任何一種監(jiān)管模式下，保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益都是金融監(jiān)管的核心目標(biāo)之一，美國(guó)的多重目標(biāo)、日本的雙重目標(biāo)以及英國(guó)的單一目標(biāo)，都將保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益視為國(guó)家金融監(jiān)管改革的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。我國(guó)在早期的各種金融法規(guī)中已提及保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益，1994年8月由中國(guó)人民銀行頒布的《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》，將“保障社會(huì)公眾的合法權(quán)益”定為監(jiān)管目標(biāo)之一；我國(guó)加入WTO后，“保護(hù)債權(quán)人和投資人合法權(quán)益”成為金融監(jiān)管改革的目標(biāo)。在經(jīng)歷全球劫難的大危機(jī)后，全球金融監(jiān)管改革悄然進(jìn)行，不論改革方式如何，各國(guó)都在反復(fù)強(qiáng)調(diào)保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。審視后危機(jī)時(shí)代的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，有利于增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)金融體系的信心，有利于完善我國(guó)的金融體制，有利于經(jīng)濟(jì)的科學(xué)平穩(wěn)發(fā)展。但在實(shí)踐中，我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)未得到應(yīng)有的重視，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于金融市場(chǎng)的發(fā)展。
一、保護(hù)金融消費(fèi)者利益訴求的必要性
金融消費(fèi)者（以下簡(jiǎn)稱“消費(fèi)者”）是指在金融領(lǐng)域進(jìn)行消費(fèi)的個(gè)體或組織，是消費(fèi)者概念在金融領(lǐng)域和體系的延伸。美國(guó)1999年頒布的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》把金融消費(fèi)者定義為：“為個(gè)人、家庭成員或家務(wù)目的而從金融機(jī)構(gòu)得到金融產(chǎn)品和服務(wù)的個(gè)人?！北Ｗo(hù)消費(fèi)者權(quán)益是伴隨著工業(yè)文明的高速發(fā)展和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)力推動(dòng)，為彌補(bǔ)消費(fèi)者在資金、知識(shí)和信息占有等方面的欠缺和不足，防止處于弱勢(shì)地位的消費(fèi)者權(quán)益受損，以追求金融市場(chǎng)在較大程度上的正義而出現(xiàn)和興起的法律現(xiàn)象。由于存在外部效應(yīng)和信息不對(duì)稱使得消費(fèi)者在與金融機(jī)構(gòu)交易時(shí)處于弱勢(shì)地位，權(quán)益容易受到侵害，而且，金融監(jiān)管的缺陷無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制自身進(jìn)行修正，存在市場(chǎng)失靈。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于市場(chǎng)失靈的闡述，要彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈只能通過(guò)政府這只有形的手來(lái)實(shí)施市場(chǎng)干預(yù)和監(jiān)管，為此，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)消費(fèi)者權(quán)益進(jìn)行保護(hù)是實(shí)現(xiàn)金融資源有效配置的必要手段。
一是金融產(chǎn)品的復(fù)雜性和衍生的多樣性，使得金融消費(fèi)者成為負(fù)外部效應(yīng)的承受者。金融債券經(jīng)過(guò)層層打包衍生，改變了資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)收益形式、費(fèi)用及利潤(rùn)結(jié)構(gòu)，無(wú)限延長(zhǎng)的金融創(chuàng)新鏈條改變了債券的真實(shí)面目，投資者僅看到債券表面的收益和安全性，而忽視甚至不能發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，在監(jiān)管部門沒(méi)有筑起有效強(qiáng)力的保護(hù)屏障的情況下，消費(fèi)者被蒙騙成為必然。在金融信息分配方面，存在“消費(fèi)者信息弱勢(shì)”，正確理解復(fù)雜的金融體系需要消費(fèi)者了解充分的金融知識(shí)，金融產(chǎn)品復(fù)雜性和消費(fèi)者缺乏金融知識(shí)形成交易信息的嚴(yán)格不對(duì)稱，表現(xiàn)為消費(fèi)者在同金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息交換的過(guò)程中處于被動(dòng)獲得信息的地位。