個人所得稅的征管與居民收入水平的關(guān)系越來越密切，其功能也日益被人們所重視。根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，2010年1-11月，全國財政收入累計已達(dá)76 740.51億元，提前完成并超過了2010年全年的財政預(yù)算收入計劃。與此同時，1-11月累計全國個人所得稅收入4 432億元，同比增長22%，增速比當(dāng)月累計的財政收入高出近6個百分點。在各項稅種收入進(jìn)入季節(jié)性回落通道的周期階段，2010年下半年個人所得稅收入的反向增長引人注目。個人所得稅收入的強勢增長說明，進(jìn)行個人所得稅征收方案調(diào)整的條件已進(jìn)一步成熟，這引起了政府部門和不少專家學(xué)者的關(guān)注和探究。
一、我國個人所得稅的發(fā)展歷程
個人所得稅作為一個稅種，征收的歷史并不長。1980年9月《個人所得稅法》頒布后，個人所得稅正式開征。但是在征收的初期，在中國的外國人成為個人所得稅的主要課稅對象，同時稅額也相當(dāng)有限。
1994年中國財稅體制改革之后，個人所得稅以年均34%的增幅穩(wěn)步增長。2009年，個人所得稅的收入達(dá)到了
3 949.35億元。2010年1-11月份全國個人所得稅累計收入為4432億元，超過了2009年全年的總收入。1994—2009年，個人所得稅收入占GDP的比重由0.15%上升至1.16%，占稅收收入的比重由1.4%上升至6.64%。2003年，中共十六屆三中全會提出“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的原則（簡稱12字原則），確定了稅制改革的方向，并且指出要改進(jìn)個人所得稅，實行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制。此后，一系列個人所得稅的改革措施不斷推出：2006年1月1日起，個人所得稅免征額由800元上調(diào)至1 600元；2006年11月8日國稅總局出臺規(guī)定，要求年收入在12萬元以上的人實行自覺納稅申報；2008年3月1日起，個稅免征額從1 600元上調(diào)至2 000元。
2010年3月份，財政部部長謝旭人針對稅制改革重申了上述的12字原則，并進(jìn)一步指出要“完善有利于科學(xué)發(fā)展的財稅體制機制”，“公平稅收負(fù)擔(dān)，規(guī)范收入分配秩序，促進(jìn)經(jīng)濟健康發(fā)展”。2010年12月份召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，逐步完善個人所得稅制度。
二、我國當(dāng)前個人所得稅爭論的焦點
當(dāng)前，社會各界對于完善個人所得稅的主要切入點比較認(rèn)同，但是對于上述政策措施的實際效應(yīng)以及更為具體的方案存在不同的觀點。
（一）所得稅的實施效果
政府主要關(guān)注兩方面的內(nèi)容：一是個人所得稅的稅收潛力，即確保有足夠的稅收收入進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付；二是如何充分發(fā)揮個人所得稅的宏觀調(diào)控功能。個人所得稅如果不能在兼顧效率與公平方面盡可能地起到作用，將與政府提倡的“和諧社會”理念和“高收入者多納稅，低收入者少納稅或不納稅”的立法精神背道而馳。居民所希望的是稅負(fù)合理，具有相同收入能力的人繳納相同的稅額，能力強者多納稅，能力弱者少納稅。但是，中國十幾年來個人所得稅收入增速高于GDP的增長，更遠(yuǎn)高于中低收入人群收入的增長。在社會財富分配日益兩極化的今天，個人所得稅制度已經(jīng)不具有調(diào)節(jié)貧富差距的作用，反而起到了反向調(diào)節(jié)的作用。
此外，在保障制度尚不完備的情況下，中低收入者依然是個稅的主力。雖然美國等國家大部分工薪階層是個稅的納稅人群，但是他們有完善的保障制度和各種情形下的退稅制度，并且他們納的稅不占重要地位。中國工薪階層享受的保障不夠，不應(yīng)該作為個稅的主力納稅人群。
