■ 喻 菡
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《審計(jì)與理財(cái)》 2006年第12期
財(cái)政部門作為宏觀調(diào)控的部門,不僅負(fù)有財(cái)政服務(wù)的職能,更負(fù)有監(jiān)督的職能。新《會(huì)計(jì)法》明確了財(cái)政部門主管會(huì)計(jì)工作的職責(zé),貫徹《會(huì)計(jì)法》是政府賦予財(cái)政部門的一項(xiàng)重要職能。如何依據(jù)《會(huì)計(jì)法》、《財(cái)政部門實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督辦法》等有關(guān)規(guī)定強(qiáng)化會(huì)計(jì)的監(jiān)督,以保證會(huì)計(jì)信息真實(shí),確實(shí)是一項(xiàng)重要課題。
一、財(cái)務(wù)管理中存在的問題及解決對(duì)策
(一)存在的問題。法制觀念淡薄。這突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是單位負(fù)責(zé)人財(cái)務(wù)意識(shí)淡薄。他們認(rèn)為單位的會(huì)計(jì)事務(wù)應(yīng)由會(huì)計(jì)人員負(fù)責(zé),無需了解那么多的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)。只要把單位的管理好,干部職工利益有所保障;在政策上沒有大問題即可。至于為了本部門的經(jīng)濟(jì)利益目的,在會(huì)計(jì)上做點(diǎn)小動(dòng)機(jī),改變資金用途、改變科目計(jì)量無妨大礙。由于單位負(fù)責(zé)人潛在意識(shí)中放松了對(duì)《會(huì)計(jì)法》的學(xué)習(xí),因而對(duì)會(huì)計(jì)人員,會(huì)計(jì)工作不支持、不關(guān)心,輕財(cái)務(wù)管理。為了小團(tuán)體的利益,任意改變會(huì)計(jì)核算辦法改變會(huì)計(jì)科目的使用,對(duì)自己應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任知之甚少;對(duì)于如何保障會(huì)計(jì)信息的真實(shí)完整,沒有建立起一套與自己職責(zé)相適應(yīng)的內(nèi)控審核制度。二是執(zhí)行層次,即會(huì)計(jì)人員缺乏對(duì)依法進(jìn)行會(huì)計(jì)核算重要性的認(rèn)識(shí),對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)軌跡的核算和反映不夠及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)。
單位負(fù)責(zé)人和會(huì)計(jì)人員法制觀念的淡薄、會(huì)計(jì)人員隸屬單位負(fù)責(zé)直接管理是不規(guī)范會(huì)計(jì)行為產(chǎn)生的根本原因。新《會(huì)計(jì)法》頒布以來,一些單位負(fù)責(zé)人和會(huì)計(jì)主管至今尚對(duì)違反《會(huì)計(jì)法》行為的處罰表示不理解,法律意識(shí)模糊。在他們看來,對(duì)按規(guī)定應(yīng)補(bǔ)繳未繳的稅款和受到相應(yīng)的稅務(wù)處罰是可以接受的,對(duì)違反財(cái)政監(jiān)管行為所受到的處罰似乎難以接受,對(duì)應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任更無法理解。在實(shí)際工作中,尚有部分單位對(duì)財(cái)政部門的處罰規(guī)定置之不理。對(duì)應(yīng)限期改正的違法行為遲遲不見行動(dòng)。國家法律的強(qiáng)制力得不到充分的履行,單位對(duì)法制意識(shí)的淡薄可見一斑。
(二)解決對(duì)策
原始憑證是記錄和反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的最基本證據(jù)。取得和審核原始憑證是會(huì)計(jì)核算工作的起點(diǎn),也是保證會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的合法、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的關(guān)鍵。因此財(cái)政部門對(duì)原始憑證的審核監(jiān)督,是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)依法進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。
