伴隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，高等學(xué)校的內(nèi)外部環(huán)境已發(fā)生了巨大的變化，高校經(jīng)費(fèi)的籌資渠道也由原來(lái)的單一政府撥款型，向政府撥款為主，科研、校產(chǎn)、捐贈(zèng)等多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的多元型轉(zhuǎn)化。如何合理配置和有效利用高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源，提高資金使用效率，迫切要求我們加強(qiáng)高校預(yù)算管理，建立以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的高校預(yù)算管理模式。
一、戰(zhàn)略管理與預(yù)算管理的關(guān)系
戰(zhàn)略管理是指為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)而進(jìn)行的規(guī)劃和控制過程。它是一個(gè)連續(xù)動(dòng)態(tài)的循環(huán)過程，是一個(gè)單位在宏觀層面通過分析、預(yù)測(cè)、規(guī)劃、控制等手段進(jìn)行資源配置，來(lái)提高戰(zhàn)略的效力目標(biāo)。預(yù)算管理是圍繞預(yù)算而展開的一系列活動(dòng)，是高校重要的管理控制手段，貫穿于高校預(yù)算編制和執(zhí)行的全過程。從資源配置角度來(lái)看，戰(zhàn)略管理與預(yù)算管理之間存在密不可分的關(guān)系。一方面，戰(zhàn)略管理是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，貫穿于預(yù)算管理的全過程。預(yù)算以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，高校戰(zhàn)略決定了預(yù)算管理的目標(biāo)和具體內(nèi)容。戰(zhàn)略管理要求在戰(zhàn)略執(zhí)行過程中根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)進(jìn)行預(yù)算管理；另一方面，預(yù)算管理是高校進(jìn)行各項(xiàng)工作的前提和依據(jù)，是確保高校戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的有效工具。預(yù)算管理和戰(zhàn)略管理都是為共同完成高校組織使命而進(jìn)行的管理活動(dòng)，預(yù)算管理還是聯(lián)系高校戰(zhàn)略管理的重要橋梁。高校預(yù)算管理目標(biāo)的定位實(shí)際上就是學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)在不同階段的具體表現(xiàn)形式，不同階段預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成了戰(zhàn)略目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的支撐平臺(tái)。
二、高校預(yù)算管理中存在的主要問題
要想實(shí)現(xiàn)高校有限資源的優(yōu)化配置，不斷提高資金使用效益，在現(xiàn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，預(yù)算管理應(yīng)作為高校財(cái)務(wù)管理工作的核心內(nèi)容。但從實(shí)際情況來(lái)看，許多高校的預(yù)算管理狀況不容樂觀。
（一）預(yù)算編制缺乏學(xué)校戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)
高等學(xué)校的戰(zhàn)略是為實(shí)現(xiàn)高校使命或目標(biāo)而確定的整體行動(dòng)規(guī)劃，是高校處理重大而復(fù)雜事務(wù)的綱領(lǐng)性策略。學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)該與學(xué)校的整體資源相聯(lián)系，對(duì)資源進(jìn)行優(yōu)化組織和合理使用。但許多高校在預(yù)算的制定過程中忽視了以高校發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，使短期的預(yù)算方針不能適應(yīng)學(xué)校長(zhǎng)期的戰(zhàn)略規(guī)劃，各期預(yù)算編制銜接性差，預(yù)算管理的推行與學(xué)校長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)，不利于高校長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的培育和維護(hù)，更不利于高校價(jià)值增值。
（二）現(xiàn)行高校財(cái)務(wù)管理體制下的預(yù)算管理不利于高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施
目前大多數(shù)高校的戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算管理是兩個(gè)相互分開的流程，學(xué)校的財(cái)務(wù)處與發(fā)展規(guī)劃處溝通較少，預(yù)算管理往往只注重年度預(yù)算管理，與發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中所列的目標(biāo)值沒有多大關(guān)系。在高校制定的五年發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中，財(cái)務(wù)作為保障措施，通常只是進(jìn)行諸如要加強(qiáng)預(yù)算管理、多渠道籌措資金、提高資金使用效益等文字上的陳述，并沒有闡明未來(lái)五年戰(zhàn)略規(guī)劃所需資源的配置規(guī)劃。大多數(shù)高校的年度預(yù)算編制過程中也同樣沒有與學(xué)校的年度工作計(jì)劃掛鉤，財(cái)政部門一般在當(dāng)年的8月份提出編制下一年度財(cái)務(wù)預(yù)算的要求，而高校一般在當(dāng)年的12月份才著手考慮制定下一年度的工作計(jì)劃，這就使得學(xué)校各部門在編制下年度預(yù)算時(shí)，沒有充分的時(shí)間來(lái)考慮下一年度的工作計(jì)劃，從而造成下一年度的工作計(jì)劃與預(yù)算配置是脫鉤的。
