當前，各地稅務機關正在推行機構扁平化改革。這項改革的目的是實現扁平化管理，降低管理成本，提高管理效率。它是稅務機關轉變政府職能，提高行政能力的重要戰(zhàn)略舉措。機構扁平化改革給優(yōu)化農村納稅服務工作帶來新的挑戰(zhàn)。如何在機構扁平化條件下優(yōu)化農村納稅服務，是值得研究的問題。
一、機構扁平化對農村納稅服務的影響
直接影響農村納稅服務工作的是縣級稅務機關的扁平化改革?？h級稅務機關扁平化改革的基本做法是，撤銷稅務分局、稅務所等二級單位，縣稅務局不再是領導機構，主要職能變?yōu)楣芾砗头?，減少了管理層次。同時，按照稅收業(yè)務流程化的要求設置稅費服務科、稅費管理科、稽查局等內設機構。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務分局撤銷，所有稅務人員集中到縣城上班。
機構扁平化改革對優(yōu)化農村納稅服務的直接影響是不利的。機構沒有了，人員撤走了，服務的主體從納稅人身邊離開，稅務咨詢、稅款繳納、發(fā)票領購都沒有以前方便，納稅人的辦稅成本提高了?？梢哉f，機構扁平化改革導致了農村納稅服務的缺失。
出現這種情況的根本原因是稅務機關在實施扁平化改革過程中錯誤理解了扁平化管理。扁平化管理是一種將內部組織進行簡化、減少管理層次、使原有的金字塔式的組織結構扁平化的管理方式。扁平化管理的優(yōu)勢是減少管理人員、降低管理成本，使信息傳遞的速度加快，有利于對環(huán)境變化作出迅速、靈活的反應，并可讓基層得到更多的決策權。扁平化管理要求在機構扁平化的同時，重組業(yè)務流程，實現業(yè)務對應的扁平化。
機構扁平化改革的目標是實現扁平化管理，提高管理效率。其核心在于減少管理層次，優(yōu)化業(yè)務流程，下放管理權限?？h級稅務機關進行扁平化改革，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務分局是正確的，但并一定要將所有人員集中在遠離農村納稅人的縣城。
二、自建納稅服務點是優(yōu)化農村納稅服務的長效機制
各地在扁平化改革后，面對農村納稅服務的缺失，提出了許多有益的辦法，如開通流動納稅服務車、委托農村信用社代辦納稅服務等。這些措施的實施，取得了較好的納稅服務效果，但它們無法從根本上優(yōu)化農村納稅服務。
流動納稅服務車可以在一定程度上滿足農村納稅人的需要，但它不能一直呆在農村納稅人身邊。農村納稅人必須在規(guī)定的時間和地點申請服務，錯過了流動服務車，只能等下一次流動服務車的到來，或自己前往設在縣城的納稅服務大廳申請納稅服務。流動服務車在服務的主動性、持續(xù)性、及時性等方面都無法滿足農村納稅人的需要。
農村信用社遍布各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至村莊。委托農村信用社代辦納稅服務能夠為農村納稅人提供持續(xù)的納稅服務。但納稅服務畢竟不同于一般的商業(yè)服務，它是一種依法行政行為，既是服務也是管理。稅務機關能夠將部分服務項目委托給農村信用社，但許多項目是不能委托的，如稅款征收、稅收強制執(zhí)行、發(fā)票管理等。作為稅務機關的行政行為，實施這些管理服務活動，既是法定權利，也是法定義務。稅務機關把這些事項委托他人，是濫用權力，也是轉移義務，是不合法的。再者，農村信用社有自己的主業(yè)，代辦納稅服務只是副業(yè)，是順便做的事情。他們代辦納稅服務的積極性、主動性、全面性、有效性、合法性都不如稅務機關直接提供納稅服務。
從根本上優(yōu)化農村納稅服務，還得稅務機關自己?？尚写胧┦亲越{稅服務點，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集市建立納稅服務點，派駐納稅服務員，由稅務機關直接提供納稅服務。這些納稅服務點不是一級稅務機構，僅是縣稅務局納稅服務與管理科的一個辦公點。派駐其中的納稅服務員代表縣稅務局履行納稅服務與管理的職責，向納稅人提供“一窗式”服務。