然而，金融消費(fèi)者在向金融機(jī)構(gòu)交易金融產(chǎn)品和獲取金融服務(wù)的過(guò)程中，得到充分、正確的信息是消費(fèi)者進(jìn)行合理評(píng)估金融產(chǎn)品的先決前提，若信息在交易雙方間是嚴(yán)格不對(duì)稱的，處于弱勢(shì)的消費(fèi)者必將會(huì)遭受不可預(yù)判的損失。后危機(jī)時(shí)代，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)設(shè)立各種規(guī)定，要求金融機(jī)構(gòu)披露信息，目的是避免金融機(jī)構(gòu)利用自身的信息優(yōu)勢(shì)過(guò)度投機(jī)，把投資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。因此，政府有必要對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，建立科學(xué)合理的金融資源配置體系，形成完善合理的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，培養(yǎng)大批有職業(yè)道德和遵守執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則的金融咨詢?nèi)藛T，為消費(fèi)者提供正確利益導(dǎo)向下的金融咨詢服務(wù)，保證金融產(chǎn)品的透明度和可信度。
二是由于金融機(jī)構(gòu)存在道德風(fēng)險(xiǎn)，使得消費(fèi)者成為信用幌子的受害者。由于金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行的復(fù)雜性，消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)提供的各類金融產(chǎn)品無(wú)法進(jìn)行正確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)不同金融產(chǎn)品的提供者很難進(jìn)行比較，且消費(fèi)者面對(duì)強(qiáng)大金融體系的償付能力習(xí)慣性地存在較強(qiáng)預(yù)期，從而使得金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)在信用的掩護(hù)下被無(wú)限放大，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能在制度的范疇內(nèi)約束和遏制道德風(fēng)險(xiǎn)的蔓延，致使金融機(jī)構(gòu)在交易中逆向選擇的可能性增加，消費(fèi)者便成為金融不信用的受害人。微觀金融組織傾向于生產(chǎn)盡可能多的金融商品以追求利潤(rùn)最大化，單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的行為不信用甚至失范所帶來(lái)的負(fù)外部效應(yīng)，可能導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)節(jié)失效、金融系統(tǒng)甚至實(shí)體經(jīng)濟(jì)的危機(jī)，并將危機(jī)和損失轉(zhuǎn)嫁給投資者，以國(guó)家力量為后盾的信用便成為牟取非法利益的合法幌子，成為摧毀國(guó)家制度基礎(chǔ)的有力武器。馬克思認(rèn)為：“銀行券之所以能夠作為信用貨幣執(zhí)行貨幣流通職能，是因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)國(guó)家里，發(fā)行銀行券的主要銀行，作為國(guó)家銀行和私人銀行之間奇特的混合物，事實(shí)上有國(guó)家的信用作為后盾，他們的銀行券在不同程度上是合法的支付手段。因?yàn)樵谶@里可以明顯看到的是，銀行家經(jīng)營(yíng)的是信用本身，而銀行券不過(guò)是流通的信用符號(hào)。同時(shí)，幾乎每種信用形式都執(zhí)行貨幣的職能，不管這種形式是銀行券，是支票，還是匯票，過(guò)程本質(zhì)都是一樣的，結(jié)果本質(zhì)也都是一樣的?！笨梢?，被濫用的信用成為增強(qiáng)外部效應(yīng)和信息不對(duì)稱的有力借口。
三是金融機(jī)構(gòu)的負(fù)外部性，使得消費(fèi)者成為金融機(jī)構(gòu)連鎖危機(jī)的賠付者。美國(guó)成為后金融危機(jī)時(shí)代銀行倒閉數(shù)量最多的國(guó)家，任何一家金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)都可能成為整個(gè)行業(yè)發(fā)展的短板。據(jù)美國(guó)《華盛頓郵報(bào)》2010年12月28日?qǐng)?bào)道，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司（FDIC）近日宣布美國(guó)2010年因壞賬而關(guān)閉的銀行總數(shù)達(dá)到157家，這個(gè)數(shù)字高于2009年的140家，問(wèn)題銀行860家，引起銀行破產(chǎn)的蝴蝶效應(yīng)，并將危機(jī)損失轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，為此，危機(jī)后美國(guó)率先在金融監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行大刀闊斧的改革，核心就是要構(gòu)建獨(dú)立的消費(fèi)者保護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的有效保護(hù)，以此作為金融穩(wěn)定的強(qiáng)心劑和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的助推劑。