（二）個人所得稅課稅對象中工資薪金所得的納稅方式
綜觀當(dāng)前社會各界對個人所得稅的爭論，可以發(fā)現(xiàn)第一個焦點表現(xiàn)在個人所得稅課稅對象中工資薪金所得納稅方式上。從近幾年個人所得稅分項收入的情況來看，工資薪金所得稅數(shù)額呈現(xiàn)出上升態(tài)勢，占個人所得稅收入的比例穩(wěn)定在50%左右，而其他主要應(yīng)納稅所得額則略有下降，如個體工商戶經(jīng)營所得及利息、股息和紅利，同時所涉及的納稅人群體也非常廣泛。其原因主要為：
一是我國個人所得稅主要來自城鎮(zhèn)居民，目前工資性收入是我國城鎮(zhèn)居民收入的主要來源。2009年，我國城鎮(zhèn)居民工薪所得占人均可支配收入的比重高達(dá)72.1%。因此，工薪階層作為社會的主要群體，構(gòu)成了個人所得稅的最大稅源。據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，近年來工薪所得項目個人所得稅收入占個人所得稅總收入的比重為50%左右。二是近年來職工工資收入增長較快，納稅人數(shù)不斷增加，個人所得稅收入水漲船高。1998年我國城鎮(zhèn)職工年平均工資為7 479元，2009年提高到32 244元。1998年工薪所得納稅人次為1.09億人次，2009年上升為8億人次。三是工薪收入者中的高收入者對稅收貢獻(xiàn)大。據(jù)國家稅務(wù)總局的統(tǒng)計，2005年以來年所得12萬元以上納稅人每年繳納稅款占個稅當(dāng)年收入的1/3左右，而且這個比例在逐年上升，每年繳納稅款增量占當(dāng)年個人所得稅收入增收額的40%以上，人均應(yīng)納稅額在5萬元以上，是個稅的重要收入來源。
從全國各省市的情況來看，工資薪金所得稅所占比重的地區(qū)差異性明顯，其主要表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)工資薪金所得稅的比重往往較大，這主要緣于這些地區(qū)城市化程度較高，城鎮(zhèn)居民作為工薪收入的主要獲得者相對集中，最主要的課征對象仍然是工資薪金所得。
（三）個人所得稅的征管
對個人所得稅爭論的另一方面主要集中在征管上。我國個人所得稅增長雖然比較迅速，但同時也是流失最嚴(yán)重的稅種。目前部分高收入人群所得難以監(jiān)控，是利用稅收公平分配中的難點所在。據(jù)有關(guān)學(xué)者測算，僅在2002—2004年期間，工資薪金收入個人所得稅的流失率就分別達(dá)到49.42%、45.05%和47.66%。產(chǎn)生這一現(xiàn)象不但與個人收入的多樣性和隱蔽性有關(guān)外，還與分類課征的征收方式有關(guān)。對于這一問題，普遍認(rèn)為今后應(yīng)實施分類和綜合課征相結(jié)合的方式。
三、2011年個人所得稅改革的解讀
（一）個稅改革的背景
平均工資的持續(xù)增長和達(dá)到個稅起征點人口的逐步增加，是支持個稅收入快速增長的主因。1995年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資為5 348元，2009年上升為32 244元，年均名義增長13.69%。分地區(qū)來看，2009年全國31個省市城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資均超過24 000元，即月均工資在2 000元以上。其中，上海、北京兩地城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資最高，分別達(dá)到了
58 336元和57 779元，西藏、天津兩地超過40 000元，分別達(dá)到45 347元、43 937元；城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資在30 000
～40 000元的有8個省份，其余省區(qū)在
30 000元以下。
