摘 要：農(nóng)民工作為我國(guó)改革開放以來城市化和工業(yè)化進(jìn)程中的特殊產(chǎn)物，由于現(xiàn)有就業(yè)保障制度的缺失，農(nóng)民工進(jìn)城后就業(yè)過程中遭受各種不公平的待遇，就業(yè)的合法權(quán)益無法得到有效保障，農(nóng)民工和用人單位之間的矛盾日益尖銳，農(nóng)民工問題日漸突出。因此，如何完善現(xiàn)有制度安排，探索出適合我國(guó)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度的路徑選擇十分有必要。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民工，就業(yè)保障，路徑選擇
一、加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度建設(shè)的緊迫性和必要性
我國(guó)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度歷經(jīng)30年的改革探索，是同步于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革而不斷發(fā)展的。從改革開放至今，農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度變遷體現(xiàn)了就業(yè)保障制度從城鄉(xiāng)分割、區(qū)別對(duì)待到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平對(duì)待的發(fā)展路徑和政策價(jià)值取向。這樣的發(fā)展歷程也體現(xiàn)了在不同時(shí)期，政府、市場(chǎng)和農(nóng)民工不同的利益階層對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度變遷的影響是不同的。農(nóng)民工進(jìn)城從限制流動(dòng)到現(xiàn)在的鼓勵(lì)支持的整個(gè)歷程中，盡管政府已經(jīng)注重對(duì)待農(nóng)民工要公平公正，但不確定性因素造成的城市失業(yè)和就業(yè)壓力使政府公共服務(wù)職能也在遭遇不斷的挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)保障制度也尚未建立，原本就處于劣勢(shì)的農(nóng)民工在城市仍舊不能享受與城鎮(zhèn)居民平等的待遇和權(quán)利。
農(nóng)民工由于文化程度低、就業(yè)能力弱，因此他們一般都從事苦、累、臟，甚至有生命危險(xiǎn)的工作，經(jīng)常遭受歧視，合法的勞動(dòng)權(quán)益得不到應(yīng)有的保護(hù)。諸多困難使得農(nóng)民工的生活得不到保障，極易釀成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，近年來我國(guó)失地農(nóng)民逐年增多，更多的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，在這些群體中大多文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，如果需要自謀職業(yè)就非常困難。面對(duì)不斷的、大量的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，如何完善農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的一條龍服務(wù)以及就業(yè)過程中的權(quán)益保障，從而加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的安全風(fēng)險(xiǎn)，使得政府的制度安排將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
二、制約我國(guó)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度的因素分析
1、制度創(chuàng)新成本高
農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度主要是由國(guó)家政府來推動(dòng)的。一旦制度創(chuàng)新的成本大于收益或收益長(zhǎng)期滯后于成本，制度創(chuàng)新就會(huì)受到嚴(yán)重的阻礙。
① 制度設(shè)計(jì)成本
農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度需要專門的機(jī)構(gòu)和專業(yè)的工作人員來設(shè)計(jì)保障項(xiàng)目，這其中可以聘請(qǐng)熟練精通的專業(yè)人才，也可以從就業(yè)保障項(xiàng)目?jī)?nèi)容相關(guān)的各部門抽取精英成立專門的設(shè)計(jì)小組，但無論是哪種組建形式，都需要經(jīng)過調(diào)查、研究、總計(jì)，分析等一系列制度設(shè)計(jì)過程，這些都需要必要的人力資源成本和調(diào)查研究費(fèi)用。
?、?消除制度變革阻力的費(fèi)用
任何一項(xiàng)制度的改革都會(huì)遇到各種各樣的阻力，農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度變遷同樣如此。社會(huì)保障和權(quán)益保障一向被看為是城鎮(zhèn)居民的當(dāng)然福利，而農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，就業(yè)權(quán)益保障的重視，農(nóng)民工社會(huì)保障制度的改革事實(shí)上是對(duì)既有利益格局的重大調(diào)整，主要是讓企業(yè)為農(nóng)民工承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)、規(guī)范勞動(dòng)合同和給予農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同等的薪資待遇和休假等福利，這很明顯的提高了企業(yè)的人力資源成本和勞動(dòng)生產(chǎn)成本。因此，原來的受益主體因受到直接經(jīng)濟(jì)損害自然而然地會(huì)規(guī)避承擔(dān)他們義務(wù)和責(zé)任，成為制度變遷的阻礙因素。
③ 實(shí)施過程中的成本
