【摘要】本文介紹了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的內(nèi)涵及特征,歸納了目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理缺失的表現(xiàn)及成因,并提出了相應(yīng)的對策、建議。
一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的特點
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位占有、使用的,在法律上確認(rèn)為國家所有,能以貨幣計量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。包括國家撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn),行政事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定運(yùn)用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn),以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn),是確保行政機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)單位事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。它們分布在行政管理、公檢司法、科研教育、文化衛(wèi)生和部隊等各個系統(tǒng),而這些系統(tǒng)是各級政府保證國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的、不可缺少的職能部門,擔(dān)負(fù)著社會管理、社會進(jìn)步和國家安全等繁重的社會任務(wù)。其內(nèi)在特征為:
(一)配置領(lǐng)域的非生產(chǎn)性
從社會范圍來看,非經(jīng)營性資產(chǎn)主要分布在非生產(chǎn)領(lǐng)域的各種組織中,如黨政機(jī)關(guān)、文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)單位、各種人民團(tuán)體等等。
(二)使用目的的服務(wù)性
由于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)主要配置于社會的非生產(chǎn)領(lǐng)域,其作用在于保證行政事業(yè)單位各項工作能順利開展,因此行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用不應(yīng)以營利為目的,只能以服務(wù)為根本目的。
(三)資金的補(bǔ)償、擴(kuò)充的非直接性
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)消耗資金的補(bǔ)償來源和為適應(yīng)行政事業(yè)單位的發(fā)展而擴(kuò)大非經(jīng)營性國有資產(chǎn)規(guī)模的資金來源,不可能從行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用的結(jié)果中獲得,只能來源于經(jīng)營性國有資產(chǎn)的收益轉(zhuǎn)移和各種財政收入的行政、事業(yè)費(fèi)預(yù)算支出。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的規(guī)模及其擴(kuò)張速度,只能以經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)模適度和不斷發(fā)展為前提。因此,行政事業(yè)單位必須節(jié)約、有效地使用國有資產(chǎn),并盡可能地強(qiáng)化國有資產(chǎn)使用者的節(jié)約意識和經(jīng)營核算意識。
(四)占用、使用的無償性
由于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)主要配置在非生產(chǎn)領(lǐng)域,在使用的目的上具有廣泛的服務(wù)性,因此,這部分國有資產(chǎn)在占用、使用過程中的重點是保證其實物形態(tài)的完好無損,以滿足順利、有效地開展行政事業(yè)工作的需要。這一點不同于經(jīng)營性國有資產(chǎn)的要求,經(jīng)營性國有資產(chǎn)不僅要保值,而且必須不斷增值。
二、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理缺失的表現(xiàn)
行政事業(yè)單位資產(chǎn)主要是財政撥款,由行政事業(yè)單位占用,不像企業(yè)單位的管理,有一整套的會計、實物管理制度,也不像企業(yè)一樣資產(chǎn)經(jīng)營與經(jīng)濟(jì)效益直接相連。到目前為止,還缺乏相應(yīng)的政策和立法,所以造成了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的缺失,具體表現(xiàn)為:
(一)違反財務(wù)制度規(guī)定,隨意增加
開支
由于財政對各行政事業(yè)單位的支出不審查,所以有的行政事業(yè)單位隨意增加開支,不按財務(wù)制度的有關(guān)規(guī)定做賬。如,2003年,進(jìn)行國有資產(chǎn)年審時,發(fā)現(xiàn)有的行政事業(yè)單位多提職工福利基金。
(二)管理混亂,處置隨意
行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對本單位資產(chǎn)不經(jīng)審批,自行處置、擅自轉(zhuǎn)讓、高評低賣國有資產(chǎn)的現(xiàn)象時有發(fā)生,造成國有資產(chǎn)流失,嚴(yán)重敗壞了黨風(fēng)建設(shè)。
