為了促進我市行政事業(yè)單位經濟運行健康有序的發(fā)展，了解掌握行政事業(yè)單位在貫徹執(zhí)行內部控制制度過程中遇到的問題，使之順利進行，提升行政事業(yè)單位內控熱度，進一步做好行政事業(yè)單位財務會計工作。市財政局由分管局長帶隊，帶領相關科室人員，聘請學校專家教授，組成聯(lián)合調研組，為期10天，深入全市行政事業(yè)單位，采取填寫調查表、座談、聽、議、看相結合的方式，進行實地抽樣調研，現(xiàn)將調研情況總結匯報如下：
一、抽樣調研范圍
包頭市轄9個旗、縣、區(qū)和一個國家級稀土高新技術開發(fā)區(qū)，在旗、縣、區(qū)中4個市區(qū)、2個礦區(qū)、4個農牧業(yè)旗縣。全市共有行政事業(yè)單位1578戶。其中市直屬389戶，旗縣區(qū)1189戶。按照調研計劃和調研提綱，調研組抽樣調查的市屬行政事業(yè)單位13戶，其中行政單位8戶，事業(yè)單位5戶。包括旗縣區(qū)7戶。其中行政單位5戶，事業(yè)單位2戶。
二、基本運行情況
隨著我市經濟又快又好的發(fā)展勢頭，各行政事業(yè)單位經濟活動的逐步擴大，一個單位的經濟業(yè)務往往涉及到多個管理職能部門，因此單位內部控制制度不僅僅是會計部門的制度，而是一個單位若干部門共同遵循的內部管理制度，特別是各單位資金收入、支出的控制制度的嚴密性及執(zhí)行力度好壞的顯現(xiàn)。從此次調研的20戶行政事業(yè)單位，總的情況是好的，其表現(xiàn)在：
一是建立組織機構實施內控。各單位內部組織機構的設置及合理有效的職能分工控制比較明確，做到了相互監(jiān)督，相互制約，執(zhí)行一把手負責制，分管領導親自抓，并將此項工作列入領導實績考核內容。二是建立了職務分離制度。如出納與會計分離，審批執(zhí)行分離。保管賬務與記錄分離，較有效的防止了錯誤和舞弊行為，控制作用得到了有效的發(fā)揮。三是授權批準較嚴密，且執(zhí)行得也到位。特別是對一般授權業(yè)務，都能實施有效控制，使每項經濟業(yè)務都有人把關，防止了授權不當或濫用職權現(xiàn)象的發(fā)生。四是財產安全控制制度比較完善，均對財產清查的時間、范圍、方式、方法按內控制度的要求都作了明確規(guī)定。實現(xiàn)了資產的安全維護。五是在會計監(jiān)督制度方面，進行自我調節(jié)，定期進行審計，起到了一定的約束機制作用。六是會計信息控制制度，如原始憑證取得、填制、傳遞、審批比較規(guī)范。使用會計科目符合會計制度要求，編制的手續(xù)依據完備。有規(guī)范的會計處理秩序和財務核對制度，在會計核算和管理制度是比較健全的。
三、存在普遍問題
行政事業(yè)單位內部會計控制制度的健立及有效實施是行政事業(yè)單位負責人的會計責任，建立內部會計控制的質量直接影響著行政事業(yè)單位的管理水平。根據我們此次對行政事業(yè)單位內控制度采取的方式、方法，調研發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位在內部控制方面不同程度地都有著有待改進的地方。其表現(xiàn)在：
(一)內控意識相對薄弱,特別是“一把手”的內控意識淡薄
內控意識是內控環(huán)境中的一項重要內容,良好的內控意識是確保內控制度得以健全和實施的重要保證。從調查情況看,與企業(yè)相比,行政事業(yè)單位內控意識相對較為薄弱,特別是“一把手”的內控意識淡薄。
