人民銀行在國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起著舉足輕重的作用，而內(nèi)部控制機(jī)制直接影響著人民銀行正常的運(yùn)行和管理及其作用的發(fā)揮。
從人民銀行當(dāng)前實(shí)際情況看，內(nèi)部控制短期目標(biāo)應(yīng)定位于防范內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)、保證遵循法律和各項(xiàng)規(guī)章制度，尤其是要將風(fēng)險(xiǎn)防范作為重中之重。內(nèi)部控制所要防范和控制的內(nèi)部錯(cuò)弊風(fēng)險(xiǎn)包括內(nèi)部差錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部舞弊風(fēng)險(xiǎn)，前者是主觀無意識(shí)造成的風(fēng)險(xiǎn)，后者是工作人員主觀上有意識(shí)造成的風(fēng)險(xiǎn)。通過完善內(nèi)部控制，將把這兩種風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度。人民銀行內(nèi)部控制是人民銀行管理控制理論體系中重要的應(yīng)用分支，是人民銀行管理過程中不可或缺的基本環(huán)節(jié)之一。
一、人民銀行內(nèi)部控制現(xiàn)狀研究
人民銀行內(nèi)部控制是規(guī)范人民銀行自身行為、有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)和職務(wù)犯罪的重要手段。近年來，人民銀行在加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)和管理方面盡管做了大量工作和嘗試，但在實(shí)際運(yùn)行過程中仍然存在著諸多問題和薄弱環(huán)節(jié)。
（一）內(nèi)控機(jī)制建設(shè)中存在的主要問題
一是對內(nèi)控建設(shè)的理解認(rèn)識(shí)存在偏差。一些行對內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)過于簡單、片面，甚至理解為只要有了一套書面的規(guī)章制度就是建立了內(nèi)部控制機(jī)制，實(shí)質(zhì)上內(nèi)部控制是貫穿業(yè)務(wù)過程始終的動(dòng)態(tài)控制，不僅包括完善的規(guī)章制度，還包括可行的操作規(guī)程、嚴(yán)密的控制程序和預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)等；二是內(nèi)控建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。目前，部分行在內(nèi)控建設(shè)中雖貫徹了全面性原則，但全行缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃致使內(nèi)控建設(shè)形成“以專業(yè)為主體，相互分割”的局面，沒有按照“風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿業(yè)務(wù)流程始終”的要求，把部門之間的業(yè)務(wù)往來、憑證傳遞、賬務(wù)核對及相互監(jiān)督納入到統(tǒng)一的制度體系中，形不成管理合力；三是內(nèi)控建設(shè)滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展。人民銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新和不斷發(fā)展變化使相應(yīng)的業(yè)務(wù)規(guī)章滯后，跟不上業(yè)務(wù)發(fā)展的需要；四是內(nèi)控制度建設(shè)沒有很好地體現(xiàn)“審慎性原則”的要求。
（二）內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行中存在的主要問題
一是內(nèi)控制度落實(shí)不到位，違規(guī)操作現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生沒有把規(guī)章落到實(shí)處；二是人員素質(zhì)和人情觀念影響了內(nèi)控制度的執(zhí)行。內(nèi)部控制是對人的控制，人員素質(zhì)決定內(nèi)控制度能否很好地執(zhí)行；三是在制度執(zhí)行過程中各自為政，缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性；四是對決策管理層的日常行為缺乏有效控制；五是審計(jì)成果運(yùn)用不充分，缺乏綜合分析。
二、人民銀行內(nèi)部控制評價(jià)體系的構(gòu)建
（一）人民銀行內(nèi)部控制評價(jià)體系的內(nèi)容
