一、高校貸款的現(xiàn)狀分析
20世紀90年代末開始,我國高等教育規(guī)模發(fā)生了持續(xù)、快速的增長。到2008年,高等教育毛入學率已達23.3%,普通高校也由1998年的1 022所發(fā)展為2008年的2 263所,在校生由1998年的341萬人增長到2008年的2 907萬人,高等教育正在由精英型向大眾型轉(zhuǎn)變。高等教育大眾化為高等學校帶來了發(fā)展的機遇,各高校為了完成國家擴大招生的任務,同時能夠在發(fā)展中占據(jù)優(yōu)勢地位,產(chǎn)生了擴張的動力。在財政撥款和學校學雜費收入,難以滿足學?？焖侔l(fā)展對資金需求的情況下,貸款辦學成為高校的必然選擇,解決了高校發(fā)展的資金“瓶頸”問題。《2007年中國教育藍皮書》披露,到2006年底,全國高校貸款規(guī)模在4 500億到5 000億元。其中吉林大學欠債達到30億元。假設貸款年利率按5%計算,高校每年用于支付利息的資金就高達225億到250億元左右。
據(jù)了解,廣東省高校平均負債在4億元左右,年還息負擔高達2 500萬元左右的比比皆是。廣東省委省政府在2007年一次性地償還了省屬院校用于教學部分的銀行貸款130多億元,但絕大部分高校仍處在債臺高筑、舉步維艱的窘境。在全國范圍內(nèi)的高校貸款問題引發(fā)普遍關注和廣泛爭議之后,政府部門首次做出的具有實質(zhì)意義的回應與對策。
貸款融資改變了高校的資本結構,存在由于債務負擔過重而影響學校正常財務支付和不能按期償還到期貸款本金和利息的風險。高校貸款在積累了資產(chǎn)的同時,也積累了風險。而這個風險,是貸款銀行和高校都需要認真面對的。
二、高校貸款風險的成因
近年來,銀行對高校貸款的支持力度不斷增加,促進高校規(guī)模的快速擴展,這是有目共睹的事實。然而,高校貸款過程中所出現(xiàn)的種種問題,以及其中所隱含的風險不能不令人擔憂。
(一)政府與高校間產(chǎn)權關系不清晰
從產(chǎn)權角度講,高校的最大投資主體是政府,財政撥款是高校經(jīng)費的主要來源,事業(yè)收入也依賴于國家制定的收費標準,學校的資產(chǎn)自然歸國家所有。高校向銀行貸款搞基本建設,最終生成的資產(chǎn)亦屬國有資產(chǎn),當高校過度負債而無法償還貸款時,政府作為高校的最大投資主體,將是債務的最終承擔者。因而,一些高校領導人認為高校貸款無“后顧之憂”,在選取貸款時,只考慮付息,而忽視還本,認為學校是屬于國家的,只要貸得出款,不怕還不起,最終將由國家財政來承擔。這也是造成高校貸款規(guī)模不斷擴大的根本原因。
(二)缺乏應有的監(jiān)管措施
監(jiān)管力度的缺乏也是貸款規(guī)模擴大的根本原因。政府作為公辦高校的出資者,對于高校大規(guī)模負債建設這樣重大的財務決策,沒有起到應有的主導和監(jiān)管作用,有的地區(qū)甚至采取了適當貼息的辦法,優(yōu)惠提供甚至無償劃撥土地等,為高校貸款開辟了“綠色通道”,大大激勵了高校貸款的熱情和信心,這也是貸款規(guī)模日益擴大的主要因素。進而形成比例過高的建設貸款,蘊藏著巨大的財務風險,有的甚至出現(xiàn)了財務危機,但政府并沒有制定相關制度界定有關責任人應該承擔的相應責任。缺乏對高校“過度負債辦學”的約束機制對高校領導的責任及績效考評制度。高校領導人為了出政績,盲目地擴大學校規(guī)模,貸款規(guī)模和風險也隨之增大。
(三)銀行對高校貸款監(jiān)管相對較寬
銀行為高校貸款提供了較為寬松的條件,也是高校貸款規(guī)模過大,還款計劃難以落實的重要原因。從銀行的角度看,高等教育客戶具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流量,還款能力強,行業(yè)穩(wěn)定,發(fā)展前景廣闊,同時政府對教育所承擔的責任決定了政府一般不會讓高校因財務危機而倒閉,持續(xù)經(jīng)營比較有保障,因此高等學校相對于企業(yè)來說是個巨大的安全可靠的投資市場,銀行對高校貸款的準入條件相對寬松,基本上對高校發(fā)放信用貸款,但貸后對高校的貸款償還的監(jiān)管也沒有具體措施。
(四)貸款資金使用與管理不善
