一、個(gè)人所得稅法所體現(xiàn)的法的價(jià)值
“法的價(jià)值”這一術(shù)語的涵義因不同的使用方式而有所不同,第一種使用方式是用“法的價(jià)值”來指稱法律在發(fā)揮其社會(huì)作用的過程中能夠保護(hù)和增加哪些價(jià)值,這些價(jià)值構(gòu)成了法律所追求的理想和目的,因此在這個(gè)意義上被稱為“目的價(jià)值”;第二種使用方式是用“法的價(jià)值”來指稱法律所包含的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn);第三種使用方式是用“法的價(jià)值”來指稱法律自身所應(yīng)當(dāng)具有的值得追求的品質(zhì)和屬性,此種意義上的法的價(jià)值可稱之為法的“形式價(jià)值”?！皟r(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”意義上的“法的價(jià)值”和“形式價(jià)值”意義上的“法的價(jià)值”,都是以“目的價(jià)值”意義上“法的價(jià)值”為基礎(chǔ)和原點(diǎn)的,如果離開了“法的目的價(jià)值”,無論是“法的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”還是“法的形式價(jià)值”都不可能具有獨(dú)立存在的意義,因?yàn)樗鼈兌甲兂伞爸行浴钡臇|西了,根本就沒有了“價(jià)值”的意味。本文所稱個(gè)人所得稅法的價(jià)值,正是在“法的目的價(jià)值”這種使用方式上而言的。
稅法追求的核心價(jià)值在于公平,其次在于效率,公平是第一位的,公平促進(jìn)社會(huì)和諧,也促進(jìn)效率發(fā)展。個(gè)人所得稅法是稅法中最能體現(xiàn)法律精神、法律價(jià)值的法,是追求公平的法。效率和公平是一對(duì)既相適應(yīng)又相矛盾的社會(huì)價(jià)值,一方面,以效率為標(biāo)準(zhǔn)配置社會(huì)資源,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,增加社會(huì)財(cái)富總量,在此基礎(chǔ)上才有可能實(shí)現(xiàn)高層次的公平,即共同富裕;另一方面,如果把效率絕對(duì)化,不考慮公平,就可能導(dǎo)致收入懸殊、兩極分化,造成社會(huì)不穩(wěn),影響以至于從根本上損害效率。稅收是通過再分配調(diào)節(jié)初次分配中出現(xiàn)的收入分配不公,稅法作為第二次調(diào)節(jié)的工具來調(diào)節(jié)分配,調(diào)節(jié)的目的是公平,而非效率。正如美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨所指出的:判斷一個(gè)良好稅收體系的“第一標(biāo)準(zhǔn)是公平……,第二個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是效率”〔1〕。日本稅法學(xué)者金子宏也認(rèn)為,當(dāng)不能將兩者(指公平和效率)兼顧起來時(shí),則雖有時(shí)優(yōu)先效率這方面是可能的,但原則上還是要優(yōu)先公平這一側(cè)面的。〔2〕社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的公平分配,是人類社會(huì)不斷追求的理想。通過法律確認(rèn)稅收公平,是國家運(yùn)用法律手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的體現(xiàn)。
