編者按：研究發(fā)現(xiàn)，在我國農(nóng)村地區(qū)，具有更高教育水平的人往往會獲得更多非農(nóng)就業(yè)的機會。研究還表明，教育投資的社會收益率和個人收益率隨教育階段的上升而下降，在各個教育階段中，以初等教育的收益率為最高。因此，發(fā)展農(nóng)村教育，首先應(yīng)該發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育。
通過教育提高農(nóng)村的人力資本水平，使廣大農(nóng)村學(xué)生獲得和提高參與勞動力市場的能力，對提高農(nóng)民個人收入，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。本文通過對嘉興近年來農(nóng)村義務(wù)教育投入的規(guī)模變化研究，分析了該市農(nóng)村義務(wù)教育投入中存在的問題，并提出了完善嘉興市農(nóng)村義務(wù)教育投入機制的建議，以期讓廣大讀者借鑒和思考?！ ?
嘉興市本級農(nóng)村義務(wù)教育投入保障現(xiàn)狀
2005年嘉興市農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總支出、財政性義務(wù)教育經(jīng)費支出、義務(wù)教育一般預(yù)算經(jīng)費支出分別為23513.93萬元、22023.02萬元、14092.78萬元，分別較2004年增長24.72%、24.94%、40.58%，農(nóng)村義務(wù)教育投入保障水平不斷提高。義務(wù)教育一般預(yù)算撥款、市本級財政經(jīng)常性收入、農(nóng)村義務(wù)教育生均一般預(yù)算教育事業(yè)費分別為14092.78萬元、210540萬元、2153萬元，分別較2004年增長40.58%、36.53%、42.68%。綜上可見，嘉興市農(nóng)村義務(wù)教育投入實現(xiàn)了“三個增長”，確保了農(nóng)村義務(wù)教育的基本需求。
嘉興市農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機制存在的問題
(一)農(nóng)村義務(wù)教育投入供求矛盾突出
據(jù)調(diào)查資料，嘉興市南湖區(qū)2003-2005年財政教育投入增長分別為22.9%、25.16%、22.67%，年平均增長率為23.58%。秀洲區(qū)財政教育投入2005年增幅達29%。但財政對教育投入的增長仍然難以跟上教育事業(yè)發(fā)展的需求，供求矛盾較為突出。
(二)農(nóng)村義務(wù)教育投融資渠道單一
2004-2005年嘉興市南湖區(qū)財政一般預(yù)算安排的教育投入在教育總投入中的比重分別為55.18%、59.80%；秀洲區(qū)財政一般預(yù)算安排的教育投入在教育總投入中的比重分別為58.42%、64.35%。如果再加上其他財政性教育投入——教育費附加及行政事業(yè)收入，則南湖區(qū)占比分別為91.09%、89.61%；秀洲區(qū)則更高，為96.07%、95.88%。
由此可見，嘉興市農(nóng)村義務(wù)教育投入渠道單一，主要依賴于財政對義務(wù)教育的投入，沒有形成社會捐資辦學(xué)的良好風(fēng)尚。究其原因，首先在于缺乏應(yīng)有的激勵機制，對多元化籌措教育資金的政策扶持力度不夠；其次，受制度制約，教育部門缺乏有效可行的融資手段，不能利用發(fā)行教育債券或教育公債等外國通行的方法籌措教育資金。
(三)城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入不均衡
主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)教學(xué)設(shè)施配置有差距；城鄉(xiāng)師資流動不對稱，教師流動呈現(xiàn)單向流動，主要表現(xiàn)為農(nóng)村學(xué)校教師向城鎮(zhèn)流動，而流動的教師又主要是教學(xué)水平、學(xué)歷和職稱較高的教師。
(四)農(nóng)村義務(wù)教育支出結(jié)構(gòu)不合理與低效率
以嘉興市秀洲區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育支出結(jié)構(gòu)為例：在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費中，2004、2005年人員支出占總支出的63%和56%，占經(jīng)常性支出的88%和79%，日常辦公經(jīng)費占12%、21%，項目支出占總支出的28%、29%。教師工資經(jīng)費、學(xué)校公用經(jīng)費、基建經(jīng)費和助學(xué)經(jīng)費四項經(jīng)費的比例關(guān)系明顯不合理。
農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費問題不僅僅是缺錢，還存在著教育經(jīng)費管理的隨意性，缺乏公平性和效率性。
(五)義務(wù)教育事權(quán)與財權(quán)不對稱
