一、國有資產(chǎn)管理體制的改革
在我國，自建國開始直到1978年，國家對國有資產(chǎn)的管理都是與整個國民經(jīng)濟的管理緊密結(jié)整體進行的,資產(chǎn)管理權(quán)被行政管理權(quán)所淹沒和取代，行政隸屬關(guān)系取代產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從而形成了一種政企不分、政資不分、封閉性的國有資產(chǎn)管理體制。
十一屆三中全會以后，國有資產(chǎn)管理實現(xiàn)了從行政管理方式向產(chǎn)權(quán)管理方式的轉(zhuǎn)換；從宏觀層次展開的政府層面改革體現(xiàn)了國有資產(chǎn)管理改革的縱深發(fā)展，政企分開、政資分開,轉(zhuǎn)變其工作職能, 為企業(yè)成長、為真正的市場競爭主體創(chuàng)造良好的外部環(huán)境與條件。
1988年黨中央國務(wù)院決定建立國家國有資產(chǎn)管理局，把國有資產(chǎn)的所有權(quán)管理職能從政府的行政職能和一般經(jīng)濟管理職能中分離出來。黨的十四屆三中全會提出：“加強企業(yè)中的國有資產(chǎn)管理。對國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的體制。按照政府的社會經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開的原則，積極探索國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的合理形式和途徑。加強中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級政府專司國有資產(chǎn)管理的機構(gòu)?！?
黨的十五大提出“積極推進各項配套改革。建立有效的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運機制，保證國有資產(chǎn)的保值增值，防止國有資產(chǎn)流失?！秉h的十六大提出“在堅持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制?！眹Y委也順應(yīng)時代潮流組建起來。
長期以來，非經(jīng)營性資產(chǎn)是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的主體，行政事業(yè)資產(chǎn)范圍的改變主要體現(xiàn)在非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)范圍的變化上。上世紀90年代初，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，以及對政府開辦第三產(chǎn)業(yè)的放開，很多行政事業(yè)單位辦起了經(jīng)濟實體，資產(chǎn)范圍迅速擴大。1995年原國家國有資產(chǎn)管理局、財政部頒發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法〉的通知》（國資事發(fā)［1995］17號）。1998年中共中央決定，軍隊、武警部隊一律不再經(jīng)商辦企業(yè)，要求其必須在1998年底以前與所辦經(jīng)濟實體和管理的直屬企業(yè)完全脫鉤，不再直接管理企業(yè)，對所屬企業(yè)脫鉤改制。經(jīng)過調(diào)整后，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的范圍有所縮小。目前，行政單位國有資產(chǎn)中，經(jīng)營性部分的范圍一般只包括直接為行政機關(guān)服務(wù)的附屬后勤單位，如幼兒園、招待所等。而對于事業(yè)單位而言，情況比行政單位復(fù)雜一些。一些事業(yè)單位還辦有經(jīng)濟實體和直接管理企業(yè)，有些事業(yè)單位本身就是企業(yè)化管理的單位，直接參與經(jīng)營。
然而，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和公共財政制度的逐步建立，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量也在不斷改善，不僅擁有一大批房地產(chǎn)、辦公家具，而且大量地配備各種現(xiàn)代化辦公設(shè)備、交通工具和儀器設(shè)備。盡管我國國有資產(chǎn)總量的絕對值都在上升，但國有資產(chǎn)總量中國有企業(yè)資產(chǎn)所占比重卻在不斷下降，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)所占比重不斷上升。隨著公共財政政策的進一步實施，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)比重還會進一步上升。
針對當時國有資產(chǎn)管理體制的改革歷程，通過整理部分學(xué)者的研究和政策層面發(fā)現(xiàn)主要有以下幾點：
1.在管理體制問題上：魏杰認為,中國現(xiàn)有國有資產(chǎn)管理體制的首要弊端是缺乏充分獨立的國有資產(chǎn)管理專司機構(gòu)。陳清泰認為,目前的國有資產(chǎn)管理體制弊端,是由多個部門分兵把口分別行使國家所有權(quán)的“五龍治水”造成。陳景艷、劉國良認為,國有資產(chǎn)管理體制主要弊端有管理方式上政企不分,直接干預(yù)過多，國有企業(yè)組織體制不完善,國有資產(chǎn)管理法制不健全,政府公共預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算不分。
