國外學(xué)者對PPP模式的理論和現(xiàn)實依據(jù)、涵義、優(yōu)勢、項目風(fēng)險分配和合同設(shè)計等都做了比較豐富的研究（Vito和Hamid，1998、Mona等，2006、Gorge和Clarke，2007、Bernardin等，2007）。近幾年來，國際貨幣基金組織（IMF）開始關(guān)注公共投資與PPP模式的財政風(fēng)險，并開始研究控制PPP模式財政風(fēng)險的有效措施。其認(rèn)為公共部門通過PPP模式可以避免或延遲相關(guān)財政支出而預(yù)先享用其收益，能夠緩解基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金不足問題，但也可以用于規(guī)避財政限制，進(jìn)行預(yù)算外公共投資。在此情形下，政府可能在PPP模式中承擔(dān)過多風(fēng)險，面臨高額的中長期財政成本。PPP模式中政府還承擔(dān)著各種直接、或有負(fù)債，也可能對中長期財政和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定帶來沖擊（Teresa，2005、Hemming，2006、Gerd等，2008）。國內(nèi)關(guān)于PPP模式的理論研究和實踐時間較短，形成的系統(tǒng)性學(xué)術(shù)研究報告還較少，研究領(lǐng)域集中在PPP模式的定義、特點、產(chǎn)生背景、優(yōu)勢作用、運行必要性和可行性以及項目風(fēng)險分配等方面（孫潔，2002、王灝，2004、賈康，2009、柯永建等，2009）。
總體來看，當(dāng)前關(guān)于PPP模式的研究還存在以下三個方面的不足：1.對PPP模式的理解不夠全面和深入。一些研究未分清PPP模式與傳統(tǒng)政府采購和私營化的區(qū)別，對PPP模式的認(rèn)識僅停留在其融資功能上，把PPP模式與BOT、特許經(jīng)營等同起來。2.對PPP模式的研究缺乏微觀操作和宏觀制度的有機(jī)結(jié)合。PPP模式的成功運行不僅需要良好的合同設(shè)計、最優(yōu)的風(fēng)險分配和完善的法律制度，也需要建立宏觀制度加以引導(dǎo)。3.對PPP模式的財政影響研究不夠。相對于傳統(tǒng)公共融資模式，PPP模式擁有許多優(yōu)勢，但PPP模式的長期合同特性以及PPP模式隱含的各種政府或有、隱性負(fù)債問題，可能導(dǎo)致政府在PPP模式中承擔(dān)過多風(fēng)險，政府面臨高額的中長期財政成本，對中長期財政和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定帶來沖擊。特別是在當(dāng)前我國的財政預(yù)算和會計制度還需不斷完善的背景下，PPP模式可能不僅不能有效降低財政風(fēng)險，還會形成新的財政風(fēng)險。同時，相對于世界許多國家PPP模式由中央政府組織實施，我國由地方政府主導(dǎo)的PPP模式隱含的財政風(fēng)險更應(yīng)受到關(guān)注。
二、公私合作伙伴模式的財政風(fēng)險
伴隨著大量的項目風(fēng)險從政府部門轉(zhuǎn)移到私營部門，PPP模式應(yīng)該有利于減少財政風(fēng)險，但依舊存在一系列項目風(fēng)險不能轉(zhuǎn)移給私營部門，由政府部門承擔(dān)，因此政府始終面臨一定財政風(fēng)險，而PPP模式的特性可能給政府帶來新的財政風(fēng)險。
（一）PPP模式財政風(fēng)險的主要來源
根據(jù)Budapest（2006）的分析框架，PPP模式的財政風(fēng)險主要來源有兩個：公共服務(wù)特性（使政府在合作中成為弱勢一方）和政府在短期預(yù)算構(gòu)架下采用長期合同產(chǎn)生的劣性動機(jī)。
1.公共服務(wù)特性帶來的財政風(fēng)險。第一，公共服務(wù)特性促使政府必須保證公共服務(wù)供給的持續(xù)性（一旦其開始運營），而這造成PPP模式中政府和私營部門合作地位的弱化：政府致力于保證公共服務(wù)的持續(xù)供給，而私營部門可以利用此點增加談判話語權(quán)。第二，政府承擔(dān)和接受各種風(fēng)險能力的無限性。在私營部門合作項目中，風(fēng)險的非最優(yōu)分配會阻礙項目進(jìn)程，所有參與者都不能實現(xiàn)利潤最大化。但在PPP模式中，面向政府的風(fēng)險非最優(yōu)分配不會影響私營部門的利益。