2008年3月31日，美國(guó)前財(cái)政部長(zhǎng)亨利・保爾森（Henry Paulson）向美國(guó)國(guó)會(huì)提交了一項(xiàng)金融改革方案――《金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍(lán)圖》（Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure），長(zhǎng)期目標(biāo)是設(shè)立美國(guó)三大金融監(jiān)管體（如圖1所示）。2009年6月17日，奧巴馬政府公布了名為《金融監(jiān)管改革――新基礎(chǔ)：重建金融監(jiān)管》方案，是上世紀(jì)“大蕭條”以來(lái)，美國(guó)最重大、最全面的金融監(jiān)管改革。多層次法案的出臺(tái)是美國(guó)政府在后危機(jī)時(shí)代重新認(rèn)識(shí)金融市場(chǎng)和金融監(jiān)管體系的結(jié)果，這也為當(dāng)今全球金融監(jiān)管體系的改革和發(fā)展提供了全新的理念和趨勢(shì)――將金融消費(fèi)者保護(hù)置于整個(gè)金融體系改革的核心地位，設(shè)立獨(dú)立的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，并整合其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)職能，改變多重監(jiān)管的格局，以確保消費(fèi)者及時(shí)、準(zhǔn)確獲得有關(guān)信息，禁止不公正、欺詐、侮辱性和歧視性的商業(yè)行為，促進(jìn)形成透明、高效和有競(jìng)爭(zhēng)力的金融產(chǎn)品市場(chǎng)。
二、金融消費(fèi)者權(quán)益的監(jiān)管盲區(qū)
1.缺失消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)益的審慎監(jiān)管。當(dāng)前，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍側(cè)重于對(duì)金融機(jī)構(gòu)合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)性的監(jiān)管，對(duì)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的重要性認(rèn)識(shí)不足，保護(hù)措施比較薄弱。我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)管體系沒(méi)有設(shè)立保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的相應(yīng)機(jī)構(gòu)；監(jiān)管體制中對(duì)于金融消費(fèi)者的投訴問(wèn)題沒(méi)有給予關(guān)注。然而，美國(guó)在金融監(jiān)管體制改革和發(fā)展中，于2010年7月通過(guò)《多德―弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》，在美聯(lián)儲(chǔ)體系內(nèi)設(shè)立獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)局，為消費(fèi)者借款、存款及獲得其他金融產(chǎn)品和服務(wù)提供保護(hù)，建立糾紛快速處理通道，以充分保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，把消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)融入到基于風(fēng)險(xiǎn)審慎性和合規(guī)性的監(jiān)管中來(lái)。提高消費(fèi)者自我保護(hù)意識(shí)是金融監(jiān)管目標(biāo)之一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)消費(fèi)者負(fù)有宣傳教育、合理引導(dǎo)的職責(zé)。但在實(shí)踐中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)消費(fèi)者的宣傳教育遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠甚至嚴(yán)重缺失，更多的是金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的誤導(dǎo)教育，對(duì)金融產(chǎn)品美化宣傳，弱化產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)，大幅吹噓提高預(yù)期收益，使得消費(fèi)者在接受服務(wù)中的非理性沖動(dòng)被強(qiáng)化。危機(jī)后經(jīng)合組織擴(kuò)大消費(fèi)者教育項(xiàng)目范圍，創(chuàng)建教育國(guó)際網(wǎng)絡(luò)；世界銀行開展消費(fèi)者保護(hù)和金融認(rèn)知的全球計(jì)劃。在金融全球化的背景下，如何使金融消費(fèi)者成為一個(gè)理性消費(fèi)者，成為自身利益的忠實(shí)保護(hù)者，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)益的并重審慎監(jiān)管必不可少。