1、對內部控制重要性的認識不夠。許多單位的“一把手”缺乏對內部控制知識的基本了解,因此對建立健全單位內部控制的重要性和現(xiàn)實意義的認識不夠,抱著有與沒有無所謂的態(tài)度。有的單位負責人簡單地將財政的部門預算控制等同于內部控制,認為有了部門預算就無所謂內部控制體系了；還有的單位干脆拒絕進行內部控制制度的建設。這種現(xiàn)象在部分行政單位表現(xiàn)尤為明顯。
2、對財務與會計工作重視程度不夠。
財務與會計的基本功能是核算與控制(或監(jiān)督),但在實際工作中,許多單位的負責人僅僅把財會部門當成“錢袋子”,多數單位的會計人員僅僅扮演“付款員”的角色,無權參與單位的重要決策乃至業(yè)務管理活動,對單位重要決策的過程和結果均不了解。特別是有些地區(qū)還在執(zhí)行會計集中核算制度，弱化了單位的會計職能。
3、對經費支出缺乏基本的控制意識。
雖然各單位均建立了經費支出的審批控制制度，但個別單位還是未能對經費支出實施有效的控制，特別是一些大額支出，審批手續(xù)還是存在不完備的現(xiàn)象。雖然有財政集中收付中心對經費支出進行控制，但主要控制權仍放在各單位。有時容易出現(xiàn)收付中心認為單位長官已批，付款手續(xù)符合要求，即進行了付款，而實際未履行單位的相關審批手續(xù)，造成資金的挪用現(xiàn)象。應該說這與控制意識的缺乏是有一定關系的。
?。ǘ┴敃A工作較為薄弱,財務管理制度不健全
有效的管理控制需要有堅實的基礎,包括制度建設、人員素質等。部分行政事業(yè)單位財務會計基礎工作仍較薄弱,還需要進一步的強化。
1、缺乏明確的崗位責任制度。有的單位會計人員對于其所處崗位的職責內容不詳,還有的單位本身就沒有崗位職責說明。
2、財務管理制度不健全。有的單位迄今還沒有單獨制定內部的財務管理制度,許多財務事項的運作與管理措施僅是慣例,而沒有相應的成文制度保證,誰也說不清應該怎么做,管理的隨意性較大。有的單位雖有內部財務方面的管理制度,但很不完整。更多的單位內部財務制度陳舊,且相互之間不相協(xié)調配套。
3、印鑒保管上的漏洞較多。應該說這是會計基礎工作中存在的重大疏漏。有的單位將財務章和法人章交由財務部門負責人,還有的單位將支票、財務章和法人章同時由出納一人保管。
（三）會計核算不規(guī)范,資產家底不清
有效的內部控制需要有健全的會計記錄系統(tǒng)。目前存在的主要問題是不少單位的會計核算不規(guī)范。
1、原始憑證管理不規(guī)范。有些單位對原始憑證審核粗糙,原始憑證規(guī)定的內容填寫不全。如有的發(fā)票內容籠統(tǒng),甚至沒有售貨單位蓋章;手續(xù)不嚴密,購買實物的憑證只有領導簽批,沒有驗收人簽字,而且有的領導簽字過于隨意;一些單位甚至自制原始憑證,格式和內容都不規(guī)范。
2、賬務核算處理不規(guī)范。比如預算外收入掛在往來賬,以此來掩埋收益。有的單位在年終結賬時,不將收入和支出結轉“結余”科目,而是將收入和支出相對轉,使“結余”科目不能正確、完整地反映核算單位的結余狀況。還有的單位,兩套會計核算制度同時運行,支出核算混亂。
3、固定資產管理混亂,存在賬外資產。
有的單位固定資產賬上有，但實際上已經不存在了,而實際使用著的某些固定資產卻尚未作價入賬,形成賬外資產。另外也存在著不同單位的資產轉移,卻未辦理相應手續(xù),也未反映到業(yè)務臺賬中的現(xiàn)象。
（四）內部控制方法體系不夠完善,業(yè)務流程不盡合理。業(yè)務流程和控制方法體系是內部控制的核心環(huán)節(jié),其合理、有效與否直接決定著能否實現(xiàn)控制的目的。調查中發(fā)現(xiàn),許多單位內部財務與會計控制方法體系很不完善。