自建納稅服務點并不影響機構扁平化改革的成果。它僅是變稅務管理與服務人員集中辦公為分散辦公，實現從“坐等納稅人”為“走近納稅人”的服務轉身。縣級稅務機關的機構設置不用改變，人員隸屬與管理關系不用改變。
機構扁平化改革為自建納稅服務點提供了有利條件。一方面，機構精減，使大量人力和資源向征管服務一線傾斜，有足夠的人力用于自建納稅服務點。如湖北省黃梅縣，機構改革前總人數為194人，各分局征管人員共132人，占總人數的68%；機構改革后，通過清退臨時工、提前退休等方式，人員精減為144人，直接從事征管和服務人員共107人，其中納稅服務科22人，稅收管理設5個科共85人，占總人數的74%，征管與服務的人力得到了加強。機構扁平化改革后，黃梅縣設置了四個管理科，安排了54名稅務干部，負責全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收管理。按照自建納稅服務點的思路，在不動用納稅服務科人員的前提下，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以安排3名以上干部負責征管與服務。
另一方面，與機構扁平化配套的業(yè)務流程優(yōu)化和權力下放，使納稅服務有了明確的操作規(guī)范，納稅服務人員有了明確的工作職責和較大的工作權限。如江蘇省淮安市地方稅務局在機構扁平化改革中大膽探索，在全國率先取消各項涉稅審批權，只要納稅人提供的申請資料準確、完整，一律由前臺窗口工作人員履行以往分局長、局長的職責，實行當場備案（審批）。納稅人提供資料的真實性由事后調查環(huán)節(jié)負責；數據分析部門通過內外部信息交換、比對，加強對納稅人申報真實性的審核；稽查部門對虛假申請行為進行嚴厲查處，確保稅法剛性和威懾力。自建納稅服務點作為設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務窗口，駐點稅務人員也可按此模式為農村納稅人提供納稅服務。
三、優(yōu)化農村納稅服務的保障條件
稅務機關在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立納稅服務點，就是在農村納稅人身邊建立了一個固定的服務場所，使稅務機關向農村納稅人提供直接的、全面的納稅服務成為可能。但要真正實現優(yōu)化農村納稅服務的目標，必須建立相應的保障條件。
（一）人員保障
優(yōu)化農村納稅服務，不僅需要有足夠的稅務人員，更需要有高素質的稅務人員。后者是優(yōu)化農村納稅服務的關鍵。由于農村納稅服務點人手少，每個駐點稅務人員必須能夠為納稅人提供全面的納稅服務。這些服務包括稅款計算與納稅申報的輔導、納稅申報提醒、發(fā)票供應、稅收政策的分析與培訓、稅款征收、證明服務等。提供這些服務對稅務人員提出了以下要求：一是掌握稅收政策法規(guī)的基本內容和新變化，能夠為農村納稅人提供準確的咨詢服務；二是掌握企業(yè)會計核算的基本方法，能夠輔導納稅人的會計核算和稅款計算；三是掌握發(fā)票管理的政策要求，能夠為納稅人辦理發(fā)票供應業(yè)務；四是具有較強的表達溝通能力，能夠以通俗的方式準確地向納稅人闡述稅收政策和納稅要求；五是具有較強的計算機應用能力，能夠熟練地操作稅收征管軟件和辦公軟件。
從現實情況來看，基層稅務機關同時具備以上能力的人員并不多。這是制約稅務機關優(yōu)化農村納稅服務的主要障礙，也是稅務機關在轉變職能、優(yōu)化服務、提高效能的過程中必須跨越的障礙。為此，稅務機關必須加大干部教育與培訓的力度，構建學習型組織。一方面對基礎差、業(yè)務能力差的稅務人員開展集中培訓，使其達到納稅服務崗位的基本能力要求；另一方面建立并實施稅務干部定期輪訓制度、自主學習制度、技能考核制度，讓稅務人員及時掌握新的稅收政策和征管辦法，熟練掌握征管與服務的各種新要求、新方法和新工具。
（二）制度保障