2.在體制設(shè)置原則方面：楊勵、孔祥云認為,國有資產(chǎn)管理體制的設(shè)置原則主要有：第一,必須建立中央與地方政府的出資人制度,劃定權(quán)責(zé)邊界。第二,必須建立統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理機構(gòu),切實防止國有資產(chǎn)管理職能的分割與抵觸。第三,必須圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度和國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略布局調(diào)整而展開。李軒紅認為,構(gòu)建國有資產(chǎn)管理體制必須堅持以下原則：第一,要在完善的法律框架內(nèi)實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理機制的職能到位；第二,要通過體制和機制的創(chuàng)新,實現(xiàn)國有資產(chǎn)運營能力的到位；第三,要建立科學(xué)的考評指標體系和獎懲措施,實現(xiàn)激勵約束機制。
3.在管理機構(gòu)的設(shè)置方面：魏杰認為,十六大報告提出來應(yīng)將國有資產(chǎn)管理的專司機構(gòu)放在政府,隸屬于國務(wù)院管的意見是正確的,因為在中國目前政府職能還未完全轉(zhuǎn)變、行政干預(yù)還很大的條件下,非政府法定機構(gòu)是難以承擔管理國有資產(chǎn)的重任的，當然, 隨著經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的深化，國有資產(chǎn)管理的專司機構(gòu)也可以作為非政府法定機構(gòu)而存在。國資委2003年7月10日在北京召開的中央企業(yè)負責(zé)人會議指出,當前要積極推進建立有效的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制,重點抓好六項工作：一是建立法律法規(guī)體系和各項規(guī)章制度；二是抓緊出資人的層層到位；三是建立國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制度；四是推進企業(yè)國有資產(chǎn)的合理流動和重組；五是加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)督；六是加強和改進企業(yè)黨的建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和精神文明建設(shè),充分發(fā)揮黨組織的政治核心作用。
4.在國有資產(chǎn)立法方面：2003年5月27日公布施行了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》,推進我國國有資產(chǎn)管理體制改革,這是我國國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整的一項重大舉措。
2006年財政部公布了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》。新《辦法》明確了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體制和各部門、各單位的管理職責(zé)，全面規(guī)范了資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置等各個環(huán)節(jié)的管理，構(gòu)建了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)從形成、使用到處置全過程的有效監(jiān)管體系。
針對事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理而言，新《辦法》與1995年頒發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法〉的通知》相比，突出以下幾個特點:
第一，進一步明確了管理機構(gòu)及其管理職責(zé)?！掇k法》構(gòu)建了“財政部門、主管部門、事業(yè)單位”三級管理模式，明確了三個管理主體在資產(chǎn)管理工作中的具體職責(zé)和權(quán)限?？紤]到事業(yè)單位性質(zhì)及事業(yè)資產(chǎn)管理工作的復(fù)雜性，規(guī)定“財政部門根據(jù)工作需要，可以將國有資產(chǎn)管理的部分工作交由有關(guān)單位完成”，這為各級財政部門結(jié)合實際需要安排工作重點、提高工作效率增加了靈活性。
第二，體現(xiàn)了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理相結(jié)合的新理念?！掇k法》針對以往資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理相脫節(jié)的弊病，突出強調(diào)了資產(chǎn)管理應(yīng)堅持與預(yù)算管理、財務(wù)管理相結(jié)合的原則，并在多個條款予以了具體體現(xiàn)；這既利于資產(chǎn)管理的規(guī)范，也有利于預(yù)算和財務(wù)管理水平的提高。
