公共私營(yíng)合作制（PPP模式）正逐步走進(jìn)大眾的視線。在去年年底結(jié)束的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部專門就PPP模式組織討論。這個(gè)被認(rèn)為是建立了政府與企業(yè)市場(chǎng)主體的“利益共享”機(jī)制的新模式或許會(huì)在不久的將來(lái)得到廣泛推廣。
事實(shí)上，PPP模式的核心功能之一是轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品供給機(jī)制。通過(guò)PPP模式可以減輕政府債務(wù)壓力，從以往單一年度的“預(yù)算收支管理”，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”。
風(fēng)險(xiǎn)防控貫穿始終
盡管當(dāng)下人們對(duì)PPP模式依然很陌生，但它早已走入了老百姓的生活。
2008年北京奧運(yùn)會(huì)主體育場(chǎng)——國(guó)家體育場(chǎng)（下稱“鳥巢”）的建設(shè)就是一個(gè)發(fā)生在我們身邊的典型的PPP模式案例。在鳥巢建設(shè)項(xiàng)目35億元的總投資中，政府出資占58%。即政府僅投入了20.3億元就實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的建設(shè)和如期使用。這比計(jì)劃的35億元節(jié)省了14.7億元，而且政府還不承擔(dān)鳥巢運(yùn)營(yíng)期的虧損補(bǔ)貼，減小了財(cái)政負(fù)擔(dān)。其中，中信集團(tuán)聯(lián)合體出資42%，通過(guò)投入14.7億元獲得了鳥巢長(zhǎng)達(dá)30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。
輸入PPP模式，搜索引擎顯示，已經(jīng)有多個(gè)地方政府召開PPP模式研討會(huì)，積極準(zhǔn)備開展試點(diǎn)，力爭(zhēng)使PPP模式真正走進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。
然而，在看到由PPP模式帶來(lái)全新變革之余，也不能忽略隨之而來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，特別是匯率風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。
曾經(jīng)參與北京4號(hào)線地鐵PPP模式建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，為了更好地防范風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目制定了一系列防范風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)制。“地鐵4號(hào)線建設(shè)采用了風(fēng)險(xiǎn)與收益相對(duì)稱的原則，即誰(shuí)獲益，誰(shuí)就承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；誰(shuí)獲取的收益高，誰(shuí)就承擔(dān)較高的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還建立了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)和收益對(duì)稱的機(jī)制，在合理風(fēng)險(xiǎn)下通過(guò)優(yōu)化管理、降低成本實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)的空間。此外，該項(xiàng)目還設(shè)立一個(gè)限制，避免私營(yíng)企業(yè)因非經(jīng)營(yíng)因素實(shí)現(xiàn)超額利潤(rùn)；與之配套也設(shè)立了一個(gè)保障機(jī)制，避免投資人因承擔(dān)過(guò)高的客流風(fēng)險(xiǎn)等造成企業(yè)倒閉?！睂?duì)于PPP模式，很多地方政府都極為期待。但切勿濫用PPP模式，容易引發(fā)巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立合理有效的風(fēng)險(xiǎn)控制管理機(jī)制對(duì)運(yùn)行PPP模式十分關(guān)鍵。
盡管PPP模式相較于傳統(tǒng)模式有一定的優(yōu)越性，但其發(fā)展歷程并不長(zhǎng)，在其他發(fā)展中國(guó)家的實(shí)施中也曾出現(xiàn)問(wèn)題。除了相關(guān)法律不完善外，私營(yíng)企業(yè)過(guò)于趨向利益等因素也凸顯出PPP模式下不容忽視的資金安全問(wèn)題。
因此，對(duì)于政府公共部門而言，對(duì)合作的私營(yíng)部門進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管是保證PPP模式下項(xiàng)目成功實(shí)施、順利運(yùn)行的關(guān)鍵。
南京大學(xué)會(huì)計(jì)系教授孫武軍分析說(shuō)：“財(cái)務(wù)監(jiān)管對(duì)于任何一個(gè)大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都是非常必要的。PPP模式下，私營(yíng)部門承擔(dān)起部分以往由政府公共部門承擔(dān)的角色，角色轉(zhuǎn)換難免會(huì)產(chǎn)生一些不規(guī)范的操作。制定相應(yīng)的財(cái)務(wù)監(jiān)管手段如賬戶管理等，在不影響私營(yíng)部門日常工作的基礎(chǔ)上，授權(quán)政府部門能夠查詢相關(guān)賬戶情況、及時(shí)掌握資金流向等，這樣可以有效監(jiān)督私營(yíng)部門的資金運(yùn)作?！蓖瑫r(shí)，孫武軍還提出，在PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，可以建立財(cái)務(wù)信息報(bào)告制度，對(duì)私營(yíng)部門進(jìn)行有效的監(jiān)管。政府公共部門應(yīng)該要求私營(yíng)部門提供按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定編制的會(huì)計(jì)報(bào)表，以月或季度為單位。
值得關(guān)注的是，審計(jì)也是財(cái)務(wù)監(jiān)管中最直接、有效的方式。每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束后，私營(yíng)部門應(yīng)委托由政府公共部門認(rèn)可的會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)其年度財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行審計(jì)，出具審計(jì)意見(jiàn)。私營(yíng)部門也應(yīng)將年度財(cái)務(wù)報(bào)表和審計(jì)報(bào)告報(bào)備到政府公共部門。
事實(shí)上，對(duì)于PPP模式的探索將會(huì)成為近期的持續(xù)話題。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在去年的全國(guó)財(cái)政會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，對(duì)于未來(lái)PPP模式的發(fā)展,財(cái)政部將著手研究三方面的具體操作問(wèn)題。其中包括研究明確“建設(shè)什么”的問(wèn)題,盡快梳理建立PPP項(xiàng)目庫(kù);研究明確“如何管理”的問(wèn)題,建立健全循序漸進(jìn)的PPP模式法律體系;研究明確“怎樣支持”的問(wèn)題,營(yíng)造良好的PPP模式運(yùn)作環(huán)境。
（原載《中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)》，2014年2 月28日，肖禎，略有刪節(jié)。）