為了使農村納稅服務點真正發(fā)揮稅收管理與服務的功能，必須建立相應的保障制度。其中，最重要的是稅務執(zhí)法行政責任制。稅收執(zhí)法行政責任制是以我國現行的稅收法律、行政法規(guī)所確定的稅務機關的法定職權和職責為基礎，依法確定執(zhí)法主體資格，通過對法定職權職責的分解，明確執(zhí)法責任，規(guī)范執(zhí)法程序、考核執(zhí)法質量、追究執(zhí)法過錯責任的一項執(zhí)法監(jiān)督制度。農村納稅服務點分散在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，遠離上級領導，只能通過制度明確其職責、規(guī)范其行為，才能有效保證服務質量，規(guī)避執(zhí)法風險。
農村納稅服務與征管稅務行政執(zhí)法責任制度應包含以下四個內容。一是明確農村納稅服務崗位職責，確定工作標準，解決“做什么”的問題。與一般崗位不同的是，農村納稅服務崗是綜合管理崗位，其職責應包括稅法宣傳與咨詢、稅務登記、納稅申報、稅款征收、發(fā)票管理、證明管理等。二是規(guī)范涉稅事項，減少審批環(huán)節(jié)，解決“怎么做”的問題。農村納稅服務崗位任務多、責任重，高效完成任務的前提是納稅服務與管理人員擁有獨立自主處理事務的權力。因此優(yōu)化農村納稅服務的必然要求就是減化業(yè)務流程，減少審批環(huán)節(jié)，象淮安地稅局那樣，只要納稅人提供的申請資料準確、完整，一律由前臺窗口工作人員履行以往分局長、局長的職責，實行當場備案或審批，當地完成納稅服務。與此同時，作為對服務與管理質量的保障和權力行使的規(guī)范，必須制定業(yè)務操作規(guī)范，使農村納稅服務崗位人員的工作有章可循。三是建立考評機制，實施責任追究，解決“做得怎么樣”的問題。根據農村納稅管理與服務崗位工作職責，確定考核指標，制定考核辦法。同時，將考核結果與獎金、收入掛鉤，并與公務員年度考核、評優(yōu)評先等評選相結合。四是健全制約機制，強化監(jiān)督運行，解決“做得不好怎么辦”的問題。首先強化檔案管理，農村納稅管理與服務崗位工作人員各項操作均應按業(yè)務操作流程的要求，保存好相關檔案和工作底稿，以備檢查與考評；其次加強考評監(jiān)察，及時對農村納稅管理與服務崗位人員的工作進行跟蹤監(jiān)督，及時糾錯，及時追究相關責任。
稅務行政執(zhí)法責任制作為一項系統(tǒng)工程，在實施的過程中，必然要建立農村納稅管理與服務崗位責任制、農村納稅管理與服務業(yè)務操作規(guī)范、農村納稅管理與服務崗位考核辦法等一系列制度。除此以外，還應建立相應的稅源管理辦法、稅款征繳辦法等。特別應該建立與農村條件相適應的稅款繳納制度，避免農村納稅管理與服務人員接觸稅款。銀行批扣稅款是一個很好的選擇，即對定期定額的個體戶，納稅人在自愿的前提下，與金融機構簽訂協(xié)議，實行批扣方式繳納稅款。
（三）技術保障
農村納稅管理與服務崗位人員提供納稅服務，需要信息技術支持。當前亟需開發(fā)農村稅收征管服務系統(tǒng)，通過計算機網絡技術、通訊技術、數據庫技術建立起完整、動態(tài)、實時的農村稅收征管服務信息交互平臺，使得每一個納稅服務點都能夠按照“一窗式”的標準接待農村納稅人。同時，應改造稅收征管核心軟件，建立與農村稅收征管信息系統(tǒng)的接口，使農村稅收征管服務系統(tǒng)的數據能夠批量導入征管核心軟件，實現信息的統(tǒng)一處理，也實現縣局機關對農村納稅服務點業(yè)務工作的監(jiān)控。
綜上所述，稅務機構扁平化改革給優(yōu)化農村納稅服務工作帶來了挑戰(zhàn)，更帶來了機遇。通過開通活動服務車、委托農村信用社代辦納稅服務等方式，能夠在一定程度上彌補機構撤并后農村納稅服務的缺失，但不是優(yōu)化農村納稅服務的根本途徑。優(yōu)化農村納稅服務的長效機制是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立納稅服務點，持續(xù)全面地向農村納稅人面對面地提供納稅服務。為此必須建立人員保障、制度保障和技術保障。
【參考文獻】
［1］ 饒立新，等.優(yōu)化納稅服務和諧關系［J］.稅務研究，2010（2）.