（三）預(yù)算編制方法不夠科學(xué)
當(dāng)前高校預(yù)算編制缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，高校預(yù)算的編制方法大多采用增量預(yù)算法，即以上一年的實(shí)際支出為基礎(chǔ)，考慮下年度的財(cái)務(wù)收支的各種因素的變化來(lái)確定新年度的預(yù)算。雖然這種方法簡(jiǎn)單方便、易于操作，但是這種預(yù)算編制方法既不科學(xué)也不規(guī)范，易于形成剛性支出，不利于支出數(shù)額與支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，更不符合公平效率原則。況且用這種方法編制的預(yù)算其結(jié)果是一年比一年提高，造成高校資金供給緊張，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。
三、基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校預(yù)算管理模式構(gòu)建
高等學(xué)校預(yù)算管理作為高校通過目標(biāo)管理實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的一種手段，必須以高校戰(zhàn)略為導(dǎo)向，并對(duì)高校戰(zhàn)略的發(fā)展起到全方位的支持作用。基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校預(yù)算管理模式的框架如下頁(yè)圖所示。
（一）以戰(zhàn)略為基礎(chǔ)的預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定
預(yù)算目標(biāo)的制定處于整個(gè)預(yù)算體系的首要地位，沒有預(yù)算目標(biāo)就談不上預(yù)算計(jì)劃的制定，它既是高校編制預(yù)算的基礎(chǔ)，也是嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算期望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。首先，預(yù)算目標(biāo)應(yīng)該體現(xiàn)高校的戰(zhàn)略目標(biāo)，沒有戰(zhàn)略意識(shí)的預(yù)算不可能增強(qiáng)高校的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。高校長(zhǎng)期的發(fā)展戰(zhàn)略必須分步驟分層次地體現(xiàn)在預(yù)算目標(biāo)上，各個(gè)年度預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是高校長(zhǎng)期戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。其次，預(yù)算還應(yīng)該體現(xiàn)不同類型高校的戰(zhàn)略重點(diǎn)差異以及同一高校在不同發(fā)展階段的戰(zhàn)略差異。戰(zhàn)略不同決定了高校的發(fā)展思路與發(fā)展方針的差異，預(yù)算目標(biāo)必須適應(yīng)和體現(xiàn)這種變化。再次，預(yù)算的戰(zhàn)略性體現(xiàn)于它溝通了高校戰(zhàn)略與日常運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的關(guān)系，使高校的戰(zhàn)略意圖得以具體貫徹，長(zhǎng)短期預(yù)算計(jì)劃得以銜接。
（二）預(yù)算的編制
預(yù)算編制是預(yù)算活動(dòng)的核心環(huán)節(jié)，它本質(zhì)上是對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的一種貨幣化表達(dá)，是資源配置的過程。高等學(xué)校預(yù)算編制應(yīng)貫徹“以人為本”的思想，使各職能部門都能參與到預(yù)算的制定中來(lái)。根據(jù)“自上而下，自下而上，上下結(jié)合”的預(yù)算編制程序，采用零基預(yù)算法與績(jī)效預(yù)算法相結(jié)合的預(yù)算編制方法合理確定預(yù)算編制的范圍，并根據(jù)學(xué)校總體發(fā)展規(guī)劃、圍繞學(xué)校黨政工作要點(diǎn)確定的重點(diǎn)事項(xiàng)來(lái)分解各部門的工作任務(wù)，經(jīng)過多方面的溝通、論證，形成預(yù)算草案，經(jīng)學(xué)校黨委常委會(huì)議審議通過，形成正式預(yù)算，逐級(jí)下達(dá)各部門執(zhí)行。這不僅可以實(shí)現(xiàn)信息最大范圍的流動(dòng)，使預(yù)算編制更為細(xì)致，還可以增強(qiáng)各部門對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作的責(zé)任感，使預(yù)算管理真正成為實(shí)現(xiàn)高校長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。
（三）預(yù)算的執(zhí)行