1、崗位設置問題較多,不合理兼崗現(xiàn)象較為普遍。關鍵不相容職務分離是內部牽制制度的精髓。按照《會計法》的規(guī)定,關鍵不相容職務一般包括:授權批準與業(yè)務經辦、業(yè)務經辦與會計記錄、會計記錄與財產保管、業(yè)務經辦與稽核檢查、授權批準與監(jiān)督檢查等。但在實際工作中,基于編制有限、人手緊張等原因,許多單位都有不合理不合法的兼崗現(xiàn)象,不相容職務未能合法合理分離。比如,有些單位出納兼任記賬,有的單位出納兼任檔案保管,有些單位記賬兼任復核等等。
2、授權審批的金額界限不明,授權審批制度有待改進。授權審批是內部控制的重要方法,它要求單位在實施內部控制時要有明確的授權審批主體、授權審批金額權限和審批流程。許多單位都是長期實行“一支筆”審批制度,這雖與單位規(guī)模較小的特征相適應,但有可能影響財務控制的實際效果,并使單位內部的財務監(jiān)督檢查流于形式。
3、流程控制體系很不完善。具體有三種情況:一是有些經濟事項沒有明確的審批控制業(yè)務流程。二是有些經濟事項的流程控制過于簡單,僅僅局限在事后審批上,缺乏事前控制的程序,很多單位費用開支實行的都是事后“實報實銷”的制度;三是流程控制的先后順序不盡合理。比如,行政事業(yè)單位的費用報銷流程都是采取“先審批后審核”的程序,執(zhí)行起來影響財會人員審核把關的效果。
4、部門預算涵蓋范圍有限,追加項目仍有很多,彈性較大,且部門預算沒有在單位按組織體系細化,影響部門預算的實施效果。預算控制是內部控制的核心環(huán)節(jié)。目前對各行政事業(yè)單位實行的是部門預算控制的制度,但從實施情況看,仍有一些問題存在。
一是部門預算的范圍有限,尚未涵蓋單位全部財務收支事項。如教育部門的代辦教材發(fā)行費折扣等,對需財政資金安排的大型會議費、出國經費、汽車購置費等具有不確定因素的項目,暫未列入部門預算。許多部門單位預算執(zhí)行結果是超預算,但總有辦法在部門預算之外解決,使得部門預算的權威性和約束力受損。
二是部門預算的追加項目仍有很多。目前,雖然各地都對行政事業(yè)單位實行了部門預算制度,預算之外的追加調整項目仍然很多。以我們調查的地區(qū)為例,該市出臺的文件中規(guī)定了八類預算追加項目,包括人員經費追加、交通工具經費追加、辦公設備經費追加、辦公用房維修經費追加(30萬元以內)、會議及年終獎勵經費追加、出國(境)經費追加、津貼補貼經費追加、重大項目經費追加等。追加項目越多,則預算的隨意性越大,權威性和約束力就越差。
三是部門預算沒有在單位內部按組織體系進行細化。財政對部門單位有了預算,但部門單位內部并沒有按組織結構對財政部門預算進行分解細化,仍是“實報實銷”。也就是說,財政對部門單位有了預算約束,但部門單位內部并沒有對各處室人員的責任預算約束,其結果只能是總量超預算。從調查情況看,許多部門單位是超預算的,其原因可能就在于此。
5、財產盤點制度未能有效執(zhí)行,賬外資產時有發(fā)生。調查中發(fā)現(xiàn),大多數的行政事業(yè)單位沒有建立起定期財產盤點制度。
四、完善對策建議
(一)增強內控意識,強化單位負責人在內部控制中的主導地位。
按照《會計法》和《內部控制基本規(guī)范》的規(guī)定,單位負責人是單位財務與會計工作的第一責任主體,對本單位財務會計報告的真實性、完整性以及內部控制制度的合理性、有效性負主要責任。但要真正確立起單位負責人對財務會計工作和內部控制制度建設的“第一責任主體”意識,還必須強化對行政事業(yè)單位主要負責人及一些相關領導在內部控制方面的培訓學習。為此,各級會計管理機關即財政部門應當聯(lián)合有關部門,分期分批和分類型地對一級預算單位和二級預算單位的主要負責人及相關領導舉辦相關的研討班,使他們在了解把握內部控制基本知識的基礎上,提高對單位內部控制制度建設重要性的認識,培養(yǎng)良好的內部意識和內部控制環(huán)境。