我國的高等教育長期處于計劃經(jīng)濟的運行模式下,習慣于無償使用資金,基本上沒有進行成本核算,預算管理嚴重弱化,無論是高校管理者,還是政府主管部門領導,一定程度上缺乏資金成本觀念和財務風險意識,對銀行貸款過大而影響學校正常財務支付和不能按期償還到期貸款本金及利息的危害性尚未引起充分重視。在貸款使用上不能嚴格按照預算來執(zhí)行,盲目和隨意地開支各項費用或者挪作他用,將會出現(xiàn)資金的浪費或投資損失,并導致資源的不良配置,結果使設施使用率低,最終將造成本來就有限的教育資源極大的浪費。因而高校貸款資金管理不善亦成為高校貸款的風險隱患。
三、高校貸款風險的防范
(一)采取有效措施,增強自我防范意識
1.科學舉債,建立償債基金
高校作為貸款還本付息的承擔者,應當根據(jù)學校財力的承受范圍科學舉債,采取有效措施防范貸款風險,保證高校的可持續(xù)發(fā)展,學校在考慮貸款時,必須樹立風險意識和效益意識,對于貸款項目認真做好可行性研究,對貸款資金的投放時間、投放順序、投放數(shù)量進行科學設計,以保證貸款建設項目的科學性、合理性和效益性。這是防范風險的基礎。
高校的貸款主要是靠自身的信譽或以學生收費權質(zhì)押作為合作條件獲取銀行的信用貸款,因此高校要牢固樹立信用觀念,按期支付利息和償還本金,以建立與銀行的長期合作關系。建立償債基金制度,即每年按一定的比例提取償債基金,為償還貸款提供靈活的現(xiàn)金調(diào)度和充足的資金來源,對擬定的還款計劃嚴格執(zhí)行,保證如期清償債務。
2.構建監(jiān)測指標、建立貸款風險預警機制
高校必須建立一個監(jiān)測指標體系,該指標體系除了考察反映高校債務負擔狀況的資產(chǎn)負債率、債務負擔率、債務依存度和反映高校支付能力的近期支付能力、遠期支付能力等償債能力外,發(fā)展能力對于高校來說更是償還債務的長期保障。反映高校發(fā)展能力的指標主要有收入增長率、收入支出比率、凈資產(chǎn)回報率、凈收入比率等。
通過上述指標體系實時分析、評價并揭示高校舉債辦學中的隱性財務問題,對潛在的財務風險將起到預警預報的作用。各高校應根據(jù)自身財務狀況,建立風險評價模型與風險預警制度,合理控制貸款規(guī)模和貸款額度,降低貸款風險。
3.加強貸款資金管理、提高資金利用效益
使用貸款必須支付利息,資金成本高,并要求到期歸還,財務風險大。因此,學校在貸款資金的日常管理上應更加嚴格,切實加強管理,建立健全貸款資金使用的內(nèi)部控制和項目管理責任制,提高貸款資金利用效益。根據(jù)建設計劃及投資進度,合理安排貸款資金的投放,做到精打細算,節(jié)約高效,以免造成不必要的資金閑置,減少不必要的貸款利息支出。切實加強對貸款資金的審計,著重從貸款資金使用計劃執(zhí)行情況、審批手續(xù)、支出方向、使用效益、償還計劃執(zhí)行情況等方面進行。通過定期審計及時發(fā)現(xiàn)存在的問題,做到及時調(diào)整及時處理。建立“三公開”制度,接受全校教職工的監(jiān)督以及群眾、銀行、主管部門和社會有關部門的監(jiān)督,充分使用公示的輿論效果,從而保證高等教育資源使用的效益。
4.開源與節(jié)流并重、增強還貸能力
高等教育經(jīng)費缺乏是當今世界各國普遍存在的問題。在美國大學經(jīng)費來源中,社會捐贈數(shù)額長期保持在10%的水平,而我國社會捐資占地方高?？偨?jīng)費的比重,多年來一直徘徊在2%左右?？山⑿Ｓ褭n案和跟蹤聯(lián)系制度,爭取校友及相關人員捐贈;與民辦院校合作、引進國外優(yōu)質(zhì)高等教育資源,以滿足社會特殊群體需求,用市場機制規(guī)避普通高?，F(xiàn)有收費限制,拓寬收入渠道;充分利用高校人才資源及科研成果,加強與企業(yè)的聯(lián)系,鼓勵科研人員將更多的專利產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢,建立從各方爭取科研經(jīng)費的長效機制等。
在市場經(jīng)濟條件下,高校作為自主辦學的實體,應當引入經(jīng)營理念,講求成本管理,加強成本核算,杜絕資源浪費、奢侈的校舍內(nèi)外裝修、資產(chǎn)閑置、公物私用、職務消費等不良現(xiàn)象和行為,以減少不該花的辦學費用,通過“勤儉持?！?改變教育資源配置不良、浪費現(xiàn)象,使有限的資金用在“刀刃”上,增強還貸能力,保障今后高等教育的良性發(fā)展。
