為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，維護(hù)社會(huì)公眾利益，財(cái)政部于2012年發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，這表明行政事業(yè)單位內(nèi)部控制逐步得到相關(guān)部門(mén)的重視。作為事業(yè)單位組成部分的高校也在該規(guī)范的適用范圍之內(nèi)，但是，高校既區(qū)別于行政單位，又不同于其他事業(yè)單位，因此，結(jié)合高校的特點(diǎn)，探討《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》在高校中的應(yīng)用就顯得尤為必要。
一、高等學(xué)校的特點(diǎn)
高校是一個(gè)特殊的非營(yíng)利性組織，由于近年來(lái)高校體制改革，我國(guó)高校呈現(xiàn)出一些新的特征。
（一）非營(yíng)利性組織。高校不同于企業(yè)以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，追求利潤(rùn)最大化，它具有“傳播知識(shí)、培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)”四大職能，是非營(yíng)利性組織，不能用利潤(rùn)來(lái)衡量高校政績(jī)，高校提供的產(chǎn)品是公共產(chǎn)品，它的使命主要是通過(guò)增強(qiáng)自身綜合能力、提升核心競(jìng)爭(zhēng)力和提高自身社會(huì)聲譽(yù)，為社會(huì)培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)人才、提供科研成果和服務(wù)。
（二）資金來(lái)源和用途多元化。隨著教育體制改革的進(jìn)行，高校自主辦學(xué)權(quán)擴(kuò)大，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源和使用方面均呈現(xiàn)出多元化和復(fù)雜化的特點(diǎn)。除國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助外，高校資金來(lái)源主要是學(xué)生學(xué)費(fèi)收入，此外還可以通過(guò)銀行貸款、校辦企業(yè)、聯(lián)合辦學(xué)、社會(huì)各界捐款、各類(lèi)培訓(xùn)收入等渠道籌措資金。與此同時(shí)，高校業(yè)務(wù)活動(dòng)日趨復(fù)雜，如教學(xué)科研、采購(gòu)、對(duì)外投資、合資、創(chuàng)辦校辦企業(yè)等，資金使用也涉及到教學(xué)科研、物資采購(gòu)、后勤保障、基建、產(chǎn)品生產(chǎn)等各方面（張洪東，2011）。
（三）行政管理與學(xué)術(shù)管理并重。我國(guó)高校實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由校黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，制定學(xué)校重大方針、政策；校長(zhǎng)是學(xué)校的法定代表人，全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)、科研和其他行政管理工作，實(shí)行黨政聯(lián)合管理的行政管理體制。同時(shí)，雖然高校會(huì)根據(jù)自身發(fā)展需要設(shè)立一些校辦企業(yè)，但教學(xué)科研仍然是高校的重點(diǎn)和核心，學(xué)術(shù)管理也不容忽視?？傊咝Ｒy(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，使行政管理和學(xué)術(shù)管理齊頭并進(jìn)、相輔相成、共同發(fā)展（王曉莉，2011）。
二、高等學(xué)校內(nèi)部控制現(xiàn)狀
（一）管理層內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，內(nèi)部控制制度不完善。長(zhǎng)期以來(lái)，高校領(lǐng)導(dǎo)受傳統(tǒng)觀念、方法和理論的影響，只注重教學(xué)質(zhì)量和科研成果，缺乏高校經(jīng)營(yíng)管理理念，對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)還停留在內(nèi)部牽制或會(huì)計(jì)控制的階段，認(rèn)為內(nèi)部控制只是財(cái)務(wù)部門(mén)和審計(jì)部門(mén)的事。教職工、學(xué)生等利益相關(guān)者參與學(xué)校管理的意識(shí)薄弱，積極性不高，即使有些高校制定了較為系統(tǒng)的內(nèi)部控制制度，但執(zhí)行不力，權(quán)力超越了制度，領(lǐng)導(dǎo)帶頭違反內(nèi)控制度，上行下效，導(dǎo)致內(nèi)部控制規(guī)范成為一紙空文，流于形式，缺乏應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性（佘艷蘋(píng)，2012）；也有些高校內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)得不合理，或過(guò)于理想化，不切合實(shí)際，或跟不上外界環(huán)境的變化，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不能及時(shí)進(jìn)行反饋和糾正，也不能根據(jù)管理者的需要對(duì)現(xiàn)有的制度進(jìn)行改進(jìn)和完善，使得制度不具有可操作性。