一般認(rèn)為,稅收公平“是指不同納稅人之間稅收負(fù)擔(dān)程度的比較:納稅人條件相同的納同樣的稅,條件不同的納不同的稅?！薄?〕從本義上看,稅收公平包括兩層含義,即橫向公平和縱向公平。橫向公平是指經(jīng)濟(jì)條件或納稅能力相同的人應(yīng)負(fù)擔(dān)相同數(shù)額的稅收,即同等情況同等稅負(fù);縱向公平是指經(jīng)濟(jì)條件或納稅能力不同的人,應(yīng)繳納不同的稅,即不同情況不同稅負(fù)。橫向公平要從實(shí)質(zhì)上來看,即要避免形式公平而實(shí)質(zhì)不公平的現(xiàn)象,個(gè)人所得稅法的公平不僅僅是對(duì)所得而言,還應(yīng)考慮納稅人的其它相關(guān)情況,如果兩個(gè)家庭收入相同,但家庭中需要撫養(yǎng)的人有多有少,則在計(jì)征所得稅時(shí)若對(duì)兩家同等征稅,就不公平;縱向公平可以累進(jìn)稅率和比例稅率的例子加以說明,累進(jìn)稅率可以使高收入者負(fù)擔(dān)比低收入者更高比例的稅額,從而在再分配中影響高、低收入者在初次分配時(shí)形成的格局;而比例稅率卻對(duì)初次分配格局影響不大,可見適用累進(jìn)稅率比適用比例稅率更符合稅收縱向公平的要求。也有學(xué)者認(rèn)為,稅法的基本價(jià)值是公平,稅法公平價(jià)值體系有三個(gè)層次,分別是形式正義(稅法的平等適用)、實(shí)質(zhì)正義(稅法的征稅公平)、本質(zhì)正義(稅法的起源)。而現(xiàn)實(shí)是稅法的公平價(jià)值并沒有得到很好的發(fā)揮,法的價(jià)值沒有實(shí)現(xiàn),并沒對(duì)社會(huì)的公平指數(shù)有何改進(jìn),反而惡化。
個(gè)人財(cái)富積聚的速度差距在迅速擴(kuò)大。窮者愈窮,富者愈富,只看到財(cái)富積累的自然規(guī)則、叢林規(guī)則在起作用,而不見法律的作用。甚至在一定程度上法律在起著逆向調(diào)節(jié)的作用。解決社會(huì)公平問題最為可靠的是法律,核心的是個(gè)人所得稅法,但我們所看到的是非常失敗的個(gè)人所得稅法。在最需要法律的地方,法律缺席了,法學(xué)家缺席了。法律控制的失敗,法的價(jià)值的不能實(shí)現(xiàn)需要檢討兩個(gè)方面:一是立法,二是法的實(shí)施。本文擬從這兩個(gè)方面來展開個(gè)人所得稅法律價(jià)值實(shí)現(xiàn)的障礙的討論。
二、個(gè)人所得稅法的立法檢討
(一)稅制的選擇。在個(gè)人所得稅制方面,國際上采用的基本模式有三種,一是分類所得稅制,即將納稅人的所得劃分為若干類別,對(duì)于不同類別的所得稅規(guī)定不同的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和適用稅率,分項(xiàng)計(jì)征所得稅。二是綜合所得稅制,即將納稅人全年的各種所得匯總求和,統(tǒng)一扣除費(fèi)用后,就其余額按統(tǒng)一的累進(jìn)稅率計(jì)征的基礎(chǔ)上計(jì)征所得稅。三是分類綜合所得稅制,又稱混合所得稅制,系分類制和綜合制的一種結(jié)合。通常意義上的分類綜合分類所得稅制,即指將收入根據(jù)不同的來源進(jìn)行分類,對(duì)某些收入項(xiàng)目分類單獨(dú)征收所得稅,而對(duì)某些項(xiàng)目進(jìn)行合并,適用累進(jìn)稅率征收。采用分類所得稅制,可以對(duì)納稅人不同種類的所得區(qū)別,而且能夠廣泛采用源泉扣繳法,便于稽征稅款,但是這種稅制無法綜合收入和費(fèi)用,難以按納稅人全面的稅收負(fù)擔(dān)能力征稅;采用綜合所得稅制,可以全面考察納稅人所得,能夠較好地體現(xiàn)納稅人的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)水平,與分類所得稅制相比,更具合理性,但是由于這種稅制對(duì)納稅申報(bào)有很強(qiáng)的依賴性,要真正實(shí)施起來必須滿足一定的條件,如納稅人普遍具有良好的納稅意識(shí),建立有健全的稅收征管制度、完備的稅務(wù)代理制度等;采用分類綜合所得稅制能夠區(qū)別對(duì)待納稅人不同種類的所得,兼顧納稅人全面的支付能力,但對(duì)稅收管理仍有較高的要求。
