正的招投標(biāo)方式來選擇項(xiàng)目的投資業(yè)主，最后中國(guó)環(huán)境保護(hù)公司、重慶三峰環(huán)境產(chǎn)業(yè)有限公司、重慶遠(yuǎn)達(dá)環(huán)保（集團(tuán)）公司、重慶鋼鐵（集團(tuán)）有限責(zé)任公司、北京保羅投資有限公司、重慶市開發(fā)投資有限公司組成的聯(lián)合體憑借強(qiáng)大的實(shí)力中標(biāo)，成為項(xiàng)目業(yè)主。重慶市政府委托重慶市計(jì)委（今發(fā)改委）組織與重慶同興垃圾處理項(xiàng)目的業(yè)主進(jìn)行談判，草擬特許權(quán)協(xié)議。2002年12月由重慶市計(jì)委和項(xiàng)目公司即重慶同興垃圾處理有限公司簽署正式的特許權(quán)協(xié)議。
2.投資者與項(xiàng)目融資
項(xiàng)目的投資方為六家企業(yè)：中國(guó)環(huán)境保護(hù)公司、重慶三峰環(huán)境產(chǎn)業(yè)有限公司、重慶遠(yuǎn)達(dá)環(huán)保（集團(tuán)）公司、重慶鋼鐵（集團(tuán)）有限責(zé)仟公司、北京保羅投資有限公司、重慶市開發(fā)投資有限公司。這些企業(yè)有國(guó)有企業(yè)（國(guó)有控股企業(yè)），也有民營(yíng)企業(yè)，項(xiàng)目總計(jì)3.12億元人民幣。除股權(quán)資本以外，項(xiàng)目公司向中國(guó)建設(shè)銀行重慶分行貸款20378.3萬元，另外爭(zhēng)取到國(guó)債資金1個(gè)億。重慶同興垃圾焚燒發(fā)廠是典型的PPP合作模式。
3.項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)
項(xiàng)目公司將設(shè)計(jì)委托給重鋼集團(tuán)設(shè)計(jì)院、土建委托給重鋼建設(shè)公司、組裝委托給了重慶三峰環(huán)境產(chǎn)業(yè)公司。項(xiàng)目于2002年12月19日開工建設(shè)，2005年3月28日正式投產(chǎn)。建成后委托給重慶三峰環(huán)保產(chǎn)業(yè)公司經(jīng)營(yíng)。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，市政府以每噸垃圾69.9元人民幣的價(jià)格向同興垃圾發(fā)電廠支付垃圾處理費(fèi)，重慶電力公司按政策負(fù)責(zé)收購?fù)d發(fā)電廠輸出的電量。25年特許經(jīng)營(yíng)到期后項(xiàng)目將由政府收回管理或簽訂續(xù)期合同。
●項(xiàng)目啟示
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——由于政府的高度重視，政府搭建了高效的領(lǐng)導(dǎo)班子，這有利于項(xiàng)目順利實(shí)施尤其是項(xiàng)目前期工作的開展。
——多元化的投資主體結(jié)構(gòu)解決了龐大的資金問題，減輕了政府財(cái)政投資負(fù)擔(dān)。由于政府的積極參與，國(guó)債資金的投入，使得項(xiàng)目公司順利獲得銀行貸款。
——由于項(xiàng)目各投資方在設(shè)計(jì)、建設(shè)、設(shè)備、技術(shù)和運(yùn)營(yíng)管理各具優(yōu)勢(shì)，通過優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)形成了實(shí)力雄厚的項(xiàng)目公司，順利推動(dòng)了項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。
——同興垃圾發(fā)電廠項(xiàng)目是我國(guó)第一個(gè)實(shí)現(xiàn)垃圾焚燒技術(shù)和關(guān)鍵設(shè)備國(guó)產(chǎn)化的垃圾發(fā)電項(xiàng)目，其投資水平只相當(dāng)于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)建成同等規(guī)模垃圾發(fā)電廠的50%左右。這大大降低了垃圾處理成本，減輕了政府的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。
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——項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)政府提供的許多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與實(shí)際存在較大偏差。政府在前期的調(diào)研過程中，由于專業(yè)能力不夠，導(dǎo)致招標(biāo)文件中的數(shù)據(jù)與實(shí)際偏差很大，比如：招標(biāo)書上重慶主城區(qū)垃圾總量是3000～4000噸/天，而實(shí)際總量只有2500噸到3200噸左右；此外垃圾的平均增長(zhǎng)速度、垃圾平均含水率等指標(biāo)，政府提供數(shù)據(jù)與實(shí)際數(shù)據(jù)都有很大偏差。這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的失真對(duì)后面設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造與運(yùn)營(yíng)帶來了嚴(yán)重影響，不僅影響了垃圾處理效果而且增加了運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。