“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負責(zé)，分級管理，以縣為主”的教育體制與現(xiàn)行財稅體制存在反差，形成事權(quán)與財權(quán)不對稱，加重了縣級財政負擔(dān)，進而在實施過程中產(chǎn)生了一些新問題，如投入上“以縣為主”，管理上“以縣為主”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無權(quán)又無錢，也沒有責(zé)任，“等、靠、要”思想突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村義務(wù)教育管理中缺位。
構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機制的政策建議
1.轉(zhuǎn)變觀念
(1)樹立正確的政績觀。義務(wù)教育的投資周期比較長，顯性的績效不明顯，對一屆政府而言，當(dāng)期投資難以得到回報，政府績效難以得到體現(xiàn)。因此，應(yīng)加強宣傳，使各級政府樹立發(fā)展義務(wù)教育也是政績的觀念。
(2)轉(zhuǎn)變義務(wù)教育政府包辦的觀念。從國內(nèi)外經(jīng)驗和歷史經(jīng)驗看，教育產(chǎn)品既可以由公共部門提供，也可以由私人部門提供，也可以混合提供。政府提供義務(wù)教育，并不意味著一定要由政府的公立學(xué)校來生產(chǎn)教育服務(wù)，私立學(xué)校只要能夠按照統(tǒng)一的最低教育質(zhì)量要求提供教育服務(wù)，也可以生產(chǎn)教育服務(wù)。而我國普遍對教育的提供和生產(chǎn)未作區(qū)分，民間教育投資一直未普遍受到重視。
2.完善制度
(1)完善學(xué)校部門預(yù)算制度。首先，在編制學(xué)校部門預(yù)算時，應(yīng)正確處理和協(xié)調(diào)好教育經(jīng)常性支出和項目支出之間的比例關(guān)系，在管好項目支出的前提下適當(dāng)調(diào)動學(xué)校理財?shù)姆e極性；其次，財政部門應(yīng)科學(xué)測定生均教育成本和教育經(jīng)費需求總量，并將其作為編制計劃和學(xué)校預(yù)算的主要依據(jù)；其三，實現(xiàn)學(xué)校預(yù)算編制和教育經(jīng)費分配的科學(xué)化、公開化和民主化；其四，加強學(xué)校預(yù)算執(zhí)行的績效管理，從而保證教育資金來源、政策的一貫性，提高資金的使用效率。
(2)完善義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)制度。義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)通常由教育行政主管部門核定，但資金投入?yún)s主要由財政負責(zé)。教育部門往往從本部門利益出發(fā)，制定的資源配置標(biāo)準(zhǔn)有過度配置的傾向，甚至超越本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平，導(dǎo)致大量教育負債的出現(xiàn)。因此，需要構(gòu)建新的義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)測定機制。為避免義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)財政部門不認可的現(xiàn)象，義務(wù)教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)測定可委托第三方——社會中介機構(gòu)承擔(dān)，由財政和教育部門共同審定。
(3)完善義務(wù)教育成本分擔(dān)體制。我國實施分稅制后，各級政府財政收入占比發(fā)生了很大變化，因此在各級政府對義務(wù)教育投入的具體責(zé)任分擔(dān)上，應(yīng)按照“量能負擔(dān)”的原則，根據(jù)各級政府的財政能力確定其對義務(wù)教育承擔(dān)的相應(yīng)比例和項目。就嘉興而言，市、區(qū)、鎮(zhèn)各級政府對農(nóng)村義務(wù)教育投入的具體責(zé)任分擔(dān)上可以采取按比例和按支出項目分擔(dān)相結(jié)合方式。
(4)完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費核撥制度。與農(nóng)村義務(wù)教育成本分擔(dān)體制相適應(yīng)，對農(nóng)村義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)生均成本部分按教育券核撥。借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗，針對嘉興現(xiàn)實，在農(nóng)村義務(wù)教育中推行教育券制度，首先應(yīng)通過教育券促進教育公平的廣泛實現(xiàn)，然后要通過教育券促使辦學(xué)效率普遍提高。在實踐中，可根據(jù)學(xué)生家庭狀況的不同發(fā)給學(xué)生不同種類的教育券。值得指出的是，在農(nóng)村地區(qū)推行教育券制度，教育券的主管部門層次不能太低，否則就很難發(fā)揮其提高效率的作用。同時，當(dāng)農(nóng)村囿于客觀條件，擇校余地較小，教育券的使用受到限制時，不能單方面提高教育券的面值，而必須與改善區(qū)域內(nèi)辦學(xué)條件結(jié)合起來。對農(nóng)村義務(wù)教育其他投入則應(yīng)在科學(xué)評估的基礎(chǔ)上采取專項資金下?lián)堋?