1、財(cái)政部門對(duì)不真實(shí)、不合法的原始憑證不予受理。所謂不其實(shí)的原始憑證,是指原始憑證記錄的事項(xiàng)與實(shí)際經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)不符,是一種虛假的憑證;所謂不合法的原始憑證,是指原始憑證所表述的事項(xiàng)與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)是相符的,但經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)本身不符合法律、法規(guī)、規(guī)章、制度的規(guī)定。會(huì)計(jì)人員應(yīng)通過監(jiān)督原始憑證,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,采取相應(yīng)措施,制止、糾正和揭露經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的違法違紀(jì)行為。
2、財(cái)政部門對(duì)不準(zhǔn)確、不完整的原始憑證予以退回,要求更正、補(bǔ)充。所謂不準(zhǔn)確的原始憑證,是指原始憑證沒有準(zhǔn)確的表述經(jīng)濟(jì)活動(dòng)真相,或在文字上、數(shù)字記錄上發(fā)生差錯(cuò)等。所謂不完整的原始憑證,是指憑證上的文字說明、有關(guān)數(shù)字沒有按會(huì)計(jì)制度的要求填寫齊全。所以《會(huì)計(jì)法》對(duì)于記載不準(zhǔn)確、不完整的原始憑證只要求退回進(jìn)行更正、補(bǔ)充,而不是不予受理。
財(cái)政部門在審核監(jiān)督原始憑證時(shí)不要因?yàn)榈诙N情況出現(xiàn)的問題較普遍,而忽略了對(duì)不真實(shí)、不合法的原始憑證的審核監(jiān)督,在審核原始憑證時(shí)應(yīng)著重注意以下幾點(diǎn):
(1)大項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)要審核監(jiān)督審批程序,是否經(jīng)主管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn),是否報(bào)財(cái)政部門備案通過,是否是單位正常業(yè)務(wù)工作的需要,有無超出單位業(yè)務(wù)范圍之外的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。
(2)對(duì)不真實(shí)、不合法的原始憑證不予受理,是法律賦予會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員的一項(xiàng)重要權(quán)力,要明確權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系,不能講情面或有后顧之優(yōu),應(yīng)堅(jiān)決依法制止和糾正。
(3)《會(huì)計(jì)法》第四條明確規(guī)定了單位領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)會(huì)計(jì)資料的合法、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整負(fù)有責(zé)任。這對(duì)于審核監(jiān)督原始憑證起到至關(guān)重要的作用,即要堅(jiān)持單位領(lǐng)導(dǎo)人“一支筆”審核簽字制度。
(4)審核行政事業(yè)性收費(fèi)有無挪用、截留或改變資金使用性質(zhì)的問題。
(5)審核財(cái)務(wù)支出的內(nèi)容有無變通、虛報(bào)冒領(lǐng)的問題。
(6)審核是否有擴(kuò)大開支范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)的問題。
(7)審核是否將財(cái)政資金直接支付給真實(shí)、正確的供應(yīng)商。
只有加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)收支監(jiān)督,加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)資金的監(jiān)督,只有依法履行職責(zé),認(rèn)真對(duì)單位收支活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督,才能堵塞漏洞,防止違法違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生,提高財(cái)政監(jiān)督的監(jiān)管力度。
二、加強(qiáng)外派財(cái)務(wù)監(jiān)督的監(jiān)管力度
(一)存在的問題