2.缺乏長期預(yù)算機(jī)制下的財政風(fēng)險。PPP模式中政府將給予私營部門一系列支出，但并未體現(xiàn)在政府短期預(yù)算中。風(fēng)險轉(zhuǎn)移形成的政府支出責(zé)任通常在項目建設(shè)的最初幾年都為零，然后再分配到項目運營的整個階段。這意味著政府制定投資決策——選擇候選項目——采用PPP模式——招投標(biāo)和簽訂PPP合同，都完成于財政支出開始的幾年前，現(xiàn)期政府并沒有支出責(zé)任。當(dāng)前適用于傳統(tǒng)政府采購的預(yù)算機(jī)制不再適用于PPP模式。因此，在缺少針對性的預(yù)算處理機(jī)制下，PPP模式很容易被政府決策者定義為零成本投資，造成項目的非效率選擇。政府還可能會被誤導(dǎo)實施一系列不存在成本收益優(yōu)勢的PPP項目。
（二）PPP模式財政風(fēng)險的主要表現(xiàn)
PPP模式的財政風(fēng)險主要表現(xiàn)為政府在PPP項目中承擔(dān)的各種直接和或有負(fù)債，在當(dāng)前政府核算制度（主要體現(xiàn)在收付實現(xiàn)制和年度滾動預(yù)算機(jī)制）下并未得到有效的計量。
1.政府直接負(fù)債——未來支出承諾。政府直接負(fù)債主要針對私營部門向政府提供公共服務(wù)，政府再向公眾提供的PPP類型。政府承諾在未來按照PPP合同規(guī)定購買私營部門供給的公共服務(wù)，形成政府直接負(fù)債。按照Timothy（2006）的劃分，此類型中政府給予私營部門的費用支出有幾種不同稱謂，如服務(wù)費（Service Fees）、可用性費用（Availability Payments）和統(tǒng)一收費（Unitary Charges）等。未來支出承諾和現(xiàn)期支出一樣會對財政造成負(fù)面影響。PPP模式可能掩蓋了財政問題，卻最終使之惡化。
2.政府或有負(fù)債——承擔(dān)項目風(fēng)險和提供政府擔(dān)保。第一，在PPP模式的風(fēng)險分配中，政府主要承擔(dān)國家政局不穩(wěn)定風(fēng)險、政策不穩(wěn)定風(fēng)險、大部分的法律風(fēng)險、可行性論證風(fēng)險、招投標(biāo)風(fēng)險、政府需求變化、相關(guān)審批延遲風(fēng)險和PPP資產(chǎn)剩余價值風(fēng)險等。還存在一部分政府部門和私營部門共同承擔(dān)的風(fēng)險，主要包含市場風(fēng)險、利率風(fēng)險、外匯風(fēng)險、通脹風(fēng)險、和不可抗力風(fēng)險等。政府承擔(dān)項目風(fēng)險轉(zhuǎn)換為政府或有負(fù)債，可能形成財政風(fēng)險。第二，政府還通常會就市場風(fēng)險、利率風(fēng)險、外匯風(fēng)險和通脹風(fēng)險等向私營部門提供擔(dān)保。擔(dān)保類型主要包括最低收入擔(dān)保、無同類競爭擔(dān)保、原材料供給和價格擔(dān)保、通脹擔(dān)保和信用擔(dān)保等。政府擔(dān)?？梢杂糜谡颖芡獠炕蜃陨淼呢斦?guī)制，對財政政策造成隱性危害。第三，PPP模式中政府還可能面臨或有隱性負(fù)債，出于公眾壓力和道義承擔(dān)支出責(zé)任。比如私營部門破產(chǎn)風(fēng)險和環(huán)境污染風(fēng)險。
3.地方政府的參與可能擴(kuò)大PPP模式的財政風(fēng)險問題。PPP模式運行較復(fù)雜，需要完善的制度體系和較高技術(shù)水平，而地方政府很難滿足這兩個條件。公共服務(wù)的特性會削弱政府部門在PPP模式中的合作地位，作為PPP模式的財政風(fēng)險的主要來源之一，在地方政府中不斷放大。同時，道德風(fēng)險也增加了地方政府錯誤管理PPP項目的可能性。地方政府認(rèn)為在其財力不足，面臨巨大財政風(fēng)險時，中央政府會最終兜底。因此，即使在缺少完善的制度體系和相應(yīng)的技術(shù)人才條件下，地方政府也傾向于PPP項目，非最優(yōu)分配項目風(fēng)險，向私營部門提供過多擔(dān)保，加大了地方政府和整個國家政府面臨的財政風(fēng)險。
三、公私合作伙伴模式財政風(fēng)險的層次分析
在PPP模式財政風(fēng)險的信息收集比較困難，統(tǒng)計數(shù)據(jù)較少的前提下，本文決定采用層次分析法確定各財政風(fēng)險因素在PPP模式財政風(fēng)險構(gòu)成中的權(quán)重，為我國PPP模式的財政風(fēng)險控制提供導(dǎo)向。