(二)增強會計基礎工作,強化會計系統(tǒng)的控制作用。
會計基礎工作薄弱嚴重制約了行政事業(yè)單位的內部控制制度建設和部門預算的實施效果。因此,要提升行政事業(yè)單位內部控制水平,為財政“節(jié)流”奠定堅實的基礎,還必須重視改進行政事業(yè)單位的會計基礎工作,強化會計系統(tǒng)的控制作用。強化會計工作基礎,需要財政機關加強對行政事業(yè)單位會計人員的會計基礎工作規(guī)范的培訓教育,并在此基礎上建立對行政事業(yè)單位的會計基礎工作的全面檢查制度,并建立相應的獎懲制度。
(三)完善部門預算制度,強化預算控制的功能作用
財政預算制度從過去的功能預算到現(xiàn)在的部門預算,是對行政事業(yè)單位預算控制的一次重要改革和重大進步。部門預算硬化了預算約束和控制的強度，主要表現(xiàn)在：
1、擴大了預算控制的范圍。部門預算的收支范圍則涵蓋了預算部門的全部預算內外的一般預算收支和基金收支。
2、控制內容細化。對部門內的各項資金再按功能、按預算科目把各項支出內容細化分解到具體支出項目。
3、控制程序嚴格。財政內部建立了“初審、復審、匯審”的嚴格審核體系,還要政府審定,人大審批,增加了預算審核的嚴密性,減少了隨意性;
4.控制標準的確定更加合理。比如以零基法編制。
完善部門預算制度,首先是要進一步擴大部門預算的范圍,要力爭將各部門單位的全部財務收支事項均納入部門預算的實施范圍,并嚴格預算的調整和追加程序；其次是將部門預算與單位內部的責任預算有機結合。也就是要求各一級預算和二級預算的部門單位,按照財政下達的部門預算控制數,結合各部門單位內部的組織結構、處室職責和工作任務等,編制內部分處室的責任預算體系,并嚴格責任預算的考核機制。
(四)健全單位內部控制制度體系,規(guī)范單位內部行為
行政事業(yè)單位財務會計工作和內部控制工作的效果,需要有一套科學合理的制度體系來支持和保證。目前,財政部制定的《內部會計控制規(guī)范》雖明確指出其適用范圍包括行政事業(yè)單位,但實際上是針對企業(yè)制定的。由于沒有考慮行政事業(yè)單位的特點,也沒有體現(xiàn)行政事業(yè)單位資金和經費管理體制上的特殊性,諸如收支兩條線管理、部門預算、政府采購、國庫單一賬戶體系、國庫集中支付和國庫直接支付等,實際上對行政單位的適用性是比較差的。鑒于行政事業(yè)單位內部控制制度體系不健全、不完善的狀況,財政部門應當組織有關專家學者,研究制定體現(xiàn)行政事業(yè)單位特點的《非盈利組織內部控制指引》,促進行政事業(yè)單位建立健全內部控制的制度體系,并不定期地進行監(jiān)督檢查。
(五)發(fā)揮財政與審計部門作用,完善單位內部控制體系
財政部門是會計與內部控制工作的主管部門,審計部門是重要的保證體系,因此,在健全完善行政事業(yè)單位內部控制體系的過程中,財政和審計部門應當發(fā)揮十分重要的作用。各級財政部門應當成立相應的組織機構,加強對行政事業(yè)單位內部控制制度建設的組織與指導,并撥出專項經費,為內部控制制度建設提供經費支持。
?。娀瘍炔繉徲嫷谋O(jiān)督作用
充分發(fā)揮內部審計“一審、二幫、三促進”的作用。由于內部審計與本單位的財務內部控制處于同一環(huán)境中，對本單位財務內部控制情況比較了解，因此可以把內部會計控制作為一個專題審計項目進行，也可以將內部會計控制的各個環(huán)節(jié)作為審計對象進行單獨審計，準確把握內部會計控制的薄弱環(huán)節(jié)及容易造成損失的失控點，通過有針對性的、經常性的、連續(xù)性的跟蹤審計監(jiān)督，幫助有關控制部門逐步加強和完善內部會計控制，使內部會計控制起到應有的作用。