物價大幅度上漲，造成工薪階層收入水平明顯下降，在一些生活成本較高的大城市，個人所得稅免征額甚至已低于當(dāng)?shù)仄骄畛杀尽?008和2009年中國城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)分別為105.6%和99.1%，2010年可能達(dá)到104%。與2008年相比，到2010年底城鎮(zhèn)居民消費價格上漲幅度高達(dá)8.84%。根據(jù)國家統(tǒng)計局的入戶調(diào)查資料，2009年全國城鎮(zhèn)居民家庭人均全部月收入為1 571.5元，80%的城鎮(zhèn)居民家庭人均全部月收入在2 000元以下，只有占城鎮(zhèn)居民家庭比重20%的高收入戶和最高收入戶人均全部月收入超過了2 000元，分別為2 597.6元、
4 279.1元?？紤]到當(dāng)前CPI指數(shù)的缺陷和不同地區(qū)物價上漲的差異，有些省份尤其是大城市或經(jīng)濟發(fā)達(dá)省區(qū)，物價上漲幅度更高，從而造成城鎮(zhèn)居民尤其是中低收入者實際收入水平明顯下降。比如在北京、上海、廣州等地，2009年以來城鎮(zhèn)居民月均消費支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2 000元，個人所得稅免征額已低于當(dāng)?shù)囟鄶?shù)工薪族的基本生活成本。對用于支付生活成本的這部分收入也要征稅，就會造成個人所得稅喪失了縮減收入差距、促進(jìn)社會公平的功能。個人所得稅免征額提高的步伐總是滯后于CPI增幅，這成為個稅改革呼聲不斷的主要原因。
個人所得稅收入強勢增長，使得進(jìn)行個人所得稅征收方案調(diào)整的條件已進(jìn)一步成熟。1994年中國財稅體制改革之后，個人所得稅的增長勢頭強勁，以年均34%的增幅穩(wěn)步增長。2009年，個人所得稅的收入更是達(dá)到了3 949.35億元。2010年1-11月份全國個人所得稅累計收入為
4 432億元，超過了2009年全年的總收入。而同期城鎮(zhèn)居民收入增長速度則明顯低于個人所得稅收入。全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入1994年為3 496.2元，2009年提高到17 174.7元，扣除物價變動因素，年均增長為8.14%，遠(yuǎn)低于個人所得稅收入的增長幅度。根據(jù)國家統(tǒng)計局的入戶調(diào)查資料，全國城鎮(zhèn)居民家庭平均每人全部年收入1995年為4 279元，2009年提高到18 858.1元，扣除物價變動因素，年均增長也僅為9.91%。
（二）2011年個稅改革的主要內(nèi)容
目前中國個人所得稅是9級累進(jìn)稅率，稅改要做的就是“減少級次，調(diào)整級距”。2011年的稅改計劃將9級稅率縮減為6到7級，同時適當(dāng)擴大級距。目前，第一級500元，即工資收入扣除2 000元起征額后的收入，對應(yīng)5%的稅率；第二級
2 000元，10%的稅率；以此類推到5 000元、20 000元，稅率分別為15%、20%。改革后，第一級有望調(diào)到2 000元，對應(yīng)5%的稅率；下一個級距可以到20 000元，這個區(qū)間適用10%的稅率。這樣稅率相當(dāng)于降了一半，大部分中低收入者都集中在最低的一級或二級稅率。
（三）對本次個稅改革的評價
本次個稅改革財政部主要出于“重增收輕減負(fù)”的考慮，秉承“減少當(dāng)前個稅計算級數(shù)和拓寬每級范圍”的設(shè)計思想，而備受民眾關(guān)注的“提高個稅起征點”被淡化處理?？紤]當(dāng)前物價水平的上漲和消費水平的提高，將起征點由2 000元提高至5 000元比較合適。從個稅改革的整個歷程來看，充其量算是對現(xiàn)有體制的小修小補，但是此次個稅改革，將稅率從目前的9檔，精簡到6至7檔，拉大級距，增強了個稅的科學(xué)性和公平性。
本次個稅改革出現(xiàn)上述問題，主要受制于中國個人財富透明狀況、征管方式等多重現(xiàn)實因素制約?，F(xiàn)在個稅真正能低成本征到的，主要來自工薪階層，實行企業(yè)、單位代扣代繳，征管比較容易。統(tǒng)計顯示，在我國個稅納稅人中，涉及中低收入家庭最多；在全部個人所得稅收入中，近三分之二來源于“起征點”之上的中低收入家庭。而高收入階層，尤其是富豪階層，現(xiàn)在可以輕易地規(guī)避掉個人所得稅。以2009年個人所得稅的收入3 949億元計算（其中年收入12萬元以下的人群納稅2 565億元，年收入12萬以上的人群納稅