（一）確定指標(biāo)體系及財政風(fēng)險因素集
四、結(jié)論和政策建議
（一）結(jié)論
根據(jù)PPP模式財政風(fēng)險的層次分析結(jié)果，可以看出PPP模式的財政風(fēng)險因素重要性排序如下：
1.政府擔(dān)保是PPP模式財政風(fēng)險的最主要因素，權(quán)重系數(shù)明顯高于政府承擔(dān)項目風(fēng)險、政府直接負(fù)債和政府或有隱性負(fù)債。銷售價格擔(dān)保、原材料供給和價格擔(dān)保、信用擔(dān)保、非同類競爭擔(dān)保和最低收入擔(dān)保又為政府擔(dān)保的主要因素。
2.政府承擔(dān)項目風(fēng)險為PPP模式財政風(fēng)險的第二主要因素。項目可行性論證風(fēng)險、招投標(biāo)風(fēng)險、政策不穩(wěn)定風(fēng)險、政府干預(yù)和相關(guān)審批延遲風(fēng)險又為政府承擔(dān)項目風(fēng)險的主要因素。
3.政府直接負(fù)債是PPP模式的財政風(fēng)險第三主要因素集。政府直接負(fù)債主要來源是PPP模式中的政府未來支出承諾。
4.政府或有隱性負(fù)債也是PPP模式財政風(fēng)險的影響因素集，主要包括私營部門破產(chǎn)風(fēng)險和環(huán)境污染風(fēng)險。
（二）政策建議
政府必須主動管理PPP模式的財政風(fēng)險。根據(jù)對PPP模式的財政風(fēng)險層次分析結(jié)果，為有效控制PPP模式的財政風(fēng)險，政府必須做到以下幾點：
1.良好的投資規(guī)劃體系，實現(xiàn)項目選擇最優(yōu)和PPP模式的合理選擇。PPP項目應(yīng)歸入政府實施的公共投資戰(zhàn)略中，只有當(dāng)其相對于傳統(tǒng)公共融資模式實現(xiàn)貨幣價值（VFM）時才能采用，主要通過兩步驟來確定：首先采用項目評估技術(shù)衡量候選項目是否有投資價值和意義， 如成本收益分析（CBA）。再確定該有價值項目是否應(yīng)采用PPP模式。設(shè)定公共部門比較基準(zhǔn)，相對于傳統(tǒng)公共融資模式，PPP模式是否更能實現(xiàn)VFM。
2.確保PPP模式的風(fēng)險最優(yōu)分配。風(fēng)險分配目標(biāo)不是消除風(fēng)險，而是保證各合作者承擔(dān)其能最優(yōu)管理的那部分風(fēng)險，實現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險共享，獲得最大化合作收益。合理的風(fēng)險分配必須注意，承擔(dān)太多風(fēng)險等同于承擔(dān)零風(fēng)險。如果合作一方承擔(dān)了大于其控制能力的風(fēng)險，其結(jié)果也會影響風(fēng)險分配另一方。比如，如果私營部門承擔(dān)了無法控制的環(huán)境和需求風(fēng)險，政府可能面臨選擇幫助私營部門度過難關(guān)或隨其破產(chǎn)的極端情況。
3.完善的針對PPP模式的法律和制度框架，借助專門技術(shù)人員的支持，有效管理PPP模式的實施過程。首先是有效的政策支持。為促進(jìn)私營部門參與公共服務(wù)供給，政府應(yīng)積極打破各種行業(yè)壟斷，拓寬私營部門進(jìn)入渠道，研究私營部門參與的相關(guān)政策，鼓勵和引導(dǎo)私營部門的進(jìn)入；其次，完善的PPP模式法律，確保PPP合同的完整性、規(guī)范性和長期有效性；最后，政治保證和良好的政府管理。政府選擇私營部門時應(yīng)公開招標(biāo)、公平競爭，并對項目進(jìn)程進(jìn)行有效監(jiān)管。
4.透明的財政預(yù)算、會計制度，合理評估和透明披露PPP模式中的財政責(zé)任。管理PPP模式的財政風(fēng)險，不僅需要金融和定量分析方面的技能，還需要改進(jìn)政府的預(yù)算會計制度。應(yīng)該編制反應(yīng)或有債務(wù)成本的財政滾動式中期預(yù)算，建立包含政府或有負(fù)債的政府財務(wù)報告制度，建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的資產(chǎn)負(fù)債管理模式，設(shè)置充分的信息披露制度，增強(qiáng)透明度。從而有效報告和披露PPP模式中的各種責(zé)任。政府在進(jìn)行債務(wù)可持續(xù)性分析（DSA）時，也應(yīng)考慮PPP模式形成的直接、或有財政成本。
