近幾年高校在招生、基建、教材采購上頻頻出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象,多起高校領導因受賄被撤職的案件,暴露出高校權力的過度集中和權力監(jiān)督中存在的嚴重空當,也反映出在當今經濟環(huán)境日益復雜的情況下,隨著教育經費的投入規(guī)模越來越大,高校內部受到來自外部市場的某些所謂“潛規(guī)則”的侵蝕,使得商業(yè)賄賂在高校的不同領域出現(xiàn)。能夠有效地防范商業(yè)賄賂的措施之一是健全的內控制度,其核心是建立內部牽制制度,對權力進行制衡,使職務之間能夠相互監(jiān)督,有效地制約商業(yè)賄賂,這對內控制度提出了較高的要求。
一、高校容易發(fā)生商業(yè)賄賂的部門及其特征
(一)高校商業(yè)賄賂的一種特征為“以崗謀私”
高校商業(yè)賄賂容易發(fā)生在儀器設備采購、圖書采購、教材采購、等批量采購領域及相關部門中,常常因為大宗物資采購業(yè)務由固定人員經手且涉及金額較大,經辦人容易成為被賄賂的對象。如果沒有一定的監(jiān)督手段,經辦人只要有一念之差,就會誤入歧途,形成“以崗謀私”。例如在圖書和教材的采購過程中,一些負責人、經辦人將一部分折扣采取不入賬,私設“小金庫”或“洗”入個人腰包。另外,一些供應商為了爭奪市場,根據銷售教材、圖書的總數(shù)和金額,私下直接送給相關人員好處費來賄賂他們,構成了商業(yè)賄賂行為,擾亂了市場秩序。
(二)高校商業(yè)賄賂的另一種特征為“以權謀私”
“以權謀私”常常發(fā)生在高層管理者中。由于高校高層領導擁有極大的財權和行政審批權,缺乏權力制衡與約束機制,外部監(jiān)督又弱化,極易受到商業(yè)賄賂行為的干擾和侵蝕。一項統(tǒng)計資料顯示,湖北近年已有五六所大學的主管官員因賄賂落馬,陜西近三年已查處80多宗大學經濟案,倒下7名廳級校官……落馬的高校領導八成以上是在基建工程招標,抑或采購、后勤等涉錢環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。其被賄賂的表現(xiàn)形式為承銷或承建單位的秘密給付“回扣”,經手人暗中收受財物或其他利益等行為。給付和收取均是一對一,形式隱蔽,難以發(fā)現(xiàn)和查處。
二、內控制度的弱化使商業(yè)賄賂有了潛在的可能性
弱化點之一:內控制度制定的片面性,使商業(yè)賄賂乘虛而入。包括校領導在內的絕大多數(shù)教職工普遍認為涉及經濟業(yè)務必定是會計人員的事情。因此,高校雖然有相對完善的貨幣資金控制、資產控制、項目控制等內部會計控制制度,但職能部門內部管理控制松懈,甚至很多部門根本不建立內部管理制度。內部控制單純強調會計控制是不夠的,如果單純就會計論會計,會計控制很難發(fā)揮其應有的作用,商業(yè)賄賂也更容易在遠離會計控制的地方發(fā)生。
弱化點之二:內控制度制定的滯后性使內控制度失去了控制能力。已有的內控制度一般都是為那些重復發(fā)生的業(yè)務類型設計的,具有相對的穩(wěn)定性。高校建設在創(chuàng)新、在發(fā)展,但管理上遵循的制度卻未及時修訂和調整,對變化著的或未能預料到的業(yè)務類型失去控制能力。比如大學擴大招生規(guī)模后,迫于基礎設施配套﹑圖書、儀器等配置的壓力,很多學校選擇了增加貸款,高校在這種負擔加大的情況下,如果沒有相應的管理制度、會計制度出臺,對新增的經濟業(yè)務或事項失去控制能力,高?？赡芫蜁騼瓤刂贫仁Фa生錯誤和舞弊行為,給高校資產帶來損失,高校便陷入困境。