2.缺少消費(fèi)訴訟和維權(quán)的對(duì)等機(jī)制。由于我國(guó)當(dāng)前的金融監(jiān)管制度中缺失完善的消費(fèi)糾紛解決機(jī)制，使得消費(fèi)者在與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生糾紛后，通過(guò)司法途徑直接訴諸法律，激化金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的對(duì)抗，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)聲譽(yù)受損和消費(fèi)者權(quán)益受害。目前證監(jiān)會(huì)內(nèi)部存在一套非透明的信訪制度，雖然在一定程度上為金融消費(fèi)者的投訴提供了渠道，但它更多的是一種具有濃厚政治色彩的處理上訪的辦法，不是嚴(yán)格意義上力量均衡的處理投訴、糾紛的應(yīng)對(duì)機(jī)制，且信訪處理手段流于形式，停留于說(shuō)教和勸導(dǎo)教育，削弱對(duì)市場(chǎng)參與者的監(jiān)管和保護(hù)。同時(shí)，由于金融產(chǎn)品交叉銷售的性質(zhì)，不同金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)邊界模糊化，加之缺少統(tǒng)一的投訴機(jī)構(gòu)，權(quán)益受害后消費(fèi)者很難分辨應(yīng)該向誰(shuí)求助。我國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)雖成立多年，但由于諸多原因，協(xié)會(huì)的功能沒(méi)有得到很好的發(fā)揮。協(xié)會(huì)沒(méi)有為保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益提供一個(gè)有效的協(xié)作平臺(tái)，也沒(méi)有相關(guān)的制度安排來(lái)解決、協(xié)調(diào)消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)之間的矛盾、糾紛，無(wú)法發(fā)揮協(xié)會(huì)的訴訟代理作用。美國(guó)金融保護(hù)局被法律賦予處理糾紛、聽證裁定、發(fā)布命令、保護(hù)提供重要證詞和信息檢舉者的權(quán)力，消費(fèi)者的訴訟和維權(quán)途徑由多遠(yuǎn)變?yōu)橐辉?，并在?dú)立的受理機(jī)構(gòu)范疇內(nèi)實(shí)現(xiàn)訴訟雙方的權(quán)責(zé)對(duì)等。
3.缺乏消費(fèi)保障和實(shí)現(xiàn)的制度支撐。對(duì)于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的制度規(guī)定，我國(guó)的法規(guī)體系表現(xiàn)為兩個(gè)方面。第一方面是基本法律，包括《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》；第二方面是各類規(guī)章制度，主要由“一行三會(huì)”等監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定。在基本法律方面缺少對(duì)于消費(fèi)者特別保護(hù)的規(guī)定。比如，《商業(yè)銀行法》制定保護(hù)存款人的條款，但收縮了保護(hù)對(duì)象的范圍，僅保護(hù)存款人，保護(hù)的內(nèi)容局限于存款保密和存款安全。該法沒(méi)有相關(guān)條款規(guī)定要保護(hù)特殊領(lǐng)域的消費(fèi)者，雖然在立法宗旨中明確要保護(hù)“商業(yè)銀行、存款人和其他客戶的合法權(quán)益”?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》中沒(méi)有明確保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的職責(zé)規(guī)范。該法第一條規(guī)定：“保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益”，但在第三章――監(jiān)督管理職責(zé)中沒(méi)有任何關(guān)于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的表述。其他監(jiān)管法規(guī)也沒(méi)有細(xì)化和明確要求銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)有保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的職責(zé)。在規(guī)章制度方面各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)定單一，缺少延伸性，不同機(jī)構(gòu)的規(guī)定缺乏實(shí)操性甚至沖突，減弱規(guī)章制度的權(quán)威性和有效性。2003年銀監(jiān)會(huì)和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合出臺(tái)《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格暫行辦法》，詳細(xì)規(guī)定了銀行服務(wù)價(jià)格的確定程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，僅解決由強(qiáng)制性手段規(guī)范服務(wù)收費(fèi)，沒(méi)有細(xì)化規(guī)定消費(fèi)者在付費(fèi)后得到的金融服務(wù)如何受到有效地保護(hù)。這與美國(guó)在源頭上設(shè)置法律，保障消費(fèi)者權(quán)益的做法完全不同，美國(guó)《多德佛蘭克法案》以明確的宗旨和條款將監(jiān)管行為貫徹到金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)中；《社區(qū)再投資法》要求金融機(jī)構(gòu)從當(dāng)?shù)匚〈婵睿?wù)于當(dāng)?shù)匕l(fā)展，以此形成政府對(duì)銀行業(yè)發(fā)展的利益制約，切實(shí)履行維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的職責(zé)。