(三)重購買、輕管理
對實物資產(chǎn)管理缺乏嚴(yán)格的驗收審批、使用和保管制度,責(zé)任不落實,造成財產(chǎn)損壞、丟失無人追究的結(jié)果。
(四)將節(jié)余的資產(chǎn)投入企業(yè)
對外投資隨意性很大。由于重投入、輕管理,其所投資開辦的企業(yè)的效益普遍不好,造成國有資產(chǎn)的流失。如,有一家區(qū)級行政事業(yè)單位,不光虧損了投入企業(yè)的48萬元資本金,還承擔(dān)了539萬元的連帶責(zé)任。
(五)列收列支挪用資金
有些行政事業(yè)單位在國有資產(chǎn)管理中,存在列收列支挪用專項資金的問題,這些行政事業(yè)單位通過所屬單位轉(zhuǎn)撥資金,形成對外投資,挪用專項資金。
(六)將現(xiàn)有的職能轉(zhuǎn)向企業(yè)
有些行政事業(yè)單位將現(xiàn)有的職能轉(zhuǎn)向企業(yè),使原本的財政收入轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收入。
三、對國有資產(chǎn)管理缺失的主要原因分析
筆者認(rèn)為,出現(xiàn)以上現(xiàn)象的原因具體有以下幾個方面:
(一)管理機(jī)構(gòu)不健全,管理人員缺乏
目前,絕大多數(shù)行政事業(yè)單位是由財務(wù)處(科)兼管國有資產(chǎn),財務(wù)人員兼職負(fù)責(zé)這項工作,但兼職財務(wù)人員的變動較為頻繁。還有個別單位把國有資產(chǎn)片面理解為就是固定資產(chǎn),以人員緊缺為由讓不懂業(yè)務(wù)的辦公室后勤人員分管這項工作。這種狀況與國有資產(chǎn)管理的專業(yè)性要求相距甚遠(yuǎn),使國有資產(chǎn)管理的許多工作無法真正落到實處,資產(chǎn)缺乏監(jiān)管力度。
(二)管理手段落后,效能不高
行政手段仍然占主導(dǎo)地位,與市場的調(diào)節(jié)機(jī)制之間尚未有機(jī)結(jié)合,資產(chǎn)使用的職責(zé)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和績效評價機(jī)制缺乏,許多該處置的資產(chǎn)得不到及時處置。受部門利益的驅(qū)動,各單位不斷向財政要錢投資興建或購置資產(chǎn),造成資產(chǎn)的低效使用,影響了資產(chǎn)管理的效能及運(yùn)轉(zhuǎn)效率。
(三)制度建設(shè)滯后,管理不規(guī)范
現(xiàn)有的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》主要是針對存量資產(chǎn)的管理,而對資產(chǎn)形成這樣一個重要環(huán)節(jié)缺少有效的規(guī)范。國有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)以及政策、措施建設(shè)滯后于資產(chǎn)質(zhì)量、數(shù)量、結(jié)構(gòu)的變化。有的資產(chǎn)配備辦法和標(biāo)準(zhǔn)已沿用多年,有的資產(chǎn)尚無有效的管理辦法,沒有根據(jù)改革發(fā)展形勢和市場經(jīng)濟(jì)的要求,適時建立和完善法規(guī)、規(guī)章,造成資產(chǎn)管理的不規(guī)范。
(四)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)調(diào)劑困難,
社會化利用程度低,閑置浪費(fèi)損失現(xiàn)象嚴(yán)重
一些使用單位對本單位的資產(chǎn)沒有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任,使購置的資產(chǎn)沒有得到充分利用,有的甚至長期被閑置。如有的單位購置計算機(jī)后,因其在技術(shù)上已經(jīng)落伍,使用不久就閑置不用;與此同時,還有不少單位因缺乏資金,買不起設(shè)備,政府主管部門又無力進(jìn)行調(diào)劑。行政事(下轉(zhuǎn)第65頁)(上接第63頁)業(yè)單位資產(chǎn)占用上存在的“苦樂不均”和無力把閑置資產(chǎn)“盤活”的狀況是造成行政事業(yè)單位資產(chǎn)重復(fù)購置、國家撥付的行政事業(yè)費(fèi)一增再增,但仍不敷需要的重要原因之一。
四、完善國有資產(chǎn)管理的對策建議
為了充分發(fā)揮行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)應(yīng)有的作用,必須采取有效措施,解決行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理中存在的問題,建立起適應(yīng)改革開放新形勢需要的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理辦法。
(一)加強(qiáng)相關(guān)的法制建設(shè)
行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理除按照《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》、《事業(yè)單位非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)實施辦法》外,還應(yīng)象制定《預(yù)算法》那樣,國家應(yīng)制定一部行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理方面的法規(guī),以立法的形式對行政事業(yè)單位占用的國有資產(chǎn)進(jìn)行管理。并根據(jù)行政事業(yè)單位的不同特點,制定執(zhí)法細(xì)則,進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)密的規(guī)范,使行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)統(tǒng)一,有章可循,有法可依。