內(nèi)部控制評價(jià)的范圍是人民銀行所有業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過程，重點(diǎn)是單位內(nèi)部最容易發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的失控點(diǎn)，主要集中在直接管人、財(cái)、物、權(quán)力的重要崗位或環(huán)節(jié)上，特別是對財(cái)務(wù)、資金的監(jiān)督作為重點(diǎn)。
1.內(nèi)控建設(shè)評價(jià)
內(nèi)控建設(shè)評價(jià)采取通過調(diào)查問卷或召開座談會(huì)的形式，了解被評價(jià)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)的管理模式，分析這些管理模式能否將不相容崗位分開設(shè)置，崗位之間相互制約，工作環(huán)節(jié)銜接，決策按程序進(jìn)行。內(nèi)控建設(shè)評價(jià)系統(tǒng)主要包括即時(shí)轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)行有關(guān)制度文件的評價(jià)、員工對各項(xiàng)規(guī)章制度掌握程度的評價(jià)和按規(guī)定制定有關(guān)實(shí)施細(xì)則的評價(jià)。
2.內(nèi)控執(zhí)行評價(jià)
內(nèi)控執(zhí)行評價(jià)系統(tǒng)是對各職能部門為完成工作目標(biāo)和防范風(fēng)險(xiǎn)，對各項(xiàng)業(yè)務(wù)和內(nèi)部管理活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制、制度管理和相互制約體系的評價(jià)。其主要包括會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的評價(jià)、財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制的評價(jià)、國庫業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的評價(jià)、信貸資金內(nèi)部控制的評價(jià)、外匯業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的評價(jià)、發(fā)行業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的評價(jià)、計(jì)算機(jī)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的評價(jià)和機(jī)要保密、印章管理內(nèi)部控制的評價(jià)等。
3.內(nèi)控保障評價(jià)
根據(jù)“三道防線”的內(nèi)部控制要求，對業(yè)務(wù)主管部門履行監(jiān)管職責(zé)的評價(jià)，主要是評價(jià)業(yè)務(wù)部門是否按規(guī)定對所屬機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)檢查，是否配備檢查人員，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題是否落實(shí)整改措施并有整改回復(fù)，對重大問題是否移交監(jiān)管部門。
4.內(nèi)控綜合評價(jià)
內(nèi)部控制綜合評價(jià)須以量化評價(jià)為主，對有關(guān)評價(jià)內(nèi)容或要點(diǎn)賦予一定分值，并根據(jù)各種業(yè)務(wù)及其各環(huán)節(jié)在內(nèi)部控制整體中的重要性設(shè)定相應(yīng)權(quán)重。
內(nèi)部控制綜合評價(jià)積分系統(tǒng)分三個(gè)計(jì)分層次，采用加權(quán)平均方式，按百分制計(jì)分。評價(jià)等級(jí)設(shè)置內(nèi)控一類行、二類行、三類行和四類行共四個(gè)等級(jí)。一類行評價(jià)分值在90分以上，其內(nèi)部控制狀況良好，各項(xiàng)制度健全有效，崗位設(shè)置和分工合理，制度執(zhí)行嚴(yán)格，能有效防止違規(guī)違紀(jì)行為和經(jīng)濟(jì)案件的發(fā)生。二類行評價(jià)分值在75~90分，其內(nèi)部控制基本正常，各項(xiàng)制度齊全，但在制度建設(shè)或制度執(zhí)行方面還存在少量的缺陷，不過這對業(yè)務(wù)運(yùn)行和內(nèi)部控制效果尚未產(chǎn)生明顯影響，沒有違章違紀(jì)問題發(fā)生。三類行評價(jià)分值在60~75分，其內(nèi)部控制狀況不良，內(nèi)部控制制度及執(zhí)行存在明顯缺陷，部門分工、崗位設(shè)置不合理，存在一定的違章違紀(jì)現(xiàn)象。四類行評價(jià)分值在60分以下，其內(nèi)部控制狀況很差，內(nèi)部控制制度不健全，存在嚴(yán)重缺陷，部門分工不合理，崗位職責(zé)不清，違章違紀(jì)問題經(jīng)常發(fā)生，并有經(jīng)濟(jì)案件，現(xiàn)有管理體系已無法避免風(fēng)險(xiǎn)。