三、保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的舉措
1.建立多元的消費(fèi)保護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外雙軌并管。保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益需要社會(huì)各階層的共同參與，形成由政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、行業(yè)組織落實(shí)、民間組織維護(hù)和國(guó)際組織參與的“四位一體”的政府主內(nèi)、組織主外的多層級(jí)消費(fèi)者保護(hù)體系。我國(guó)政府須借鑒國(guó)外現(xiàn)有模式建立并完善保護(hù)消費(fèi)者的機(jī)構(gòu)和制度，2010年，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬宣布的金融監(jiān)管改革方案中提出，美國(guó)將創(chuàng)建消費(fèi)者金融保護(hù)局，新機(jī)構(gòu)將擔(dān)任個(gè)人消費(fèi)金融產(chǎn)品的主要監(jiān)管者，保護(hù)消費(fèi)者免遭不公平待遇或欺騙。2001年，英國(guó)金融監(jiān)管署為處理金融產(chǎn)品消費(fèi)者的投訴設(shè)立了專門的自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)――金融巡視員服務(wù)公司（FOS），主要職能是教育投資者和處理金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)的糾紛。該機(jī)構(gòu)通過(guò)采取替代性的爭(zhēng)議處理機(jī)制，使法庭審理的金融糾紛案件不斷減少，爭(zhēng)議處理成本大幅降低。2010年7月英國(guó)政府最新公布的金融監(jiān)管改革方案《金融監(jiān)管的新方法：判斷、專注和穩(wěn)定》，計(jì)劃新設(shè)消費(fèi)者保護(hù)與市場(chǎng)管理局，單一監(jiān)管保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。1998年澳大利亞設(shè)立證券與投資委員會(huì)，2001年加拿大設(shè)立金融消費(fèi)者管理局，完全實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者保護(hù)和金融審慎監(jiān)管的有效分離，避免多重監(jiān)管導(dǎo)致的內(nèi)部沖突。我國(guó)政府要建立金融消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理金融市場(chǎng)的消費(fèi)者投訴，并向有關(guān)行政部門反映或提出建議，以法律的形式賦予委員會(huì)獨(dú)立于任何機(jī)構(gòu)的權(quán)利，通過(guò)對(duì)消費(fèi)者專門的保護(hù)來(lái)提高公眾對(duì)金融產(chǎn)品市場(chǎng)的效率與安全的信心。我國(guó)政府要落實(shí)監(jiān)督管理職責(zé)，加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)的關(guān)鍵在于政府練好內(nèi)功主導(dǎo)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，克服市場(chǎng)失靈，讓市場(chǎng)外部效應(yīng)內(nèi)部化，防范以維護(hù)金融機(jī)構(gòu)利益而忽略消費(fèi)者權(quán)益的行為發(fā)生，正如哈佛大學(xué)法學(xué)教授伊麗莎白・沃倫（Elizabeth Warren）所述：“華盛頓不能單從銀行業(yè)的角度出發(fā)，而更多的是從美國(guó)普通家庭以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康的角度關(guān)注金融產(chǎn)品。”發(fā)揮多級(jí)金融組織的專業(yè)歸口作用，調(diào)動(dòng)各金融機(jī)構(gòu)專業(yè)委員會(huì)和相關(guān)金融協(xié)會(huì)的力量，充分參與國(guó)際金融組織的交流合作，采取聯(lián)合行動(dòng)抵制損害消費(fèi)者權(quán)益的行為。由金融消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)制定消費(fèi)者投資區(qū)分制度，區(qū)分一般金融消費(fèi)者、合格金融消費(fèi)者和良好金融消費(fèi)者，劃定面向三個(gè)層次消費(fèi)者的交易禁區(qū)，避免專業(yè)知識(shí)缺乏和承受風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的投資者進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域而遭受損失。