預(yù)算執(zhí)行即預(yù)算的具體實(shí)施過程，是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它不僅關(guān)系到預(yù)算編制能否得到實(shí)現(xiàn)，而且是預(yù)算評(píng)價(jià)的客觀依據(jù)。無(wú)論預(yù)算機(jī)制多么完備、預(yù)算指標(biāo)多么準(zhǔn)確無(wú)誤，歸根結(jié)底需要執(zhí)行者來(lái)完成。因此，為了保證預(yù)算管理的有效執(zhí)行，就要從人本管理思想出發(fā)，考慮人的自我需求及追求個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)的愿望，設(shè)計(jì)激勵(lì)與約束機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各部門負(fù)責(zé)人的積極性與創(chuàng)造性，并強(qiáng)化其責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，各單位應(yīng)嚴(yán)格按國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)、開支標(biāo)準(zhǔn)核定各項(xiàng)預(yù)算支出及暫付款項(xiàng)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和控制的剛性，嚴(yán)格審批權(quán)限，獎(jiǎng)罰分明。對(duì)于預(yù)算指標(biāo)內(nèi)下達(dá)的各類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，應(yīng)堅(jiān)持?？顚Ｓ?，加強(qiáng)資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性。
（四）預(yù)算監(jiān)控
預(yù)算監(jiān)控就是在預(yù)算執(zhí)行過程中對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行日常的監(jiān)督和控制，它是預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要保證。一方面，高校應(yīng)建立健全預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部控制制度，以制度約束預(yù)算執(zhí)行的程序以及資金的使用。對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金，還應(yīng)制定專項(xiàng)資金使用監(jiān)管制度，成立專項(xiàng)資金管理領(lǐng)導(dǎo)小組，落實(shí)項(xiàng)目具體負(fù)責(zé)人，對(duì)于各專項(xiàng)的申報(bào)、立項(xiàng)、進(jìn)度實(shí)施、資金使用、驗(yàn)收評(píng)估等環(huán)節(jié)實(shí)行責(zé)任管理。對(duì)專項(xiàng)資金分配項(xiàng)目和金額是否合理，是否履行了相應(yīng)的程序，是否嚴(yán)格按預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行開支進(jìn)行全程的跟蹤監(jiān)督。另一方面，加強(qiáng)部門預(yù)算指標(biāo)的管理。應(yīng)嚴(yán)格設(shè)定部門預(yù)算指標(biāo)的批準(zhǔn)、執(zhí)行、復(fù)核、審計(jì)等監(jiān)控制度和工作權(quán)責(zé)，實(shí)行部門預(yù)算指標(biāo)分工控制制度，做到程序制約和責(zé)任牽制，使預(yù)算指標(biāo)的批準(zhǔn)、追加調(diào)整、執(zhí)行下賬、審核清理等不相容職務(wù)相互分離、相互制約、相互監(jiān)督，避免相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象出現(xiàn)，保證各個(gè)指標(biāo)項(xiàng)目的管理規(guī)范進(jìn)行。
（五）預(yù)算考核
考核與獎(jiǎng)懲是預(yù)算工作的生命線，通過建立預(yù)算考核監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制，對(duì)預(yù)算完成情況、預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與及時(shí)性進(jìn)行考核，可以促使預(yù)算管理水平及效益不斷提高，也能夠加強(qiáng)預(yù)算管理的約束力，維護(hù)預(yù)算管理的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。需要注意的是，考核應(yīng)以預(yù)算為基礎(chǔ)。由于預(yù)算是在綜合考慮高校內(nèi)外部環(huán)境的基礎(chǔ)上制定的，所以在對(duì)當(dāng)期業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，以預(yù)算而不是以上年同期的業(yè)績(jī)?yōu)榛A(chǔ)。同時(shí)，應(yīng)建立科學(xué)合理的預(yù)算考核指標(biāo)體系。在考核過程中將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，絕對(duì)指標(biāo)與相對(duì)指標(biāo)相結(jié)合，關(guān)注局部目標(biāo)時(shí)不能忽視總體目標(biāo)，注重不確定因素對(duì)預(yù)算執(zhí)行的影響分析。
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作者簡(jiǎn)介：
劉旭紅，女，西北師范大學(xué)財(cái)務(wù)處會(huì)計(jì)師。
強(qiáng)海丹，女，西北師范大學(xué)財(cái)務(wù)處會(huì)計(jì)師。