內(nèi)部控制綜合評價(jià)要堅(jiān)持定量分析與定性分析相結(jié)合，在對各項(xiàng)評價(jià)內(nèi)容嚴(yán)格檢查、打分和初步得出評價(jià)等級(jí)以后，還要結(jié)合被評價(jià)單位內(nèi)部管理狀況和經(jīng)濟(jì)案件發(fā)案率的高低情況進(jìn)行考評。
（二）人民銀行內(nèi)部控制評價(jià)的方法
內(nèi)部控制評價(jià)的方法是為實(shí)現(xiàn)評價(jià)目的，運(yùn)用基本的評價(jià)技術(shù)對內(nèi)部控制體系進(jìn)行分析和評價(jià)而采取的技術(shù)和手段的總和。
1.調(diào)查表法
按照內(nèi)部控制的一般要求，將需要調(diào)查的全部內(nèi)容以提問的方式列出，并制成固定式樣的表格，然后交由被評價(jià)有關(guān)部門和人員回答，以此了解內(nèi)部控制的方法即為調(diào)查表法。在調(diào)查表中，為每個(gè)問題分設(shè)“是”、“否”、“不適應(yīng)”和“備注”四欄。調(diào)查表法的優(yōu)點(diǎn)：一是簡便易行；二是能對調(diào)查對象提供一個(gè)概括的說明，有利于檢查人員做進(jìn)一步的分析評價(jià)；三是編制調(diào)查表省時(shí)省力，可節(jié)省檢查人員的工作量；四是調(diào)查表“否”欄集中反映內(nèi)部控制存在的問題，能引起檢查人員的高度重視。其缺點(diǎn)是：對被檢查單位某一環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制難以提供一個(gè)完整的、系統(tǒng)的、全面的分析評價(jià)；對于不同行業(yè)的被檢查單位或是特殊情況，“不適用”欄填的較多，而使調(diào)查表法顯得不太適用；調(diào)查人員機(jī)械地照表提問，使被調(diào)查人員流于形式，失去調(diào)查表的意義。
2.流程圖法
流程圖法是采用特定的符號(hào)，以業(yè)務(wù)流程線加以聯(lián)結(jié)，輔之以簡要的文字和數(shù)字，將某項(xiàng)業(yè)務(wù)處理程序和內(nèi)部控制反映出來的一種描述方法。流程圖法是目前各國在內(nèi)部控制評價(jià)中普遍采用的方法，它分為縱向流程圖和橫向流程圖兩種基本方式。前者是將業(yè)務(wù)處理的有關(guān)部門或有關(guān)的經(jīng)辦人員按業(yè)務(wù)處理的先后次序從上到下加以排列的方法；后者是將業(yè)務(wù)處理的有關(guān)部門或有關(guān)的經(jīng)辦人員按業(yè)務(wù)處理的先后次序從左到右加以排列的方法。
流程圖法的優(yōu)點(diǎn)：從整體角度以簡明的形式描繪內(nèi)部控制的情況，能較快檢查出內(nèi)部控制邏輯上的薄弱環(huán)節(jié)，以便于評審；流程圖能表達(dá)內(nèi)部控制的特征，便于修改。其不足之處在于：編制流程圖需要具備嫻熟的技術(shù)和豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，并頗費(fèi)時(shí)間；不能將內(nèi)部控制的控制弱點(diǎn)明顯地標(biāo)出來。因此，評價(jià)時(shí)須與其他兩種方法相結(jié)合。
3.文字說明法
文字說明法也叫記錄式調(diào)查法，是評價(jià)人員通過調(diào)查了解，將單位內(nèi)部控制情況加以記錄整理而形成的一種書面文件。文字說明法適用于對所有單位內(nèi)部控制的調(diào)查描繪。其類型主要有敘述式和條文式兩種。其優(yōu)點(diǎn)是靈活，既可描述各種類型的組織，也可描述各種特點(diǎn)的業(yè)務(wù)，描述時(shí)不受限制。其缺點(diǎn)是不夠直觀，文字說明較冗長。
4.模糊綜合評價(jià)法
模糊綜合評價(jià)法是在模糊環(huán)境下，應(yīng)用模糊變換原理，對受多種因素影響的事物作出全面評價(jià)，是一種十分有效的多因素決策方法。它解決了定性指標(biāo)的定量評價(jià)，既可用于主觀指標(biāo)的評價(jià)，又可用于客觀指標(biāo)的評價(jià)。模糊綜合評價(jià)法應(yīng)用范圍較廣，且評價(jià)結(jié)果對評價(jià)對象通常具有唯一性。但其也有缺陷，它不能解決評價(jià)指標(biāo)間相關(guān)造成的評價(jià)信息重復(fù)問題，并且確定隸屬函數(shù)有一定困難。
5.評價(jià)方法選擇
調(diào)查表法、流程圖法、文字說明法等內(nèi)部控制評價(jià)方法都是通過定性指標(biāo)反映評價(jià)結(jié)果，主要依靠評價(jià)人員主觀性的經(jīng)驗(yàn)判斷，缺乏具體的定量標(biāo)準(zhǔn)，評價(jià)結(jié)果難以量化，從而缺乏客觀性和可靠性。模糊評價(jià)方法能夠克服這些缺點(diǎn)，將內(nèi)部控制評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)結(jié)果量化，是一種準(zhǔn)確確定控制風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評價(jià)方法。