我國現(xiàn)行個(gè)人所得稅制屬于分類所得稅制模式,該模式實(shí)行稅源扣繳并根據(jù)不同所得分別規(guī)定了按年、月綜合計(jì)算和按次單項(xiàng)計(jì)算。人們較普遍地認(rèn)為我國個(gè)人所得稅實(shí)行分類課征制度是導(dǎo)致個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)高收入方面失靈的一個(gè)重要原因。因?yàn)榉诸愓n征不能全面衡量納稅人的真實(shí)納稅能力,會(huì)造成所得來源多、綜合收入高的人不納稅或少納稅,而所得來源少、收入相對(duì)集中的人卻要多納稅的不合理現(xiàn)象,這與“所得多的多征,所得少的少征”這一所得課稅奉行的公平準(zhǔn)則是相悖的。這種制度設(shè)計(jì),一方面容易造成對(duì)一些納稅人的不合理征稅;另一方面又會(huì)使一些納稅人合法避稅,導(dǎo)致稅源流失。因?yàn)樵诳偸杖胂嗤那闆r下,分多次或多月取得收入的納稅人可能不必繳稅或少繳稅,導(dǎo)致稅負(fù)不公。同時(shí),納稅人可以采用故意減少當(dāng)月實(shí)際所得,在月工資不變的條件下對(duì)一次所得改變發(fā)放時(shí)間或改一次性發(fā)放為多次發(fā)放等辦法合理合法地避稅。因此,勞務(wù)報(bào)酬所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得等通過分散取得、化整為零的方法都可以達(dá)到合法避稅的目的。另外,現(xiàn)行個(gè)人所得稅制的稅率過雜、檔次過多,不便征管和繳納,并使稅收的社會(huì)成本提高。
我國當(dāng)時(shí)選擇實(shí)行分類課征制度主要是從便于稅收征管的角度考慮的,因?yàn)槲覈膫€(gè)人信用制度很不發(fā)達(dá),很多個(gè)人收入的往來和現(xiàn)金的支付都游離在銀行系統(tǒng)之外,如果實(shí)行綜合課征制度的話,在我國納稅人的納稅意識(shí)不高的情況下,稅務(wù)機(jī)關(guān)很難控制這個(gè)人所得的來源渠道,而分類課征制度則有助于稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人所得進(jìn)行源泉控管。因此,分類課征制度雖然在調(diào)節(jié)高收入方面遠(yuǎn)不及綜合課征制度,但受客觀條件的限制,眼下我國還不宜急于實(shí)行綜合課征制度,否則即使實(shí)行了恐怕也難以有效地發(fā)揮作用。近期內(nèi)分類課征制度可能還將是我國個(gè)人所得稅所應(yīng)選擇的基本模式,但也可以考慮選擇構(gòu)建分類綜合課征的新模式,如果維持前者的話,需要對(duì)現(xiàn)行的分類課征制度作進(jìn)一步的改革和完善?？梢钥紤]通過擴(kuò)大超額累進(jìn)稅率的應(yīng)用范圍來增強(qiáng)個(gè)人所得稅縱向調(diào)節(jié)的力度;通過調(diào)整費(fèi)用扣除項(xiàng)目的具體內(nèi)容來體現(xiàn)個(gè)人所得稅負(fù)擔(dān)的公平。構(gòu)建分類綜合課征的個(gè)人所得稅制度是世界大多數(shù)國家走過的道路,它綜合了分類制和綜合制的優(yōu)點(diǎn),即能分類源泉扣繳防止偷漏稅,又能綜合全部所得累進(jìn)課征,等于對(duì)所得的課稅加上了“雙保險(xiǎn)”,符合量能負(fù)擔(dān)的要求,是一種適應(yīng)性很強(qiáng)的所得稅制度。我國個(gè)人所得稅法如果選擇實(shí)行這一制度的話,在完善現(xiàn)行分類制的基礎(chǔ)上應(yīng)著力強(qiáng)化對(duì)總所得的累進(jìn)征收,因?yàn)樗菍?duì)一定數(shù)目的高收入的人征收的。波斯納認(rèn)為,盡管(累進(jìn)稅的)“高邊際稅率所產(chǎn)生的尋找偷漏稅方法的激勵(lì)也許能解釋許多精巧的漏洞,高收入納稅人利用這些漏洞逃避了本應(yīng)交付的高累進(jìn)稅”,但是,“雖然漏洞會(huì)破壞累進(jìn)稅制從富人向窮人進(jìn)行分配的目的,但它確實(shí)減少了前者的實(shí)際收入。不僅富人偷漏稅的法律和會(huì)計(jì)費(fèi)用減少了他們的實(shí)際收入,而且許多逃稅收入所產(chǎn)生的微利也這樣