第三，體現(xiàn)了資源整合和共享共用的新理念?！掇k法》明確了主管部門、財政部門對事業(yè)單位長期閑置、低效運轉(zhuǎn)或超標準配置資產(chǎn)的調(diào)劑權(quán)，體現(xiàn)了優(yōu)化事業(yè)資產(chǎn)配置、整合事業(yè)資源的要求。
第四，《辦法》考慮到“經(jīng)營性”與“非經(jīng)營性”往往較難界定，且存在相互轉(zhuǎn)化而不是單向轉(zhuǎn)化的問題；部分資產(chǎn)雖然已用于投資或出租、出借、擔保，但在事業(yè)單位的會計賬面中仍然反映為事業(yè)單位占有的資產(chǎn)，只是資產(chǎn)的使用方向發(fā)生了變化，本質(zhì)上還是非經(jīng)營性質(zhì)，有別于國資委管理的“經(jīng)營性資產(chǎn)”。因此，取消了“非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)”的概念。
第五，強化了國有資產(chǎn)收益的管理。事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益監(jiān)管不嚴，是導(dǎo)致收入分配秩序混亂的根源之一?！掇k法》按照政府非稅收入管理的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合事業(yè)單位財務(wù)制度改革的方向，強調(diào)了對事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入和有償使用收入的管理要求。
第六，實現(xiàn)了對事業(yè)單位各項資產(chǎn)的全面管理?！掇k法》包含的資產(chǎn)范圍不僅指實物資產(chǎn)，也包括非實物資產(chǎn);不僅包括固定資產(chǎn)管理，還包括流動資產(chǎn)、對外投資、無形資產(chǎn)等其他形態(tài)的資產(chǎn)管理。《辦法》涵蓋的管理內(nèi)容也比較全面，既包括了資產(chǎn)配置、使用、處置各個不同環(huán)節(jié)的管理要求，也對產(chǎn)權(quán)登記、糾紛處理、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)清查和資產(chǎn)報告等基礎(chǔ)管理工作進行全面規(guī)范。
第七，增加了對事業(yè)資產(chǎn)實行信息化管理的新規(guī)定?！掇k法》明確提出要建立和完善事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對事業(yè)資產(chǎn)實行動態(tài)管理，體現(xiàn)了信息化時代資產(chǎn)管理的突出特點和要求。
二、高校國有資產(chǎn)管理體制的探索
探索適合高校的國有資產(chǎn)管理體制，一直是各高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者、管理者、學(xué)者共同關(guān)心關(guān)注的問題。一種適合于高校具體情況的國有資產(chǎn)管理體制，至少明確兩個方面的內(nèi)容，一個是高校國有資產(chǎn)的所有制形式，另一個是高校國有資產(chǎn)的管理模式。下面是對高校國有資產(chǎn)管理體制的這兩個方面探索進行陳述。
1.高校國有資產(chǎn)的所有制形式。陳清泰認為，國有資產(chǎn)管理體制必須堅持國家所有，這是建立新體制的前提。所謂國家所有，現(xiàn)在的含義，重要的并不在于國家直接調(diào)度國有資本，而是各級政府對國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、運營都必須遵守國家統(tǒng)一的法律法規(guī)。
在高校國有資產(chǎn)管理體制應(yīng)該堅持學(xué)校為國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)占有主體，在校、院兩級辦學(xué)主體架構(gòu)下，通過學(xué)校國有資產(chǎn)管理機構(gòu)對各資產(chǎn)二級使用單位實行統(tǒng)籌、總量配置一級管理；以學(xué)院作為資產(chǎn)使用主體，對學(xué)校配予的與教學(xué)科研工作相匹配的資源實行二級管理；在學(xué)校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各相關(guān)職能部門依據(jù)其行政職責(zé)承擔各專項資產(chǎn)的各項管理責(zé)任，形成“管人、管事、管資產(chǎn)”相結(jié)合的體制；才能形成“產(chǎn)權(quán)清晰、配置科學(xué)、使用合理、處置規(guī)范、監(jiān)管有力”的國有資產(chǎn)運行機制。
2.高校國有資產(chǎn)的管理模式。圍繞高校國有資產(chǎn)管理,許多高校在構(gòu)建新的國有資產(chǎn)管理體制方面進行了多方面的探索,提出了若干不同的管理思路,其中較具代表性的主要有以下幾種。
第一種是“分散歸口管理模式”。主張按行政職能劃分管理，各司其責(zé)的體制。這種模式實際是按照學(xué)校行政機構(gòu)的設(shè)置進行國有資產(chǎn)的管理分工，如：后勤管理房屋、家具，負責(zé)全校家具的采購入庫、報廢和處置管理，公用房的調(diào)整與分配。實驗與設(shè)備采購管理處管理設(shè)備儀器，負責(zé)全校儀器設(shè)備的統(tǒng)一采購，設(shè)備入庫、報廢和處置管理；圖書館管理圖書雜志，負責(zé)全校圖書雜志的采購入庫、報廢和處置管理；科研處管理無形資產(chǎn)，經(jīng)營公司負責(zé)經(jīng)營性資產(chǎn)，財務(wù)處負責(zé)貨幣資金等等；這一種模式由于部門分管的校領(lǐng)導(dǎo)不同，利益分配與所轄范圍也相對獨立，各職能部門之間無法形成統(tǒng)一管理機制，造成國有資產(chǎn)的多頭管理，無法克服實際管理中存在的信息大量不對稱問題, 最終導(dǎo)致管理松懈無序，難以提高監(jiān)管效率。