1 384億元），如果將個稅扣除標(biāo)準(zhǔn)提高至3 000元，國家個人所得稅收入將減少1 300億元左右。雖然在整個稅收體系中個稅所占比重僅為6.64%，但是與中央和地方政府關(guān)系密切，尤其是隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，個人所得稅收入具有很強的增長潛力，未來必將成為稅收體系中的主力稅種。當(dāng)前我國個人財產(chǎn)申報進(jìn)展不佳，社會誠信體系存在極大瓶頸，不對工薪階層代扣代繳，個稅就會成為無本之木、無源之水。“十二五”期間，個人所得稅要找到合理方案和時機加快推進(jìn)，基本的原則仍是降低低端稅負(fù)，適當(dāng)增加高端稅負(fù)，特別應(yīng)強調(diào)將高端收入者工薪以外的收入綜合進(jìn)來。
四、我國未來個人所得稅改革的展望
（一）免征額的調(diào)整
免征額（稅前費用扣除額）、稅收等級和級距、稅率決定了個人所得稅中工資薪金所得繳納額度的多少。免征額如何設(shè)定是稅收實踐爭論的焦點問題之一，我國當(dāng)前實施統(tǒng)一的免征額。個人所得稅免征額調(diào)整的幅度，除了要保證人民生活水平不受到較大影響外，還必須考慮國家財政收入增長和轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。提高個人所得稅免征額在一定程度上減少了個人所得稅收入。
由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，基本的生活消費也有很大不同，因此，劃定統(tǒng)一的免征額標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)，有必要實施免征額的區(qū)域化。同時，免征額的設(shè)定應(yīng)結(jié)合不同地區(qū)的平均工資、最低工資、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。此外，應(yīng)對免征額進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整。對于不同的收入階層，物價上漲的影響程度是不同的。一般來說，高收入階層以及最高收入階層對于價格的波動，其基本生活并未受到太大的影響，可以把這一群體排除在指數(shù)化設(shè)計之外。
（二）稅收等級設(shè)置與稅率
相對于免征額來講，稅收等級設(shè)置和稅率的關(guān)系更為緊密。當(dāng)前研究認(rèn)為，五級以后的稅收等級在整個稅收等級中所起的作用很小。因此，對于稅收等級設(shè)置可以遵循以下兩種思路：一是稅收等級最高到五級，其后不再爬升；二是到五級后再逐級遞減，這樣的設(shè)置既可以不對稅收總額造成太大影響，又保證了個人所得稅的效率。此外，對于收入低于免征額標(biāo)準(zhǔn)的群體，可考慮設(shè)置一個稅收臺階，根據(jù)其收入與政府設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)差距的大小給予由多到少的負(fù)所得稅，這實際上是將個人所得稅稅收與社會保障相結(jié)合。
（三）個人所得稅的征收方式
目前中國的個稅收繳系統(tǒng)非常復(fù)雜，與單純提高個稅起征點比較起來，把現(xiàn)在分項征收的個人所得稅，變成綜合的個人所得稅才是稅制改革的方向，而且國家將進(jìn)一步加強對高收入人群的稅收征管。此外，所得稅和商品稅在確保征收效率和調(diào)節(jié)收入公平方面各有優(yōu)劣，在進(jìn)行所得稅改革時，如何將所得稅與商品稅相結(jié)合和平衡，使其各自發(fā)揮出最大的功效，也是非常值得深入研究的問題。
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