農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度在具體實(shí)施過程中，如政府要履行公共服務(wù)職能、實(shí)現(xiàn)就業(yè)保障金的籌集、管理和發(fā)放，都需要設(shè)置專門的組織機(jī)構(gòu)為農(nóng)民工提供就業(yè)服務(wù)和就業(yè)保障，同時(shí)配備專業(yè)的工作人員。這些公共就業(yè)服務(wù)的供給都需要擴(kuò)大政府用于就業(yè)保障的社會(huì)性支出以實(shí)現(xiàn)供給均衡，這又是一筆不菲的支出成本。另外，制度創(chuàng)新的成本還包括一些隨機(jī)成本和改革創(chuàng)新主體的政治成本和精神成本，例如政治成本是制度改革的創(chuàng)新主體，在改革過程中，組織或個(gè)人會(huì)因?yàn)橹贫雀母锝o其他利益主體帶來利益損失而冒著權(quán)力削弱或喪失的政治風(fēng)險(xiǎn)；精神成本則是制度變遷過程中改革對(duì)各利益主體造成的精神上如緊張、失落等悲觀情緒。
2、各利益主體意識(shí)剛性
農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度的利益主體包括政府、社會(huì)、企業(yè)和農(nóng)民工個(gè)人，由于傳統(tǒng)制度安排的約束和現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)條件的制約，各利益主體的傳統(tǒng)思想意識(shí)觀念比較頑固，在對(duì)待農(nóng)民工的就業(yè)保障問題上存在意識(shí)剛性：
① 地方政府方面的認(rèn)識(shí)偏差
從2000年開始，由于經(jīng)濟(jì)全球化和城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)開始離不開農(nóng)民工的貢獻(xiàn)，這時(shí)國(guó)家才大力鼓勵(lì)支持農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，同時(shí)提出要公平公正對(duì)待進(jìn)城農(nóng)民工。但是部分地方政府在對(duì)待農(nóng)民工問題上仍然存在認(rèn)識(shí)上的偏差，他們一方面認(rèn)為農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)是暫時(shí)性的，等他們年老時(shí)最好是回到農(nóng)村養(yǎng)老和生活，這種觀點(diǎn)不僅不利于城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，也背離了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的正常發(fā)展趨勢(shì)；另一方面，地方政府在對(duì)進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工的服務(wù)管理中同時(shí)存在“承認(rèn)貢獻(xiàn)性”和“拒絕參與性”的觀念意識(shí)，即政府既承認(rèn)農(nóng)民工對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，又過分強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工給城市帶來的不安定因素，很少意識(shí)到農(nóng)民工也是城市的社會(huì)成員，同城鎮(zhèn)居民平等享有就業(yè)和生活各方面的合法權(quán)益，政府作為公共品提供者，有責(zé)任為其提供基本的就業(yè)保障。
?、?社會(huì)方面的認(rèn)識(shí)錯(cuò)位
目前，農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)現(xiàn)象越來越普遍，得到的就業(yè)機(jī)會(huì)與社會(huì)待遇逐步向城鎮(zhèn)居民靠攏，但是城鎮(zhèn)居民似乎還沒完全適應(yīng)這樣的現(xiàn)象，在他們眼里，農(nóng)民工無論從身份還是地位始終低城鎮(zhèn)居民一等。部分城鎮(zhèn)居民認(rèn)為，農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)和社會(huì)保障就不該與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇，因農(nóng)民工自身?xiàng)l件的不足，就只能從事城鎮(zhèn)居民不愿意做的工作，社會(huì)保障可有可無，本能的對(duì)農(nóng)民工充滿歧視，對(duì)農(nóng)民工的關(guān)懷更是冷淡。許多調(diào)查也顯示農(nóng)民工在城市最難以忍受的就是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)看不起他們。
?、?用人單位方面的認(rèn)識(shí)誤區(qū)
由于農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)、且工作技術(shù)含量低的工作性質(zhì)，大部分用人單位都拒絕承擔(dān)農(nóng)民工的社會(huì)保障費(fèi)用，這種情況在私人企業(yè)中尤為突出。部分企業(yè)出于“理性經(jīng)濟(jì)人”的考慮，在招用農(nóng)民工的過程中往往以壓低農(nóng)民工工資和拒絕繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)來實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的目的。另外，農(nóng)民工在企業(yè)工作環(huán)境、吃住條件、福利報(bào)酬都難以有效合理的保障，甚至企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的人文關(guān)懷都不能充分感受，這也解釋了為什么會(huì)出現(xiàn)“民工潮”變成了“民工荒”。而事實(shí)上，為農(nóng)民工提供應(yīng)有的就業(yè)保障不僅滿足了農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的需要，也可以符合企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益。因?yàn)?，社?huì)保障作為企業(yè)福利的一部分，不但可以給予職工滿足感和安全感，提高員工工作的主動(dòng)性和積極性，同時(shí)也可以對(duì)留住員工、減少人力資本支出，促進(jìn)企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展有著非常重要的促進(jìn)作用。