第一，內(nèi)部控制評價(jià)中存在邊界不明晰，具有過渡空間的現(xiàn)象，模糊綜合評價(jià)法正是針對此特點(diǎn)并在各因素權(quán)重不同的基礎(chǔ)上做出綜合評價(jià)。模糊數(shù)學(xué)中的隸屬度概念可滿足模糊性的特點(diǎn)，模糊變換方法則可對應(yīng)于權(quán)重性和綜合性的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)為應(yīng)用模糊數(shù)學(xué)方法提供了前提性可能。
第二，模糊綜合評價(jià)法已經(jīng)應(yīng)用在諸多領(lǐng)域，如績效評價(jià)、經(jīng)濟(jì)效益分析、方案擇優(yōu)、企業(yè)文化評價(jià)等。這為該法在內(nèi)部控制評價(jià)中的應(yīng)用提供了現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)和參考。
以上兩點(diǎn)是模糊綜合評價(jià)法應(yīng)用于內(nèi)部控制評價(jià)的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，通過建立適當(dāng)?shù)脑u價(jià)體系和評價(jià)模型，進(jìn)一步改進(jìn)和完善現(xiàn)有的內(nèi)部控制評價(jià)機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)部控制的理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展。
（三）人民銀行內(nèi)部控制評價(jià)的步驟
人民銀行內(nèi)部控制評價(jià)的步驟包括：調(diào)查了解內(nèi)部控制制度；建立內(nèi)部控制評價(jià)的指標(biāo)體系；構(gòu)建模糊評價(jià)矩陣并作出評價(jià)。
1.調(diào)查了解內(nèi)部控制制度
監(jiān)管人員首先應(yīng)做好評價(jià)前的準(zhǔn)備工作，在熟悉相關(guān)制度法規(guī)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真調(diào)查了解人民銀行內(nèi)部控制幾大要素情況。通過詢問有關(guān)人員和查詢各種資料，掌握內(nèi)部控制的可靠程度，評價(jià)是否符合現(xiàn)行的政策法規(guī)，能否保障管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有無缺陷或錯(cuò)漏等。此外，還要調(diào)查各部門內(nèi)部控制的關(guān)聯(lián)性，能否互相銜接和配套。該環(huán)節(jié)要貫徹全面性原則。
2.建立內(nèi)部控制評價(jià)的指標(biāo)體系
模糊綜合評價(jià)模型的指標(biāo)體系包括因素集、權(quán)重集、評語集。因素集需根據(jù)第一步了解到的內(nèi)部控制制度以及執(zhí)行情況來確定；權(quán)重集由專家（本文選取5位專家）對各因素在內(nèi)部控制相應(yīng)階段的重要程度以及發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性來確定，首先5位專家對各因素進(jìn)行打分，然后將分值加總并除以5，最后將平均分歸一化處理得到權(quán)重集；評語集由5位專家對每一因素進(jìn)行評價(jià)確定，最后確定其隸屬度。
3.構(gòu)建模糊評價(jià)矩陣并作出評價(jià)
根據(jù)確定的各因素在評語集中的隸屬度來構(gòu)建模糊評價(jià)矩陣，由評價(jià)矩陣得出的結(jié)果進(jìn)行評價(jià)，并提出改進(jìn)措施。
（四）人民銀行內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)體系
內(nèi)部控制是一種全過程、全方位、全員參與的控制活動(dòng)，任何的遺漏之處都可能出問題。因此，內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)具有全面性和系統(tǒng)性。由于采用模糊綜合評價(jià)法進(jìn)行內(nèi)部控制評價(jià)，因此，構(gòu)建內(nèi)部控制評價(jià)的指標(biāo)體系主要是因素集、權(quán)重集和評語集的確定。
1.因素集的確定
內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)體系中因素集是按照內(nèi)部控制評價(jià)的具體標(biāo)準(zhǔn)來確定，包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、信息與交流以及監(jiān)督五個(gè)因素。這些因素又分別有各自的二級(jí)指標(biāo)，通過二級(jí)指標(biāo)能更具體地反映出人民銀行內(nèi)部控制執(zhí)行情況，如表1所示。