(二)完善基礎(chǔ)管理
主要應(yīng)建立以下制度:1.建立健全包括清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)報告和監(jiān)督考核的規(guī)章制度,嚴(yán)格按章辦事,規(guī)范資產(chǎn)管理行為。2.建立對資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測的臺賬和報表制度,對國有資產(chǎn)的負(fù)債率、風(fēng)險程度、不良資產(chǎn)、獲利能力等質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測。3.建立非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)的審批、有償使用以及收益分配制度,按規(guī)定收取占用費(fèi),提足折舊,以對資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償。對經(jīng)營性資產(chǎn)的收益應(yīng)納入單位綜合預(yù)算、統(tǒng)一管理。
(三)樹立正確的理財思想,克服重收入、輕支出、輕管理的觀念
無論是財政部門還是相關(guān)的職能部門以及行政事業(yè)單位,都應(yīng)樹立收支管并重、以支促收、以管減支的觀念。要像重視收入一樣,重視財政開支和國有資產(chǎn)管理,加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理,減少財政的各項支出。
(四)建立閑置國有資產(chǎn)調(diào)劑市場
通過建立閑置國有資產(chǎn)調(diào)劑市場,充分發(fā)揮管理國有資產(chǎn)的調(diào)配職能。建立閑置國有資產(chǎn)調(diào)劑市場,為供需雙方提供信息和服務(wù),調(diào)劑余缺、盤活存量,促進(jìn)國有資產(chǎn)的合理流動,使存量資產(chǎn)得以發(fā)揮最大效率。
(五)加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理人員的培養(yǎng),
使國有資產(chǎn)管理工作規(guī)范化、科學(xué)化、專業(yè)化
參照其他行業(yè),實行資格考試,持證上崗,加強(qiáng)繼續(xù)教育和證件年鑒工作。加強(qiáng)對國有資產(chǎn)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)水平的培養(yǎng),使其盡快適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求。對人員的培養(yǎng)要從兩個方面進(jìn)行,既要加強(qiáng)對現(xiàn)有人員的培養(yǎng),使他們能夠適應(yīng)在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換條件下管理國有資產(chǎn)的需要,還要注意吸收新鮮血液,培養(yǎng)管理隊伍的新生力量,這也是加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理工作的根本。要強(qiáng)化業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí),包括國有資產(chǎn)管理、會計基礎(chǔ)、財務(wù)管理和法律法規(guī)等內(nèi)容的學(xué)習(xí)。
(六)大力加強(qiáng)主管部門、財政部門、審計部門和國有資產(chǎn)管理部門監(jiān)督檢查力度
嚴(yán)格執(zhí)行政府采購的有關(guān)制度,實行公開招標(biāo),公平競爭,對于汽車等固定資產(chǎn)的維修及保險等實行定點維修、保險等制度。定期對行政事業(yè)單位財務(wù)收支情況進(jìn)行審計:固定資產(chǎn)的購置是否進(jìn)行政府采購;設(shè)備的購置支出與國家撥款及固定資產(chǎn)增減是否匹配;創(chuàng)收收入是否及時入賬,其開支用途是否合理合法;是否嚴(yán)格控制行政事業(yè)單位票據(jù),制止多頭開戶,實行預(yù)算內(nèi)、外資金綜合預(yù)算,堵塞賬外資金,防止國有資產(chǎn)流失。特別是對固定資產(chǎn)要定期進(jìn)行實地抽查,發(fā)現(xiàn)問題要嚴(yán)肅處理:對發(fā)現(xiàn)的各種違法、違紀(jì),損害國有資產(chǎn)權(quán)益的問題,屬于單位內(nèi)部管理不嚴(yán)的,責(zé)令其限期整改;屬于單位領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)責(zé)任人的,要根據(jù)性質(zhì)給予必要的經(jīng)濟(jì)處罰,同時配合有關(guān)部門給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分;對不按規(guī)定履行有關(guān)報批手續(xù)的,依法收繳其有關(guān)資產(chǎn)及所得收益。同時,對檢查出來的重大典型問題報呈有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn),進(jìn)行公開曝光,通報批評,真正作到執(zhí)法必嚴(yán),違法必究。
作者：張瑞麗