弱化點之三:內部控制體系缺乏整體系統(tǒng)性,招投標制度出現(xiàn)漏洞。高校內部控制涉及到人員﹑資金投入及使用,多個部門管理的各個環(huán)節(jié)和要素之間相互聯(lián)系、相互制約、相輔相成,但人們常常片面地認為內部控制是各項制度的簡單匯總,只要設立規(guī)章制度就可以了,甚至會因為執(zhí)行過程繁瑣、程序復雜而片面將其“形式化”,整體上缺乏有效的銜接和綜合控制。比如現(xiàn)行高?；üこ陶袠?、集中采購等存在簡單模仿商業(yè)招標行為,從而導致其流于形式,招標沒有真正發(fā)揮作用,一些企業(yè)在高校所謂的招投標制度的掩飾下,針對高校管理機制的漏洞,采取商業(yè)賄賂進入高校市場,發(fā)生“劣市驅遂良市”的現(xiàn)象。
弱化點之四:高校監(jiān)督機制建設不到位。高校監(jiān)督機制不完善,高校紀檢隊伍發(fā)展進程中專業(yè)化水平不高,人手缺乏。一方面表現(xiàn)在一些經濟政策執(zhí)行過程中缺乏應有的監(jiān)督機制和一些部門長期缺乏有效監(jiān)督。另一方面表現(xiàn)在由于外部監(jiān)督機制弱化使高校的權力監(jiān)督中出現(xiàn)空當或薄弱環(huán)節(jié),造成高校不出問題則罷,一出問題就是驚天大案。這些都表現(xiàn)出監(jiān)審部門發(fā)揮監(jiān)督職能不力。
弱化點之五:管理者自身素質的問題使內控制度難以貫徹實施。任何一套內控制度系統(tǒng),都會因設計人員經驗和知識水平的限制而帶來缺陷,另外,執(zhí)行人員由于業(yè)務知識及工作技能低下而引起判斷失誤及對指令的誤解等,也可能使內部控制制度陷于癱瘓。因此,需要有稱職的設計者和執(zhí)行者來全面貫徹實施控制制度,控制目標才能達到。高校的會計核算較為簡單,會計崗位時常變成了一些照顧性質的工作崗位,甚至有些高校的財務負責人也非專業(yè)會計人員。會計工作成為機械記賬、算賬、報賬的簡易工作,未能有效履行會計監(jiān)督職能,內部控制制度也就很難實現(xiàn)。
三、建立健全內控制度,防范商業(yè)賄賂
(一)建設全面的內部控制內容體系
內部控制制度包括內部會計控制和內部管理控制。內部會計控制固然重要,但有些環(huán)節(jié)的控制單純強調會計控制是不夠的,需要全面地進行綜合治理,提高內部管理控制水平。如果沒有一定的管理控制水平,會計控制既失去了基礎,也失去了目標,不能有效地解決當前內部控制弱化所產生的種種現(xiàn)實問題。高?？韶S富和發(fā)展除財務會計內控制度以外的管理控制制度、人員素質控制制度等,實現(xiàn)由單一內部會計控制向綜合內部控制體系的轉變。
(二)強化內部審計職能,及時發(fā)現(xiàn)漏洞,及時完善相應內控制度
加強內部審計的作用,應先提高內部審計的地位,對于審計部門的設置應高于其他職能部門,應獨立于被審計部門,這樣才能保證內部審計的獨立性與權威性,避免“形同虛設”。高校設置的內審機構應分別制定日常監(jiān)督,臨時監(jiān)督,事前、事中、事后監(jiān)督及跟蹤監(jiān)督的具體內容和要求。通過有效的監(jiān)督檢查,幫助相關部門采取適當?shù)拇胧┩晟苾瓤刂贫群蛨?zhí)行制度的程序。
(三)加強外部監(jiān)督,使絕對權力受到限制,從而使內控制度能夠有效執(zhí)行
