近日，財(cái)政部重新修訂《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（下稱(chēng)“《辦法》”），對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中的各具體事項(xiàng)做出明確規(guī)定，與此同時(shí)，隨著財(cái)政部第一次全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議的召開(kāi)，預(yù)算績(jī)效工作開(kāi)始全面推進(jìn)。對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，逐漸進(jìn)入了更深層次的實(shí)際操作層面。
財(cái)政支出也需成本效益分析
多年后隕石會(huì)撞擊地球，財(cái)政計(jì)劃新增一筆國(guó)防支出，這筆支出或用來(lái)研究建立導(dǎo)彈系統(tǒng)使隕石在撞擊地球之前被摧毀，或研究將人類(lèi)移居另一個(gè)星球。請(qǐng)分別對(duì)這兩筆財(cái)政支出進(jìn)行成本效益分析。
這不是科幻故事，而是美國(guó)一所高校開(kāi)設(shè)的關(guān)于財(cái)政支出的成本效益分析課中所討論的問(wèn)題。去年，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系主任林雙林受該課程啟發(fā)，也在北大財(cái)政系開(kāi)設(shè)了這門(mén)《成本效益》課程。
財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，是指財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)（單位）根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。目前，成本效益分析法為績(jī)效評(píng)價(jià)采用的主要方法之一。
財(cái)政支出往往在一些項(xiàng)目投資上分析成本效益較為容易，而社會(huì)保障、醫(yī)療、教育等民生方面財(cái)政支出的成本效益分析則更為 復(fù)雜?！斑@些方面成本能夠衡量，但是其效益卻很難用具體的數(shù)字來(lái)分析。”林雙林對(duì)《中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)》記者說(shuō)。
以教育為例，其產(chǎn)生的直接效益很難測(cè)算，教育的外部作用更無(wú)法被準(zhǔn)確量化。但事實(shí)上，教育方面的財(cái)政支出越來(lái)越為公眾所關(guān)注。財(cái)政在提供社會(huì)保障、醫(yī)療、教育等公共產(chǎn)品與服務(wù)上的支出，開(kāi)始在國(guó)家發(fā)展規(guī)劃中占有重要地位?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-20２0年）》則明確提出，2012年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重將達(dá)到4%。
政府支出效益關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展
建立科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，提高財(cái)政資金使用效益，是《辦法》重新修訂的目的之一。事實(shí)上，該《辦法》也將“績(jī)效”引入公眾視線。政府的錢(qián)即人民的錢(qián)，這些錢(qián)是否花得好影響巨大。
林雙林認(rèn)為政府花錢(qián)的效益問(wèn)題對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有很強(qiáng)的促進(jìn)作用，不能忽視對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)。
上世紀(jì)80年代，“政府支出規(guī)模大則經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)較慢”這一觀點(diǎn)頗為流行。曾有學(xué)者專(zhuān)門(mén)針對(duì)發(fā)展中國(guó)家做研究分析，亦得出相似結(jié)果。但這一觀點(diǎn)在90年代就遇到了事實(shí)的挑戰(zhàn)：當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速的亞洲四小龍中，新加坡和香港都屬于政府支出規(guī)模較小的國(guó)家，政府支出占國(guó)民生產(chǎn)總值比重多在20%以下。而同樣發(fā)展迅速的韓國(guó)與臺(tái)灣則完 全不同，其政府規(guī)模相對(duì)較大，對(duì)政府支出效益的研究成為新的關(guān)注領(lǐng)域。
后來(lái)有學(xué)者將政府支出分為若干部分，如教育支出、國(guó)防支出、消費(fèi)支出等。研究結(jié)果表明，政府支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并無(wú)絕對(duì)的關(guān)系，被細(xì)化的政府支出中，有些支出規(guī)模較大，則國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快，而教育支出就是其中之一。
財(cái)政支出效益的重要性已得到普遍認(rèn)可。此前有財(cái)稅學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，按照最保守的口徑計(jì)算，目前中國(guó)各級(jí)政府的整體收入約占中國(guó)GDP的34.5%。如此大規(guī)模的資金能否用好，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都將起著重要影響。
兩個(gè)重要環(huán)節(jié)：績(jī)效目標(biāo)與第三方評(píng)估
新修訂的《辦法》指出，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)有問(wèn)題、達(dá)不到績(jī)效目標(biāo)或評(píng)價(jià)結(jié)果較差的，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)可予以通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令限期整改。不進(jìn)行整改或整改不到位的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況調(diào)整項(xiàng)目或相應(yīng)調(diào)減項(xiàng)目預(yù)算，直至取消該項(xiàng)財(cái)政支出。由此可見(jiàn)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果影響很大。
這也對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作提出了更高要求。
在績(jī)效評(píng)價(jià)操作的技術(shù)層面，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注意兩個(gè)環(huán)節(jié)。
績(jī)效目標(biāo)是其中之一。“事前要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)需要被羅列出來(lái)，事后績(jī)效評(píng)價(jià)才有依據(jù)與參考標(biāo)準(zhǔn)?！毙滦抻喌摹掇k法》對(duì)績(jī)效目標(biāo)做了規(guī)定，規(guī)定績(jī)效目標(biāo)在有預(yù)算部門(mén)申報(bào)預(yù)算時(shí)就應(yīng)填報(bào)，其目標(biāo)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、服務(wù)對(duì)象或項(xiàng)目受益人滿(mǎn)意程度、達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源等多個(gè)方面，并要求目標(biāo)指向明確、具體細(xì)化又合理可行，在制定績(jī)效目標(biāo)時(shí)則需要經(jīng)過(guò)調(diào)查研究和科學(xué)論證，目標(biāo)要符合客觀實(shí)際。
同時(shí)，利益不相關(guān)的第三方參與也非常關(guān)鍵。委托專(zhuān)家、中介機(jī)構(gòu)等第三方實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)工作，避免“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”，使評(píng)估不再流于形式。財(cái)政部門(mén)則對(duì)第三方組織參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行規(guī)范，并指導(dǎo)開(kāi)展工作。
據(jù)了解，目前第三方評(píng)估作為一個(gè)有效的評(píng)估手段也開(kāi)始運(yùn)用于實(shí)際，在全國(guó)各市級(jí)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中已開(kāi)始推進(jìn)。