④ 農(nóng)民工自身的認(rèn)識(shí)不足
外因是事物存在和發(fā)展的外部條件，內(nèi)因是事物存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，內(nèi)因第一位，外因第二位。農(nóng)民工參與就業(yè)保障雖然有多方面的原因，但農(nóng)民工自身對(duì)就業(yè)保障認(rèn)識(shí)的不足也是農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度難以有效實(shí)施的重要因素。一方面，農(nóng)民工進(jìn)城不可避免的帶有小農(nóng)意識(shí)，他們只顧眼前的利益，對(duì)在城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展沒有任何規(guī)劃，有的甚至對(duì)就業(yè)保障毫無概念。另一方面，農(nóng)民工缺乏對(duì)未來風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)，他們進(jìn)入城市的基本需求就是實(shí)現(xiàn)就業(yè)并獲得收入。當(dāng)然有的農(nóng)民工會(huì)具有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，其中部分會(huì)主動(dòng)參與失業(yè)保險(xiǎn)的購(gòu)買，但部分仍持觀望態(tài)度，一方面渴望得到就業(yè)保障，一方面對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的未來利益缺乏信心，認(rèn)為把錢存進(jìn)銀行是最安全的。這些都是由于農(nóng)民工過去長(zhǎng)期生活在農(nóng)村，大多過著較貧困的日子，當(dāng)有機(jī)會(huì)進(jìn)入城市就業(yè)，他們唯一的希望就是能賺錢養(yǎng)家，追求當(dāng)前經(jīng)濟(jì)收入的動(dòng)機(jī)比較強(qiáng)烈，受經(jīng)濟(jì)條件的限制，他們參與失業(yè)保險(xiǎn)往往會(huì)比較慎重。
3、傳統(tǒng)制度安排的約束
我國(guó)戶籍制度及其產(chǎn)生的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)從一開始就把農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民從身份地位上分割開來，農(nóng)村勞動(dòng)力從最初限制向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，到后來鼓勵(lì)支持進(jìn)城就業(yè)，農(nóng)民工都受到了不同程度的排斥和歧視，傳統(tǒng)制度安排的缺陷導(dǎo)致就業(yè)保障難以覆蓋所有農(nóng)民工，且農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)不公平待遇仍舊存在。
另外，國(guó)家尚未建立好城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。農(nóng)民工即使參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，返鄉(xiāng)后也很難順利拿到社會(huì)保障金。這對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)和社會(huì)保障的實(shí)施難以落到實(shí)處，也背離了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的發(fā)展趨勢(shì)。
4、就業(yè)保障運(yùn)行監(jiān)管不力
從目前就業(yè)保障運(yùn)行主體和保障范圍來看，以國(guó)家政府和企業(yè)統(tǒng)籌為主。但傳統(tǒng)制度安排導(dǎo)致的思想意識(shí)剛性，國(guó)家對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障的意識(shí)還不能與城鎮(zhèn)職工同等，企業(yè)更是處于理性“經(jīng)濟(jì)人”的考慮，規(guī)避對(duì)單位農(nóng)民工的應(yīng)履行的義務(wù)和責(zé)任。對(duì)這樣的現(xiàn)象，部分相關(guān)部門通常為了實(shí)現(xiàn)保障基金的平衡或盈余，對(duì)違規(guī)企業(yè)采取聽之任之的態(tài)度，這樣就形成了越需要保障的勞動(dòng)群體越得不到合法的權(quán)益保障。另一方面，農(nóng)民工參與就業(yè)保障意識(shí)薄弱，特別是老一代進(jìn)城農(nóng)民工，他們?nèi)狈?duì)未來風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)就業(yè)并獲得收入就可滿足。政府的怠慢、企業(yè)的漠視、社會(huì)的不在乎，農(nóng)民工的自身因素使得我國(guó)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障沒有一套合理有效的運(yùn)行模式和有力的監(jiān)督管理體制。
三、完善我國(guó)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度的路徑選擇
1、擴(kuò)大社會(huì)性支出以支撐就業(yè)保障制度創(chuàng)新成本
現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，就業(yè)保障逐步被納為社會(huì)保障制度的重要組成部分，與社會(huì)保險(xiǎn)同樣作為公共產(chǎn)品由政府向市民提供，因此，在我國(guó)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障基金體系中，政府和企業(yè)、社會(huì)作為農(nóng)民工就業(yè)保障制度的供給者和參與者應(yīng)共同擴(kuò)大用于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障的社會(huì)性財(cái)政支出，以保證農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度的有效實(shí)施。因?yàn)?，如果沒有政府的主要有力支撐，就業(yè)保障制度本身就暗藏巨大的資金風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能走向崩潰，破產(chǎn)；同樣如果沒有企業(yè)和社會(huì)的共同支持，僅依靠政府的支撐，就業(yè)保障制度的實(shí)施同樣是心有余而力不足。