對于高校的高層管理人員,由于其處于單位的決策層,權力很大,一旦發(fā)生超越其正當職能權限的行為,一些控制程序可能失效,如高管極力弄虛作假等。因此,內部控制在很大程度上受到高層管理人員的職能權限是否能規(guī)范、有效履行的限制。如果政府部門加強對高校財務會計工作的監(jiān)督檢查,這種限制就會減弱,有利于高校內控制度的建立和完善,有利于內控制度作用的發(fā)揮。
(四)完善從招投標制度到會計內控制度的各項管理制度,使商業(yè)賄賂的可能性降到最低
公開招標作為采購及基建工程的主要方式,是將招標的整個過程置于學校財務、紀檢、審計、職能部門、使用單位及供應商、社會公眾等全方位的監(jiān)督之中,減少了個人因素在大宗物質采購、基建工程中的作用,增強了采購業(yè)務工作的透明度。很顯然,招標工作的公開、分權、監(jiān)督使商業(yè)賄賂的可能性大大降低了,但實際上由職能部門的固定人員主導參與招投標的整個過程,無疑有著商業(yè)賄賂的潛在可能。建立獨立評標人員的專家?guī)煲员ＷC評標人員的專業(yè)水平,可有效地避免商業(yè)賄賂的活動。具體做法可由學校成立獨立的評標人員專家?guī)?在招標前,由主持評標的紀檢委等部門用隨機的方法抽取業(yè)內評委,并在評標結果公布前保密,避免可能的公關或賄賂活動。
在采購工作、建設工程的后續(xù)工作中,如果不堅持科學的工作方法,商業(yè)賄賂或低質量實施采購的可能性依然存在,特別是現(xiàn)在高校的評估體系中對基建工程、采購、招標等的質量缺乏考量和要求,使驗收工作有著較大的彈性空間,做好驗收工作也是防范商業(yè)賄賂的重要措施之一。原則上驗收工作應由部門專業(yè)人士驗收,必要時也可邀請專家參與驗收。
對賄賂支出的控制是內部會計控制制度中很重要的組成部分。賄賂支出是會計信息系統(tǒng)中的一項隱形支出,它潛藏于不同的支出項目之中。賄賂相關的收入一般情況下都能通過正當?shù)臅嬍侄斡枰源_認,但同時與之相關的商業(yè)賄賂支出卻通過非正常的途徑進入會計信息系統(tǒng)或干脆繞過會計系統(tǒng)。賄賂支出可能表現(xiàn)在賄賂方的現(xiàn)金流出,或者轉化成商品成本的一部分,致使商品價格人為抬高,或者導致偽劣產品進入高校,給廣大師生的利益帶來損害甚至威脅到生命安全。財務部門應加強對款項支付的審核,通過對支付款項的真實性、價格合規(guī)性、手續(xù)合法性進行審查以發(fā)現(xiàn)和控制非法支出,同時根據質量驗收報告和相關合同及正規(guī)發(fā)票辦理結算手續(xù)。
(五)設計崗位責任制度來剛性約束人員素質
內部控制的形成和完善要以高素質的人為依據,所以對人員素質的控制,也是進行有效控制活動不可或缺的主要方面。可以實行崗位管理,以崗位職責的剛性保證一些崗位人員的素質和管理素質?？蓪⒏髀毮懿块T的業(yè)務細劃為若干工作崗位,按工作崗位賦予其權限和職責,根據崗位的需要選擇合適的人才,同時采用輪崗制度,使一個人的工作能自動地相互檢查另一個人或更多人的工作,形成一套自我約束、自我控制、相互制衡的崗位工作關系,避免商業(yè)賄賂的產生。
綜上所述,建立內部控制制度需要多個部門共同完成。會計部門作為高校一個相對獨立的行政單位,很難獨立完成對商業(yè)賄賂的控制。高校各行政部門之間應堅持牽制制度,明確各部門的職能和性質,明確各部門及人員應承擔的責任,賦予其相應的權限,但又將其權限控制在一定范圍之內,規(guī)定內控制度的操作規(guī)程和處理手續(xù),從而達到有效防范商業(yè)賄賂的目的。
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