（二）缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。過(guò)去，我國(guó)高校一直靠財(cái)政撥款、按計(jì)劃指標(biāo)招生、學(xué)生畢業(yè)后按計(jì)劃分配，基本上不存在風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，各高校大規(guī)模進(jìn)行基本建設(shè)，如建造新教學(xué)樓、宿舍、行政樓等，資金需求量與日俱增，漸漸不能滿(mǎn)足新校區(qū)的籌建、運(yùn)行需要，高校的財(cái)務(wù)壓力越來(lái)越大，資金出現(xiàn)缺口。于是，向銀行貸款就成為高校籌集資金的主要方式，高校借款比例大幅攀升。但是，貸款辦學(xué)不僅為高校帶來(lái)了建設(shè)資金，同時(shí)也帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。由于風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)淡薄，沒(méi)有建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，高校領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有認(rèn)識(shí)到盲目擴(kuò)張和貸款所帶來(lái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也沒(méi)有制訂合理的資金使用和還貸計(jì)劃，致使其背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，影響高校的正常運(yùn)作，破壞高校的名譽(yù)，在社會(huì)上造成不良影響。
（三）控制活動(dòng)薄弱。近年來(lái)，各高校普遍存在這樣一種狀況：財(cái)會(huì)人員專(zhuān)業(yè)水平不高，大多只會(huì)也只重視最基礎(chǔ)的借貸、記賬等；預(yù)算管理不完善，執(zhí)行力度不強(qiáng)，預(yù)算編制隨意性較強(qiáng)，任意調(diào)整預(yù)算、突破預(yù)算，沒(méi)有按預(yù)算去認(rèn)真執(zhí)行；實(shí)物資產(chǎn)管理混亂，流失、浪費(fèi)、毀損現(xiàn)象嚴(yán)重；也沒(méi)有建立針對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的議事決策機(jī)制和審核機(jī)制等。這些都表明了高校在控制活動(dòng)這一環(huán)節(jié)比較薄弱，沒(méi)有制定出完善的內(nèi)部控制制度。
（四）信息溝通渠道不暢。目前，我國(guó)某些高校信息溝通渠道不夠暢通，各部門(mén)各自為政，不能實(shí)現(xiàn)資源共享，形成信息孤島；管理者不能迅速、全面地了解學(xué)校的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)；教職工和學(xué)校利益相關(guān)者也無(wú)法及時(shí)獲取準(zhǔn)確的相關(guān)信息，不能遵守內(nèi)部控制制度，并及時(shí)反饋其效果，導(dǎo)致有令不行、有禁不止，使得內(nèi)控制度徒有虛名。
（五）監(jiān)督不力。與其他事業(yè)單位不同，高校是以為社會(huì)提供科研成果和服務(wù)、輸送高級(jí)人才為目的的非營(yíng)利性組織，不需要向外界公布其財(cái)務(wù)信息，社會(huì)公眾也很少關(guān)注高校的內(nèi)部控制，導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督不力；另一方面，我國(guó)高校審計(jì)人員綜合能力普遍偏低，沒(méi)有掌握先進(jìn)的內(nèi)部審計(jì)方法，這在一定程度上削弱了內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督力度。
因此，在研究高校內(nèi)部控制時(shí)，可以借鑒企業(yè)內(nèi)部控制（寧宏茹，2006）。而高校呈現(xiàn)出的特點(diǎn)及其內(nèi)部控制現(xiàn)狀決定了高校內(nèi)部控制自有其特點(diǎn)，所以，在實(shí)施高校內(nèi)部控制時(shí)不能簡(jiǎn)單的采用《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》。
三、執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，加強(qiáng)高校內(nèi)部控制
借鑒《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引，將《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》用于高校內(nèi)部控制建設(shè)，可以保障各高校財(cái)產(chǎn)物資的安全完整，提高高校管理水平，保證高校會(huì)計(jì)信息真實(shí)可靠，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，使高校穩(wěn)定、有序的發(fā)展。