常言道:“得控則強,失控則弱,無控則亂”。因此高校的財務收支應由學校統(tǒng)一管理,各項收支必須納入學?？傤A算和決算,確保準確反映學校整體的資金運行情況,對資金管理的關鍵崗位和薄弱環(huán)節(jié)實施稽核,對任何交易或業(yè)務,建立權責明確、界限清晰、操作性強的分層授權審批制度,以便降低錯誤或舞弊的風險。
高校要在教育市場資源和能力中占據(jù)競爭優(yōu)勢,就必須構建并不斷提升核心競爭力,才能在激烈的生源競爭和就業(yè)壓力中處于優(yōu)勢地位,以保持生源的穩(wěn)定和增長,從而保證學校的學費收入,提升學校綜合實力,這將是高校貸款及其他風險防范的重要保障。
(二)加強貸款風險的外部監(jiān)控
高校貸款風險的外部監(jiān)控包括政府及教育主管部門和銀行兩方面,政府及教育主管部門作為教育服務體系的構建者和監(jiān)管者,應更多地從政策導向上對高校貸款進行監(jiān)控,而銀行應在實際操作中樹立風險意識,對信貸業(yè)務過程中的各種風險因素進行控制和管理。
1.政府部門應加大扶持力度,加強對高校貸款風險監(jiān)控
國家對教育的投入雖逐年增加,但國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例一直沒有達到《教育法》規(guī)定的4%,不僅低于世界5.2%的平均水平,也低于發(fā)展中國家4%的平均水平。因此,各級政府應盡最大努力增加教育的財政投入,必要時可進行體制創(chuàng)新和政策改革,改變政府財政供給能力有限的現(xiàn)實,進而減輕高校的還貸壓力。
教育是一種準公共產(chǎn)品,政府及教育主管部門作為教育服務體系的構建者和監(jiān)管者,應該根據(jù)我國高等教育未來的發(fā)展趨勢,對我國高校規(guī)模進行合理的規(guī)劃、引導、監(jiān)督,并控制各高校的建設規(guī)模,以減少高校的貸款現(xiàn)象和貸款規(guī)模。明確落實校長及黨委經(jīng)濟責任,增強學校高層管理者的經(jīng)濟責任和風險意識,以避免貸款決策失誤,它是高?；赓J款風險的有效控制制度。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立,現(xiàn)存的高等學校制度己經(jīng)越來越不適應高等教育發(fā)展的需要,而解決問題的根本是要進行制度創(chuàng)新,建議政府逐步推動現(xiàn)代大學制度建設,它是防范貸款風險的制度保障。
2.銀行應加強對高校貸款風險的監(jiān)控
在當前的政策環(huán)境下,銀行將高等教育客戶作為其重要的客戶群體,為減少或避免信貸資產(chǎn)損失,必須樹立風險意識。客觀評價業(yè)務對象的風險與收益,理性決策,加強對高校貸款的風險監(jiān)控,最大限度地降低風險,增加收益。對高?；窘ㄔO投資應給予支持,對形象工程、消費性建設項目要嚴加限制。銀行應在綜合考慮高校未來經(jīng)費收支增長、資金現(xiàn)值、事業(yè)基金中一般基金余額等因素后,通過測算歷年的非限定性凈收入結余的現(xiàn)值及目前可動用的資金,來確定貸款資金控制額度。
為了避免到期不能收回借款的風險,在與高校簽訂借款協(xié)議時,可附有各種保護性契約條款,以確保借款人財務狀況的穩(wěn)定性和貸款人自身的安全性。保護性的契約條款可參照企業(yè)的做法簽訂標準條款,限制性條款和違約懲罰條款。對高校貸款要密切跟蹤貸款資金的流向,確保貸款按照規(guī)定的用途使用,防止挪做他用。對借款高校的財務狀況、現(xiàn)金流情況以及教學、各項經(jīng)營活動進行檢測和分析,若發(fā)現(xiàn)存在潛在的風險因素,應建立并完善報告制度,及時預警,盡早防范。同時,按照擬訂的還款計劃,督促貸款高校及時還貸。
總之,適時適度的舉債解決了高校發(fā)展的資金“瓶頸”問題,為學校發(fā)展培育了后勁,甚至使其獲得良好的效益。但是貸款融資改變了高校的資本結構,存在由于債務負擔過重,而影響學校正常財務支付和不能按期償還到期貸款本金和利息的風險,一旦后續(xù)資金不能及時注入,勢必造成學校財務收支失衡,將會影響今后高校正常的教學科研及維持費用的開支,影響高校的正常發(fā)展。因此,高校舉債必須對收益能力和償債能力進行評估,高校向銀行借款的額度既要考慮學校建設和發(fā)展的需要,又要充分考慮學校財力的承受能力,同時還應進行貸后風險防范。
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