(1)財(cái)務(wù)總監(jiān)責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等。向國有企業(yè)委派財(cái)務(wù)總監(jiān)是政府完善現(xiàn)代企業(yè)制度,提高國有企業(yè)監(jiān)管水平而推出的新舉措。從理論上講,財(cái)務(wù)總監(jiān)只對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé),站在獨(dú)立、公正、客觀的立場(chǎng)上,督促企業(yè)避免會(huì)計(jì)信息失真、避免隨意操作會(huì)計(jì)帳務(wù)和處理會(huì)計(jì)事務(wù),行使相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)。但事實(shí)上,財(cái)務(wù)總監(jiān)的責(zé)、權(quán)、利是不對(duì)等的。
但在實(shí)際中我們發(fā)現(xiàn)的集團(tuán)公司財(cái)務(wù)總監(jiān)由政府委派,事業(yè)部財(cái)務(wù)總監(jiān)由集團(tuán)公司委派,事業(yè)部下屬公司的財(cái)務(wù)總監(jiān)則由集團(tuán)公司或事業(yè)部委派,形成了三級(jí)財(cái)務(wù)總監(jiān)網(wǎng)絡(luò)。集團(tuán)公司由原來的行政性公司轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)性集團(tuán)后,將更多的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理權(quán)下放到事業(yè)部。事業(yè)部財(cái)務(wù)總監(jiān)一方面實(shí)對(duì)委派者集團(tuán)公司負(fù)責(zé),同時(shí)對(duì)所屬單位的會(huì)計(jì)行為又負(fù)有管理監(jiān)督的職能;另一方面又得事事對(duì)照《會(huì)計(jì)法》以決定其行為的取舍,顯見要求有較高的素質(zhì)和責(zé)任心。下屬公司的財(cái)務(wù)總監(jiān)也是同樣如此。但董事會(huì)并未真正將各級(jí)財(cái)務(wù)總監(jiān)視作自己職責(zé)的延伸,賦予明確的目標(biāo)、職責(zé)和權(quán)利。他們更多地是在扮演“執(zhí)行者”而非“監(jiān)督者”的角色,一路有充分的決策參與權(quán)和否決權(quán)。從而,使財(cái)務(wù)總監(jiān)的這一職能流于形式,無法真正開展工作。
(二)解決對(duì)策
(1)轉(zhuǎn)變機(jī)制,規(guī)范制度。財(cái)政部門作為會(huì)計(jì)主管部門加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)的監(jiān)管責(zé)無旁貸。因此,如何加大執(zhí)法監(jiān)管力度從事后監(jiān)管轉(zhuǎn)為事先或事中監(jiān)管,從被動(dòng)監(jiān)管轉(zhuǎn)向主動(dòng)監(jiān)管,是一個(gè)值得探討的問題。筆者認(rèn)為,必須建立或規(guī)范相應(yīng)的制度,形成以財(cái)政為主。以企業(yè)集團(tuán)和中介機(jī)構(gòu)為連接與協(xié)調(diào)的監(jiān)管機(jī)制。建立多層面的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)制度。財(cái)政部門應(yīng)該依靠各方面的力量,擴(kuò)大監(jiān)督范圍,形成一個(gè)內(nèi)外協(xié)調(diào)、溝通制約的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)制度。適時(shí)提出重點(diǎn)監(jiān)管項(xiàng)目,制訂《會(huì)計(jì)監(jiān)管工作手冊(cè)》和《會(huì)計(jì)法檢查工作底稿人》制度,加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)管的考核力度,在比較重要的部門確定網(wǎng)絡(luò)人員,建立會(huì)計(jì)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。同時(shí),還應(yīng)建立財(cái)政部門與所轄單位的例會(huì)制度與碰頭會(huì)制度,專管員與監(jiān)管戶的日常聯(lián)系制度。定期召開網(wǎng)絡(luò)會(huì)議,及時(shí)溝通會(huì)計(jì)活動(dòng)中的情況,揭露問題,找出差距,提出對(duì)策,使會(huì)計(jì)監(jiān)管既有深度又有廣度,將會(huì)計(jì)監(jiān)管真正落到實(shí)處。