2、轉(zhuǎn)變觀念充分調(diào)動(dòng)各利益主體的積極性與主動(dòng)性
由于長(zhǎng)期以來農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障中各利益主體積極性與主動(dòng)性都不高，造成已有的制度安排大多流于形式，農(nóng)民工就業(yè)保障無法得到有效實(shí)施，因此政府應(yīng)充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用，轉(zhuǎn)變制度創(chuàng)新中各利益主體的意識(shí)觀念，以彈性的激勵(lì)機(jī)制來引導(dǎo)政府、農(nóng)民工、社會(huì)和企業(yè)之間的互動(dòng)積極性。
3、建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)保障制度
制度項(xiàng)目設(shè)計(jì)和創(chuàng)新是我國(guó)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度變遷路徑選擇的重要途徑，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)保障制度，徹底轉(zhuǎn)變農(nóng)民工在城市的身份地位，消除就業(yè)歧視，推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程。首先建立失業(yè)預(yù)警和失業(yè)補(bǔ)救，可借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)自身的實(shí)際情況進(jìn)行失業(yè)保障制度建設(shè)。其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)，支持完善公辦公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織管理和人員配備，同時(shí)大力鼓勵(lì)興辦社會(huì)合法職業(yè)介紹中介機(jī)構(gòu)參與，服務(wù)方式逐漸向“一站式”轉(zhuǎn)變。然后完善農(nóng)民工在城市就業(yè)的合法權(quán)益保障制度，如建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低工資保障制度、弱勢(shì)農(nóng)民工就業(yè)援助長(zhǎng)效機(jī)制、建立農(nóng)民工職業(yè)健康監(jiān)護(hù)檔案等。
4、完善立法保證農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度的有序運(yùn)行
清理并修改已有的不合理法律法規(guī)，制定新的有利于進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)的法律法規(guī)，如《反就業(yè)歧視條例》、《農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)促進(jìn)法》、《非正規(guī)就業(yè)管理?xiàng)l例》等。同時(shí)促進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障的法律宣傳與法律援助、加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察和仲裁保障的管理來加強(qiáng)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障的執(zhí)法力度，使農(nóng)民工就業(yè)保障在法律的框架保護(hù)下有序的運(yùn)行。
5、加強(qiáng)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障運(yùn)行的監(jiān)督管理
首先是政府部門之間，各就業(yè)保障相關(guān)部門形成一條緊密的服務(wù)鏈管理，從管理協(xié)調(diào)、資金補(bǔ)貼、制度設(shè)計(jì)、政策指導(dǎo)、就業(yè)服務(wù)、權(quán)益保障等方面向農(nóng)民工提供公共品服務(wù)，且各部門責(zé)任分工明確，相互合作，進(jìn)行監(jiān)督與自我監(jiān)督。
其次是非政府部門之間，一方面，社會(huì)、農(nóng)民工、其他組織（如工會(huì)）共同對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)察企業(yè)是否對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)和權(quán)益保障存在侵權(quán)行為，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，及時(shí)向勞動(dòng)管理與監(jiān)察部門反映；另一方面企業(yè)、社會(huì)和其他組織共同對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工給予人文關(guān)懷，向農(nóng)民工在城市的就業(yè)、生活和權(quán)益給予充分保障。
最后是政府部門與非政府部門之間，一方面政府部門從各責(zé)任部門抽取專業(yè)人員成立專門的農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度實(shí)施的工作監(jiān)管小組，不定期對(duì)農(nóng)民工在城市就業(yè)和權(quán)益保障情況進(jìn)行調(diào)研和抽查，并構(gòu)建一套合理有效的農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從政府管理和市場(chǎng)運(yùn)行的各方面指標(biāo)綜合考評(píng)制度運(yùn)行的效果，以加強(qiáng)對(duì)相關(guān)部門和組織的監(jiān)督管理，完善制度建設(shè)；另一方面，對(duì)政府的監(jiān)督工作由企業(yè)、社會(huì)、農(nóng)民工和社會(huì)其他組織共同來完成，建立正常的、制度化的利益表達(dá)渠道，表達(dá)自己的利益需求并保護(hù)其權(quán)利，對(duì)政府提出合理的就業(yè)保障建議，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政府管理的監(jiān)督。