（一）控制環(huán)境。在一定程度上，高校領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度影響著內(nèi)部控制體系的運(yùn)行及效果。領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，自覺(jué)加強(qiáng)現(xiàn)代高校經(jīng)營(yíng)管理理論相關(guān)知識(shí)，將經(jīng)營(yíng)管理理念納入內(nèi)部控制建設(shè)的范疇，提高教職工自身的專(zhuān)業(yè)技能和綜合素質(zhì)，使員工自覺(jué)遵守和維護(hù)內(nèi)部控制制度。同時(shí)，大力開(kāi)展校園文化建設(shè)，營(yíng)造一個(gè)良好的內(nèi)部控制氛圍，完善人力資源政策，注重培養(yǎng)、吸引、留住人才，尤其是高級(jí)管理人才，建立以人為本的高校內(nèi)部控制體系。
（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。高校應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。一方面，通過(guò)科學(xué)預(yù)測(cè)資金需要量，合理確定貸款的規(guī)模、期限，舉債適度，制定切實(shí)可行的還款計(jì)劃，合理規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，應(yīng)該針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告等措施，合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面防范和規(guī)避（周昕，2009）。
（三）控制活動(dòng)。
1.貫徹不相容職務(wù)分工的原則。雖然《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中多次提及“不相容職務(wù)相互分離”，但重點(diǎn)不突出，顯得雜亂無(wú)章，沒(méi)有條理。不相容的職務(wù)要求兩人或兩人以上分工負(fù)責(zé)，如出納人員不得兼任稽核、會(huì)計(jì)檔案保管和收入、支出、費(fèi)用、債權(quán)、債務(wù)賬目的登記工作，如果由一個(gè)人擔(dān)任，極易發(fā)生錯(cuò)誤和貪污舞弊行為。這是高校內(nèi)部控制中最容易出現(xiàn)紕漏的地方。對(duì)此，高校要嚴(yán)格執(zhí)行“不相容崗位相互分離制度”，合理設(shè)置會(huì)計(jì)及相關(guān)工作崗位，明確其任職資格，劃分其職責(zé)權(quán)限，形成相互牽制的機(jī)制，完善高校內(nèi)部控制。
2.提高預(yù)算管理水平，加強(qiáng)預(yù)算控制。如前文所述，高校資金來(lái)源和使用渠道呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，涉及到高校日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方方面面，若不制定預(yù)算管理制度，合理使用資金，可能會(huì)給高校帶來(lái)一系列的經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制約高校的發(fā)展。因此，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》規(guī)定，高校應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度，嚴(yán)格有效執(zhí)行預(yù)算，加強(qiáng)決算管理和預(yù)算績(jī)效管理，使內(nèi)部控制活動(dòng)正常進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)高校短期經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和長(zhǎng)期決策目標(biāo)。
3.完善物資采購(gòu)制度。高校物資采購(gòu)種類(lèi)多、數(shù)量大、耗資多，容易出現(xiàn)采購(gòu)零散、無(wú)序、暗箱操作等行為，滋生貪污受賄現(xiàn)象。為了防止和減少腐敗行為，合理利用采購(gòu)經(jīng)費(fèi)，保證高校日?；顒?dòng)正常進(jìn)行，應(yīng)建立健全物資采購(gòu)制度。在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中，著重突出了對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的控制，但就高校來(lái)說(shuō)，一般物資由采購(gòu)人員負(fù)責(zé)，只有屬于政府采購(gòu)范圍內(nèi)的物品，才會(huì)按照規(guī)定報(bào)請(qǐng)政府采購(gòu)，且高校普通物資采購(gòu)占大多數(shù)。因此，在高校內(nèi)部控制體系中，應(yīng)建立一般物資采購(gòu)制度，使高校物資采購(gòu)程序化、規(guī)范化、制度化，保證其采購(gòu)活動(dòng)有條不紊的進(jìn)行。