參考文獻(xiàn)
[1]Bernardin Akitoby， Richard Hemming， Gerd Schwartz. Public Investment and Public-Private Partnerships[M]. International Monetary Fund，2007.
[2]Budapest， Hungary， PPP and Fiscal Risks Experiences from Portugal[J]， International Monetary Fund Working paper.2006，P2-4.
[3]Gerd Schiwartz， Ana Corbacho， Katja Funke. Public investment and Public-Private Partnerships-Addressing Infrastructure Challenges and Managing Fiscal Risk [M]. International Monetary Fund， 2008.
[4]Gorge E.Peterson， Patricia Clarke Annez. Financing Cities： Fiscal Responsibility and Urban Infrastructure in Brazil， China， India， Poland and South Africa [J]. The World Bank， 2007，（11）： 112-114.
[5]Hemming， Richard. Public-Private Partnerships， Government Guarantees，and Fiscal Risk[M]. Special Issues Paper， Fiscal Affairs Department International Monetary Fund， Washington， 2006.
[6]Teresa Ter-Minassian. Government Guarantees and Fiscal Risk [M].International Monetary Fund， 2005.
[7]Mona Hammami， Jean-Francois Ruhash yankiko， Etienne B， Yehoue. Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure[J].IMF Working Paper， 2006， （3）： 06/99.
[8]Timothy Irwin， Five ways governments can control spending commitment in public-private partnerships [J]， International Monetary Fund working paper.2006， P5.
[9]Vito Tanzi， hamid Davoodi. Roads to Nowhere： How Corruption in Public Investment Hurts Growth[M]. International Monetary Fund， 1998.
[10]賈康，孫潔.公私合作伙伴關(guān)系（PPP）的概念、特征與職能[J]，財政部科研所研究報告，2009，（34）.
[11]李晏喜，陶志.層次分析法判斷矩陣的綜合構(gòu)造法[J]，沈陽師范學(xué)院學(xué)報（自然科學(xué)版），2002，（20），P6-7.
[12]孫潔.PPP管理模式對城市公共財政的影響[J]，財政研究，2002，（10）.
[13]柯永建，王守清，陳炳權(quán).私營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的政府激勵措施[J]，清華大學(xué)學(xué)報（自然科學(xué)版），2009，（9）.
[14]王灝.加快PPP模式的研究與應(yīng)用推動軌道交通市場化進(jìn)程[J]，宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2004，（1）.