2.構(gòu)建獨(dú)立的消費(fèi)訴訟制度，實(shí)現(xiàn)主體平等對(duì)抗。一是完善消費(fèi)者訴訟機(jī)制，減少消費(fèi)者維權(quán)成本。雖然我國(guó)法律規(guī)定和解、調(diào)解、申訴、仲裁和訴訟五種途徑來(lái)解決消費(fèi)者糾紛，但由于消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解、仲裁機(jī)關(guān)仲裁等途徑存在自身的局限性，向法院提起訴訟成為最有效、最直接的解決方式。為此，我國(guó)應(yīng)該重視并改善消費(fèi)者在訴訟中的弱勢(shì)地位，借鑒行政訴訟和境外消費(fèi)者保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，建立獨(dú)立的消費(fèi)者訴訟制度，賦予消費(fèi)者組織訴訟資格，防止出現(xiàn)消費(fèi)者“病痛不知道到哪里求醫(yī)，維權(quán)不知道找誰(shuí)”的困境，也減少了法律部門的訴訟成本，簡(jiǎn)化了訴訟程序，提高了訴訟的效率。二是健全金融監(jiān)管部門處理消費(fèi)者投訴的功能。在現(xiàn)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的布局范圍內(nèi)，設(shè)立獨(dú)立的受理消費(fèi)者投訴的部門，以此作為對(duì)現(xiàn)有各級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)信訪工作的有益補(bǔ)充。銀行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部設(shè)立處理消費(fèi)者投訴會(huì)員銀行的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，并制訂處理投訴的程序和規(guī)則。目前消費(fèi)者投訴銀行的糾紛，主要依據(jù)2007年銀監(jiān)會(huì)頒布的《關(guān)于加強(qiáng)銀行業(yè)客戶投訴處理工作的通知》來(lái)進(jìn)行處理，停留于勸導(dǎo)說(shuō)服。在現(xiàn)有的監(jiān)管體制和金融行業(yè)自律機(jī)制都沒(méi)有給消費(fèi)者提供投訴途徑的情況下，消費(fèi)者只能選擇直接訴諸司法部門，司法途徑的對(duì)抗容易損害金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的利益。我國(guó)政府可以借鑒美聯(lián)儲(chǔ)在消費(fèi)者投訴信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，按照消費(fèi)者投訴的內(nèi)容、頻率、金額等指標(biāo)進(jìn)行分類、調(diào)查、核實(shí)、調(diào)解，并對(duì)各類信息加以分析，以此預(yù)判和識(shí)別消費(fèi)者保護(hù)方面的潛在問(wèn)題，提供制訂規(guī)章制度的依據(jù)和參考，使消費(fèi)者的意見得到應(yīng)有的重視，為雙方的糾紛搭建一個(gè)和解的平臺(tái)并提供一個(gè)自律性的協(xié)調(diào)機(jī)制。三是建立受訴部門的工作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，降低訴訟的難度和成本。2007年12月在上海成立的金融仲裁院，以及為處理北京奧運(yùn)會(huì)消費(fèi)者金融服務(wù)投訴而建立的聯(lián)動(dòng)處理部門，都是法院訴訟替代性紛爭(zhēng)解決機(jī)制（Alternative Dispute Resolution system，ADR）的有益嘗試，但未在全國(guó)推廣。要求銀行業(yè)協(xié)會(huì)的消費(fèi)投訴熱線與各級(jí)銀監(jiān)局的金融消費(fèi)者投訴處理部門開展工作聯(lián)動(dòng)，在解決消費(fèi)者投訴方面實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。四是開展法律救濟(jì)，賦予消費(fèi)者在權(quán)益受損后進(jìn)行事后追償?shù)臋?quán)力，提高對(duì)消費(fèi)者的追償和事后賠償。
3.加深市場(chǎng)的信息披露力度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管收支平衡。信息披露充分，交易雙方的信息對(duì)稱，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)金融機(jī)構(gòu)的完全監(jiān)督，也才能建立起社會(huì)公眾對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信任。因?yàn)榻鹑谙M(fèi)者不了解金融產(chǎn)品，在選擇金融產(chǎn)品時(shí)很難比較產(chǎn)品的成本和風(fēng)險(xiǎn)，易產(chǎn)生“羊群效應(yīng)”，充分的信息披露是實(shí)現(xiàn)金融制度保障的重要舉措，也是強(qiáng)化金融監(jiān)管的重要前提。隨著金融服務(wù)越來(lái)越復(fù)雜，金融制度的邊際作用遞增。為此，一要制訂和完善金融制度，發(fā)揮制度的邊際作用，通過(guò)制度規(guī)定促成信息充分披露。十二五規(guī)劃要求：“建立存款保險(xiǎn)制度，參與國(guó)際金融準(zhǔn)則新一輪修訂，提升我國(guó)金融業(yè)穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)”，為未來(lái)金融機(jī)構(gòu)透明運(yùn)行指明新的方向。