(5)完善農(nóng)村義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。在既要減輕農(nóng)民負擔(dān)，又要保證農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展的政策大背景下，彌補農(nóng)村義務(wù)教育資金的“缺口”的理想途徑就是建立科學(xué)合理的農(nóng)村義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。進一步明確各級政府對農(nóng)村義務(wù)教育投入的責(zé)任，區(qū)級政府繼續(xù)增加教育投入，同時中央、省、市各級政府逐步加大對農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的力度，切實保障農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展需求。
3.增加總量
(1)增加政府投入，確?！叭齻€增長”。為改變農(nóng)村義務(wù)教育的弱勢地位，首要的是提高財政對義務(wù)教育的整體投入力度。目前，嘉興農(nóng)村義務(wù)教育投入總量中，財政性教育投入占80%以上，為此，首先要確?，F(xiàn)有預(yù)算口徑的教育支出穩(wěn)定增長，加大義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度。其次，在保證政府投入的基礎(chǔ)上，要實現(xiàn)“兩個傾斜”，確保教育財政投入增量向義務(wù)教育傾斜，義務(wù)教育財政投入增量向農(nóng)村義務(wù)教育傾斜。
(2)大力發(fā)展“第三部門”，動員第三種力量投入。一要規(guī)范和鼓勵民辦教育發(fā)展。從規(guī)范角度看，首先，政府應(yīng)該為民辦教育機構(gòu)設(shè)定一個最低的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；其次，要建立和完善公共服務(wù)體系，為學(xué)生選擇民辦學(xué)校和社會監(jiān)督民辦學(xué)校辦學(xué)提供必要的信息。從鼓勵角度看，首先，政府應(yīng)采取一定的方式對民辦學(xué)校給予資助。其次，對于優(yōu)秀的民辦學(xué)校要給予物質(zhì)和精神獎勵，包括對民辦學(xué)校辦學(xué)水平和資格的認可。二要鼓勵社會捐資助學(xué)。首先，出臺鼓勵企業(yè)、個人捐資助學(xué)的優(yōu)惠政策；其次，對捐資助學(xué)貢獻較大的企業(yè)、個人予以精神激勵。如授予“榮譽單位”、“榮譽個人”等。通過上述措施，營造全社會支教、助教氛圍，壯大教育基金，擴大教育基金調(diào)劑功能。
(3)積極開展融資體制創(chuàng)新，拓展農(nóng)村義務(wù)教育資金來源渠道。BOT方式融資。采用BOT方式，政府首先確定需要建設(shè)的農(nóng)村中小學(xué)項目，然后采用特許權(quán)招標(biāo)等方式選擇開發(fā)商，開發(fā)商根據(jù)政府的要求自行融資建設(shè)，學(xué)校建成后由開發(fā)商運營一定期限，運營期滿，學(xué)校整體移交政府。發(fā)行教育彩票融資。
4.提高效益
(1)調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布點。根據(jù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政區(qū)劃調(diào)整的實際，按照“高中階段學(xué)校向縣城集中、初中向中心鎮(zhèn)集中、中心小學(xué)向鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)所在地集中、新增教育資源向城鎮(zhèn)集中”的原則，結(jié)合危房和薄弱學(xué)校改造，統(tǒng)籌規(guī)劃學(xué)校布局，逐步實現(xiàn)學(xué)校布局合理化、辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化、教育管理規(guī)范化，進而提高農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)水平和辦學(xué)效率。
(2)優(yōu)化農(nóng)村義務(wù)教育資源配置。優(yōu)化農(nóng)村義務(wù)教育資源配置包含兩方面內(nèi)容：一是通過加大農(nóng)村義務(wù)教育投入提高農(nóng)村義務(wù)教育資源質(zhì)量；二是對現(xiàn)有的農(nóng)村義務(wù)教育資源進行優(yōu)化組合。
(3)加強農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理。一方面，要加強教育經(jīng)費管理隊伍的建設(shè)，通過平等競爭、優(yōu)化組合、下崗交流等方式，建立起一支能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和教育改革發(fā)展需要、合格、稱職的教育理財隊伍。另一方面，學(xué)校要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)財務(wù)制度，規(guī)范自己的財務(wù)收支行為，管好用好有限的教育經(jīng)費，提高經(jīng)費的使用效率。
5.強化監(jiān)管
要充分發(fā)揮人大監(jiān)督作用、發(fā)揮和政府機構(gòu)的監(jiān)督作用、發(fā)揮新聞媒體和輿論對教育經(jīng)費管理的監(jiān)督作用以及農(nóng)村義務(wù)教育利益相關(guān)方的監(jiān)督作用。