——在項(xiàng)目建設(shè)之前，政府缺少一個(gè)綜合的部門統(tǒng)管，沒有對(duì)復(fù)雜的政府辦事程序進(jìn)行簡(jiǎn)化，政府辦事低效影響項(xiàng)目工作的正常開展。
——政府負(fù)責(zé)的配套設(shè)施未按規(guī)劃建設(shè)。一些政府承諾建設(shè)的配套市政設(shè)施，如附近的污水處理廠、污水管網(wǎng)等，由于政府財(cái)政問題遲遲沒有建設(shè)，導(dǎo)致垃圾廠污水處理成本的升高。
——生活垃圾的混合收集導(dǎo)致了垃圾處理成本的提高。目前重慶主城區(qū)的生活垃圾未實(shí)現(xiàn)真正的分類收運(yùn)，生活垃圾中含有大量不適合發(fā)焚燒發(fā)電的有機(jī)物，如食物、菜葉、水果皮等，導(dǎo)致垃圾含水量過高，垃圾低位平均熱值只有3500KJ/Kg，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于5000KJ/Kg的焚燒垃圾低位熱值要求。這導(dǎo)致垃圾燃燒成本的上升。
——受高成本的影響，垃圾發(fā)電廠經(jīng)濟(jì)效益不佳。同興垃圾發(fā)電廠的垃圾燃燒成本高達(dá)120元/噸（不含員工資及非生產(chǎn)性費(fèi)用），垃圾處理的收益（主要為政府支付的69.9元/噸的垃圾處理費(fèi)和垃圾發(fā)電收益）為134元/噸，考慮公司員工工資及其它非生產(chǎn)費(fèi)用開支，垃圾處理收益不足以抵消垃圾處理的總成本費(fèi)用。2005年、2006年公司兩年處于虧損狀態(tài)（每年虧損約300萬元）。2007年由于獲得了政府追加的政策補(bǔ)貼（獲得國(guó)家再生能源電價(jià)補(bǔ)貼0.25元/度，總計(jì)789萬元），才使得公司轉(zhuǎn)虧為盈。
——垃圾運(yùn)輸設(shè)施不滿足設(shè)計(jì)要求。設(shè)計(jì)的垃圾運(yùn)輸車型都是采用液壓車，但實(shí)際情況是液壓車的數(shù)量極少，只占整個(gè)垃圾運(yùn)送車輛的 18%左右，這給后來的運(yùn)行帶來了極大的影響，不僅影響了垃圾的燃燒效果，而且造成了垃圾運(yùn)輸過程中的二次污染。
——垃圾處理費(fèi)支付不及時(shí)。重慶同興垃圾焚燒發(fā)電廠在經(jīng)營(yíng)期間，由于政府付款不及時(shí)，致使企業(yè)的流動(dòng)資金十分緊張，財(cái)務(wù)壓力大。
?。ㄈ┙Y(jié)論
——PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目前期的基礎(chǔ)調(diào)研和項(xiàng)目規(guī)劃、定位等至關(guān)重要。政府應(yīng)充分借助專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，并可能盡早的讓未來的項(xiàng)目合作者參與到項(xiàng)目前期工作中，這對(duì)項(xiàng)目后期的設(shè)計(jì)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)非常重要。
——為有效推動(dòng)PPP在我國(guó)公用事業(yè)中的廣泛應(yīng)用，政府必須進(jìn)行相關(guān)的機(jī)構(gòu)改革，建立一個(gè)PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)實(shí)施PPP項(xiàng)目的協(xié)調(diào)管理。
——政府在不違背公共利益的前提下一定要履行在PPP協(xié)議中的政府職責(zé)，違約時(shí)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，這對(duì)建立相互信任的公私合作伙伴關(guān)系和樹立良好的政府形象非常重要。
——垃圾的分類收集不僅可以降低垃圾的處理成本，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)垃圾資源化利用的基礎(chǔ)。垃圾是放錯(cuò)了地方的資源，垃圾的價(jià)值很大程度上決定于垃圾分類的程度。因此政府應(yīng)該加快垃圾分類收集的有關(guān)立法，建立有效的分類投放與收集體系，并加強(qiáng)對(duì)公眾的宣傳教育。
——為鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)積極投資于城市生活垃圾治理行業(yè)，保障垃圾處理項(xiàng)目生存能力，保證投資人收回成本并合理盈利，政府的補(bǔ)貼措施是非常必要的。
——政府應(yīng)建立完善的垃圾收費(fèi)制度和垃圾處理費(fèi)的監(jiān)管體系，保障垃圾處理設(shè)施的正常運(yùn)營(yíng)。
?。ū緦ｎ}由本刊編輯部根據(jù)相關(guān)資料整理編寫）