4.加強(qiáng)資產(chǎn)控制。高校固定資產(chǎn)數(shù)量多、金額大，涉及到教學(xué)、科研、管理、后勤等各個(gè)方面，如房屋土地、教學(xué)設(shè)備、圖書(shū)、交通工具等。但是，目前各高校普遍存在資產(chǎn)流失、浪費(fèi)、閑置的現(xiàn)象，且領(lǐng)導(dǎo)注重引進(jìn)資產(chǎn)，而不對(duì)其加以管理和控制，導(dǎo)致賬、實(shí)不符，所以，高校應(yīng)該加強(qiáng)固定資產(chǎn)控制，避免資產(chǎn)流失，提高資產(chǎn)利用率，使學(xué)校教學(xué)、科研和后勤服務(wù)順利開(kāi)展。《規(guī)范》規(guī)定，高校應(yīng)當(dāng)對(duì)資產(chǎn)實(shí)行分類(lèi)和歸口管理，強(qiáng)化資產(chǎn)管理意識(shí)，制定和完善資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置工作崗位，明確職責(zé)權(quán)限，確保資產(chǎn)安全和有效使用。
5.嚴(yán)格收支控制。隨著高校擴(kuò)招所帶來(lái)的影響，高校資金業(yè)務(wù)日趨復(fù)雜，在資金收付方面存在一系列問(wèn)題，如：學(xué)校亂收費(fèi)現(xiàn)象、設(shè)立賬外賬和“小金庫(kù)”、坐收坐支等?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》規(guī)定，高校應(yīng)當(dāng)制定完善的收支內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，保證不相容職務(wù)相互分離，由財(cái)會(huì)人員對(duì)各項(xiàng)收入進(jìn)行歸口管理，并嚴(yán)格資金支付的授權(quán)審批，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校資金的控制和管理，保證高校健康、穩(wěn)定發(fā)展。
6.加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目控制。近年來(lái)，某些高校如火如荼地開(kāi)始了基建項(xiàng)目建設(shè)，如新校區(qū)建設(shè)、危舊樓的拆除、教學(xué)樓的擴(kuò)建等，此舉在推進(jìn)高等教育事業(yè)迅速發(fā)展的同時(shí)，也導(dǎo)致了一些嚴(yán)重的問(wèn)題。高校基建項(xiàng)目在開(kāi)始時(shí)沒(méi)有進(jìn)行招投標(biāo)，實(shí)施過(guò)程中也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)派人監(jiān)督、審核，可能使得工程不能按時(shí)竣工，或者成本超出預(yù)算太多，造成學(xué)校資金的浪費(fèi)和損失，所以，在加強(qiáng)高?；?xiàng)目控制時(shí)，應(yīng)根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的規(guī)定，建立與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的議事決策機(jī)制、審核機(jī)制，接受相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督與審核，竣工后進(jìn)行決算與審核，確?；?xiàng)目順利完成，節(jié)約學(xué)校資金。
（四）信息與溝通。各高校應(yīng)建立和完善內(nèi)部報(bào)告制度，全面反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況，及時(shí)提供經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要信息，增強(qiáng)內(nèi)部管理的時(shí)效性和針對(duì)性；建立一些簡(jiǎn)單可行的溝通渠道，加強(qiáng)高校內(nèi)部之間、內(nèi)部與外界之間的溝通；建立公開(kāi)、透明的信息披露機(jī)制，定期向教職工、社會(huì)公眾等公開(kāi)學(xué)校信息。
（五）內(nèi)部監(jiān)督。高校應(yīng)按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的規(guī)定，建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行事前控制、事中檢查、事后審核，加大審計(jì)力度，對(duì)暴露出的問(wèn)題和情況以及內(nèi)部控制的缺陷和隱患，提出改進(jìn)或處理意見(jiàn)，并及時(shí)反饋內(nèi)部監(jiān)督效果，完善內(nèi)部監(jiān)督制度。此外，高校應(yīng)建立健全經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)信息內(nèi)部公開(kāi)制度，定期向外披露其財(cái)務(wù)信息，滿(mǎn)足社會(huì)公眾需求，使信息透明化，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。
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作者：黎丹