制定《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，要求各類金融產(chǎn)品必須實(shí)行嚴(yán)格的信息披露機(jī)制，保證消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)成為信息共享、信息平等的利益主體。修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，增加保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的特殊條款規(guī)定，把安全權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、求償求助權(quán)、隱私權(quán)、受教育權(quán)、受尊重權(quán)和監(jiān)督權(quán)作為金融消費(fèi)者的基本權(quán)利和雙方交易實(shí)現(xiàn)的權(quán)利保障。貫徹《商業(yè)銀行法》保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的宗旨，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督各金融機(jī)構(gòu)在誠(chéng)信、提示、告知、保密等義務(wù)方面的落實(shí)執(zhí)行情況，防止金融機(jī)構(gòu)利用自身的信息優(yōu)勢(shì)損害和侵犯消費(fèi)者權(quán)益。細(xì)化《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》中有關(guān)“保護(hù)存款人和其他客戶的合法利益”的條款，擴(kuò)大保護(hù)對(duì)象的外延，制訂保護(hù)的舉措辦法；2006年由銀監(jiān)會(huì)發(fā)布施行的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》首次以規(guī)章的形式提出“金融消費(fèi)者”的概念，要求“商業(yè)銀行開展金融創(chuàng)新，應(yīng)充分維護(hù)金融消費(fèi)者和投資者的利益，更好地滿足金融消費(fèi)者和投資者日益增長(zhǎng)的需求”，但是缺少具體明確的措施，我國(guó)政府在監(jiān)管制度中務(wù)必要明確交易雙方的責(zé)任與義務(wù)。二要監(jiān)管部門處理好科學(xué)監(jiān)管與快速發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管收支平衡。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要將金融產(chǎn)品的設(shè)計(jì)原理、資金投向、盈利判斷、交易結(jié)構(gòu)和潛在風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)信息充分向消費(fèi)者披露作為監(jiān)管的中心工作，嚴(yán)格平衡監(jiān)管成本和收益，禁止監(jiān)管機(jī)構(gòu)把增加的監(jiān)管成本轉(zhuǎn)嫁給金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)不能以較小的成本來(lái)配置金融資源時(shí)，監(jiān)管成本最終會(huì)由金融消費(fèi)者承擔(dān)，增加消費(fèi)者負(fù)擔(dān)和金融行業(yè)壓力，阻礙了金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，形成金融監(jiān)管阻礙金融發(fā)展，金融發(fā)展不利于金融監(jiān)管的被動(dòng)局面。同時(shí)，消除金融產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的障礙，對(duì)類型和功能相似的金融產(chǎn)品進(jìn)行協(xié)調(diào)，防止同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行差別化管理。充分通過(guò)信息披露來(lái)減少金融消費(fèi)的盲區(qū)，不斷縮小監(jiān)管的覆蓋范圍和簡(jiǎn)化監(jiān)管職能，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管收支平衡。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)將信息披露作為金融機(jī)構(gòu)的紀(jì)律準(zhǔn)則，努力消除信息不對(duì)稱，提高消費(fèi)者自我保護(hù)能力，督促金融機(jī)構(gòu)公正、公平、公開對(duì)待消費(fèi)者。應(yīng)通過(guò)教育和信息披露等監(jiān)管手段對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)，強(qiáng)化市場(chǎng)約束，減少逆向選擇的機(jī)會(huì)，提高自我風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和保護(hù)能力。
金融業(yè)是典型的服務(wù)行業(yè)，金融消費(fèi)者是支撐起金融業(yè)發(fā)展的主要力量，沒(méi)有消費(fèi)者就沒(méi)有業(yè)務(wù)，按照中國(guó)人民銀行個(gè)人征信系統(tǒng)顯示，我國(guó)目前直接接受金融產(chǎn)品或服務(wù)的人群已占我國(guó)總?cè)丝诘?0%，只有通過(guò)完善的制度監(jiān)管來(lái)保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益，才能樹立起對(duì)金融體系強(qiáng)大的信心力量。