(2)實(shí)行派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)制度與國庫集中支付改革相結(jié)合。向財(cái)政性投資項(xiàng)目派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)只是目前逐步建立公共財(cái)政框架時(shí)期的一項(xiàng)過渡性財(cái)政監(jiān)督措施,要徹底解決財(cái)政性投資項(xiàng)目資金的安全有限問題,只有全面實(shí)行國庫集中支付改革,才能解決當(dāng)前財(cái)務(wù)總監(jiān)在實(shí)施監(jiān)督過程中那種鞭長莫及的窘境。因此,要使項(xiàng)目從立項(xiàng)、審批、概算、實(shí)施、結(jié)算等各個(gè)環(huán)節(jié)得到有力監(jiān)督,就必須把派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)與國庫集中支付改革結(jié)合起來,項(xiàng)目資金通過集中支付中心直接支付給各個(gè)產(chǎn)品供應(yīng)商,減少資金流通中間環(huán)節(jié),增強(qiáng)資金使用的透明度,避免資金管理使用上的漏洞,從而達(dá)到真正從源頭預(yù)防腐敗的目的。
(3)實(shí)行派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)制度與財(cái)政采購制度相結(jié)合,杜絕工程物資流通中的浪費(fèi)。工程項(xiàng)目的建設(shè)是一個(gè)非常復(fù)雜的過程,其中需要對(duì)采購的價(jià)格、設(shè)備和材料的等級(jí)、性能及采購的品種進(jìn)行監(jiān)督,防止差錯(cuò)與舞弊行為,但是財(cái)務(wù)總監(jiān)往往顧此失彼,力所不及。因此,在國債及重點(diǎn)項(xiàng)目管理中推進(jìn)政府采購的范圍和力度,勢(shì)在必行,從而有效地杜絕工程物資采購環(huán)節(jié)造成的巨大浪費(fèi),杜絕由此而產(chǎn)生的腐敗。
(4)實(shí)行派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)制度與財(cái)政性資金使用績效評(píng)價(jià)制度相結(jié)合。財(cái)務(wù)總監(jiān)雖然對(duì)所監(jiān)管項(xiàng)目的資金實(shí)施事前、事中、事后全過程的監(jiān)控,項(xiàng)目得到合格驗(yàn)收,但作為整個(gè)項(xiàng)目投入使用后的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià),項(xiàng)目財(cái)政資金的績效評(píng)價(jià)等方面往往被忽視。因此,筆者認(rèn)為要對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)控,就必須對(duì)財(cái)政性投資資金安全有效管理,就必須有財(cái)務(wù)總監(jiān)與財(cái)政資金撥付與使用單位共同組成項(xiàng)目資金績效評(píng)價(jià)小組,對(duì)竣工結(jié)算后的項(xiàng)目資金進(jìn)行全面的績效評(píng)價(jià),這樣可以為地方政府和資金管理及使用部門提供更客觀、更科學(xué)的決策依據(jù)。
(5)建立舉報(bào)和曝光制度。一是應(yīng)該落實(shí)公開舉報(bào)制度,公布舉報(bào)電話。舉報(bào)受理單位;二是落實(shí)舉報(bào)處理制度,確定查處時(shí)限,及時(shí)調(diào)查處理;三是落實(shí)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。凡經(jīng)檢查屬實(shí)的,根據(jù)不同情況給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。除了落實(shí)公開舉報(bào)制度外,還應(yīng)對(duì)會(huì)計(jì)違法行為嚴(yán)格追究法律責(zé)任,使違法者受到法律的懲罰,保證國家統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)政策切實(shí)遵守,保障會(huì)計(jì)工作正常進(jìn)行,發(fā)揮會(huì)計(jì)職能作用,形成高質(zhì)量的會(huì)計(jì)管理系統(tǒng)合財(cái)政監(jiān)控系統(tǒng)。
強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督機(jī)制,確保財(cái)政監(jiān)督無“盲區(qū)”,讓監(jiān)督權(quán)力“硬”起來,將立法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)、預(yù)算部門和公眾組織直接參與,財(cái)政、審計(jì)部門全程監(jiān)督,特別是重視財(cái)政監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用,依法處罰違紀(jì)部門和單位,而且重在處罰違紀(jì)部門和單位的主要負(fù)責(zé)人,讓那些下手者得到應(yīng)有的懲戒。
(作者單位:南昌市東湖區(qū)財(cái)政局)