第二種是“集中牽制管理模式”。主張建立兩個相對獨立的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，實施相互牽制管理體制。成立國有資產(chǎn)管理委員會，學(xué)校設(shè)立國有資產(chǎn)管理處和實驗室與設(shè)備管理處。以國有資產(chǎn)管理處作為學(xué)校國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的歸口管理部門和學(xué)校國有資產(chǎn)管理委員會的日常辦事機構(gòu)，對學(xué)校國有資產(chǎn)實施統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)各資產(chǎn)管理相關(guān)部門，擬訂國有資產(chǎn)優(yōu)化配置方案。負責(zé)國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、登記、清查、評估、處置、綜合評價、統(tǒng)計報告及日常監(jiān)督檢查工作。負責(zé)學(xué)校經(jīng)營性國有資產(chǎn)運營、對外投資等事項，建立和完善國有資產(chǎn)保值增值指標體系，制定考核標準，通過統(tǒng)計、稽核、審計對所監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值情況進行監(jiān)管。以實驗室與設(shè)備管理處，作為制定教學(xué)實驗室建設(shè)規(guī)劃和經(jīng)費預(yù)算方案，負責(zé)教學(xué)、科研、行政所用儀器設(shè)備配置計劃論證、審批、采購、驗收、建賬、調(diào)撥和處置；負責(zé)教學(xué)、科研、行政辦公家具、實驗材料、勞動保護用品以及大宗批量物資購置計劃審批、采購驗收、建賬、調(diào)撥、處置及日常管理工作。
兩個機構(gòu)相互獨立，各自有明確的權(quán)責(zé)劃分和國有資產(chǎn)管理的目標。國有資產(chǎn)管理處肩負監(jiān)督職能，同時又受國有資產(chǎn)管理委員會的監(jiān)督。這一種模式的優(yōu)點在于分工明確，相互牽制、職責(zé)清楚，管理的信息相對專業(yè)；缺點在于只解決了某種程度上的多頭管理，難以實現(xiàn)國有資產(chǎn)的一體統(tǒng)籌規(guī)劃管理，從而無法徹底克服管理中存在大量的信息不對稱，無法徹底解決監(jiān)管效率低等問題。
第三種是“集中層級管理模式”。主張建立三層級的國有資產(chǎn)管理體制。第一層級是代行所有者權(quán)利的專職機構(gòu)。成立學(xué)校國有資產(chǎn)管理委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組，在分管校（院）長直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表學(xué)校國有資產(chǎn)管理的最高決策層，對全校國有資產(chǎn)管理實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。下設(shè)高校國有資產(chǎn)管理處，作為學(xué)校國有資產(chǎn)管理的一級機構(gòu)，對全校國有資產(chǎn)統(tǒng)一進行歸口管理，擬定學(xué)校國有資產(chǎn)管理實施辦法和規(guī)章制度，承擔國有資產(chǎn)的日常管理工作，確保國有資產(chǎn)的保值增值，并向?qū)W校國有資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)，匯報工作；第二層級是學(xué)校各單位（各院、系、研究所、實驗室、資產(chǎn)經(jīng)營公司等），負責(zé)本單位資產(chǎn)管理工作；第三層級是資產(chǎn)最終使用部門，對資產(chǎn)的直接使用人實施監(jiān)督和管理，管理責(zé)任落實到人。
三個層級逐級負責(zé),同時彼此之間又具有明確的權(quán)責(zé)劃分,完成國有資產(chǎn)管理的目標。這一種模式的優(yōu)點在于首先是所有權(quán)關(guān)系清晰, 其次職責(zé)明確, 這在某種程度上解決了職責(zé)不分, 多頭管理等問題,從而徹底克服實際管理中存在大量的信息不對稱問題,提高監(jiān)管效率，最終實現(xiàn)國有資產(chǎn)的一體統(tǒng)籌規(guī)劃和持續(xù)發(fā)展管理。
這種管理模式如果將經(jīng)營理念應(yīng)用到實際管理中，通過借鑒企業(yè)經(jīng)營方略，對國有資產(chǎn)實行價值化管理；建立與高校業(yè)績掛鉤的國有資產(chǎn)利用效率評價制度，建立質(zhì)量目標量化管理評價體系，促使資源的集中有效的管理和使用；通過有償占用資源等一系列措施，運用全方位的績效管理循環(huán)，將決策信息貫穿政策制定、管理執(zhí)行、手段優(yōu)化過程中，必將使高校國有資產(chǎn)管理的每一個環(huán)節(jié)都出效益，都落在實處，從而降低高校的辦學(xué)成本，提高辦學(xué)效益。