因此，因素集可記為：
U1=｛u1,u2,u3,u4｝
U2=｛u5,u6,u7,u8｝
U3=｛u9,u10,u11,u12｝
U4=｛u13,u14,u15,u16｝
U5=｛u17,u18,u19,u20｝
U=｛U1,U2,U3,U4,U5｝
=｛u1,u2,u3,u4,u5,u6,u7,u8,u9,u10,u11,u12,u13,u14,u15,u16,u17,u18,u19,u20｝
其中Ui(i=1,2,...,5)和uj（j=1,2,...,20)見表1。
2.因素權(quán)重集的確定
選取絕對法由5位專家對這5因素各自控制因素的權(quán)重進(jìn)行評分，評分的絕對值在0-1之間。確定因素權(quán)重集的過程如下：
第一步，給出5因素的權(quán)重分配向量。5位專家各自對5個(gè)因素的權(quán)重作出判斷，給出5個(gè)權(quán)重分配向量，向量的各分量分別對應(yīng)這5個(gè)因素的權(quán)重評分。依次對每個(gè)因素的權(quán)重評分取算術(shù)平均值，將得出的數(shù)值依次作為5個(gè)因素新的權(quán)重評分，并形成新的權(quán)重向量。再對其進(jìn)行歸一化，從而得到5因素的權(quán)重分配向量
A=｛A1,A2,A3,A4,A5｝
其中Ai（i=1,2,...,5)是因素Ui的權(quán)重，并滿足 。
第二步，確定5因素各自控制因素的權(quán)重，并給出最終的權(quán)重分配向量。采用第一步中的方法，可得到最終的權(quán)重分配向量
A=｛a1,a2...,a20｝
其中ai（i=1,2,...,20)是因素ui的權(quán)重，并滿足 。
3.因素評語集的確定
模糊綜合評價(jià)模型中評語集是指被評價(jià)項(xiàng)目的優(yōu)劣程度，這里定義為五個(gè)檔次，分別是很好、較好、一般、較差、很差，用V=｛v1,v2,v3,v4,v5｝表示。V表示對U的模糊評價(jià)集，vi表示對內(nèi)部控制各因素的第i種評價(jià)。其中：v1表示內(nèi)部控制評價(jià)因素的二級(jí)指標(biāo)執(zhí)行很好—執(zhí)行程度85%—100%；v2表示執(zhí)行較好—執(zhí)行程度75%—85%；v3表示執(zhí)行一般—執(zhí)行程度65%一75%；v4表示執(zhí)行較差—執(zhí)行程度55%一65%；v5表示執(zhí)行很差—執(zhí)行程度55%以下。
首先，評價(jià)人員（選取5位）根據(jù)內(nèi)部控制測試記錄，評價(jià)內(nèi)部控制執(zhí)行情況，即i=1,2,...,5。fi(uj)≤vi表示第i個(gè)評審人員對內(nèi)部控制評價(jià)因素uj評分。
其次，計(jì)算內(nèi)部控制評價(jià)因素評價(jià)值。如果fi(uj)≤vi，則令ai表示fi(uj)≤vi的次數(shù)，得出
（五）人民銀行內(nèi)部控制評價(jià)矩陣的構(gòu)建
首先，對因素集中的單因素ui(i=1,2,...,20)作單因素評價(jià)，然后判定因素ui在評語集評價(jià)等級(jí)vj(j=1,2,...,5)中的隸屬度rij，就得出第i個(gè)因素ui的單因素評價(jià)集：
ri=｛ri1,ri2,ri3,ri4,ri5｝
這樣m個(gè)因素的評價(jià)集就能夠得出一個(gè)評價(jià)矩陣R。即每一個(gè)評價(jià)對象確定了從U到V的模糊關(guān)系R，即如下矩陣：
其中rij為評判對象ui被評為vj的隸屬度，即rij表示第i個(gè)因素在ui在第j個(gè)評價(jià)等級(jí)vj上的頻率分布，將其歸一化使之滿足 。內(nèi)部控制評價(jià)矩陣構(gòu)建完畢。
（六）進(jìn)行模糊合成并作出評價(jià)
R中不同行反映某被評價(jià)實(shí)物從不同的單因素看對各等級(jí)模糊子集的隸屬程度。用權(quán)重分配向量A將不同的行進(jìn)行綜合，就可得到該被評價(jià)事物從總體上看對各等級(jí)模糊子集的隸屬程度，即模糊綜合評價(jià)結(jié)果向量。
引入V上的模糊子集B（決策集），B=(b1,b2,..b5)，構(gòu)成模糊評價(jià)。令B=A*R(*為算子符號(hào))，稱為模糊變換。采用普通矩陣乘法（即加權(quán)平均法）是要讓每個(gè)因素都對評價(jià)有所貢獻(xiàn)，比較客觀地反映評價(jià)對象的全貌。如果評判結(jié)果 ，應(yīng)將它歸一化。
bj表示被評價(jià)對象具有評語vj的程度。各個(gè)評價(jià)指標(biāo)具體反映了評價(jià)對象在所評價(jià)的特征方面的分布狀態(tài)，使評價(jià)者對評價(jià)對象有更深入的了解，并能作各種靈活的處理。如要選擇一個(gè)決策，可選最大的bj所對應(yīng)的等級(jí)vj作出評價(jià)結(jié)果。這樣就完成了評價(jià)體系中5因素的綜合評價(jià)，從而構(gòu)建了人民銀行內(nèi)部控制評價(jià)體系。
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