（七）實施考評，加大內部控制制度的考核力度。
內部控制制度執(zhí)行結果的好壞，除了制度要具科學性、合規(guī)性外，另一個因素就是制度是否被認真執(zhí)行，這與單位的考核辦法和考核內容有關。在進行考核時，重點要對單位內部的工作流程執(zhí)行情況進行跟蹤。如果一個單位內部工作流程很科學、合理，只要其中某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就能很快地在后一環(huán)節(jié)被發(fā)現(xiàn)。要加大監(jiān)督考核的力度，在實施考核時可運用內部監(jiān)事、審計、財會的監(jiān)督力量，同時將考核結果與部門、人員的獎懲掛鉤。
?。ò耍R抓共管，構筑良好的控制環(huán)境。
任何一個單位的內部都存在于一定的控制環(huán)境中，它是一種氛圍，塑造出單位的文化，影響干部職工的控制意識和實施控制的自覺性。一方面，決策機構的重視和支持是嚴格、有效執(zhí)行內部控制制度的保證。因為內部會計監(jiān)督主要是衡量和評價單位內部其他管理控制的有效性的，其成效并不取決于會計本身，而是取決于決策機構對會計的利用程度和信任程度，取決于決策機構對會計合理化建議的采用與否。另一方面，內部控制主要是做人的工作，矯正人的行為，必須配備與職務相適應的高素質人才。這就迫切需要廣大財會人員加強學習，更新知識，培養(yǎng)相應的指揮和協(xié)調能力，使內控制度能夠更好地、更全面地貫徹落實。
五、結論
我市行政事業(yè)單位內部會計控制制度基本健全，當然部分制度還有待完整；執(zhí)行情況良莠不齊，一些突出現(xiàn)象上面已陳述。這些問題需引起政府足夠地重視，政府應當通過相關法規(guī)，進一步強化各行政事業(yè)單位內控制度的意識，使我市各行政事業(yè)單位財務核算更加有序，更加健康，對我市經濟發(fā)展作出長足貢獻。
政府部門規(guī)范行政事業(yè)單位內控制度時，應注重行政事業(yè)單位內控制度自身的特點，做到規(guī)范有力，使各單位有章可循。
（一）行政事業(yè)單位內部會計控制的重點
歸納來說，行政事業(yè)單位的內部會計控制的重點主要包括以下三方面：貨幣資金、采購業(yè)務、資產管理。
1、貨幣資金的內部會計控制，從理論上分析，貨幣資金的內部會計控制主要從三方面入手：一是確保不相容崗位的分離。在整個貨幣資金的循環(huán)過程中，不相容的崗位至少有：出納與稽核、出納與會計檔案的保管、出納與收入、支出、費用、債權債務帳目的登記、出納與銀行對帳單的核對、出納與收款票據的管理、付款的審批與付款的執(zhí)行、支票印章的保管與支票的簽發(fā)等。二是嚴格規(guī)定支出審批制度。必須明確審批人對貨幣資金業(yè)務的授權批準方式、權限、程序、責任和相關控制措施，規(guī)定經辦人辦理貨幣資金業(yè)務的職責范圍和工作要求。審批人應當在授權范圍內進行審批，不得超越審批權限。三是建立監(jiān)督檢查制度。明確監(jiān)督檢查機構或人員的職責權限，定期不定期地進行檢查。
2、采購業(yè)務的內部會計控制。做到公開招標。
3、資產管理的內部會計控制。行政事業(yè)單位資產管理是為了使單位所擁有的資產能發(fā)揮其應有的使用效率，保證單位各項工作的正常開展，防止資產的非正常流失。
?。ǘ┬姓聵I(yè)單位會計控制體系的具體措施
1、預算控制體系方面。隨著預算管理制度改革的深化，建立規(guī)范、透明的預算編制運行機制，提高了預算資金的使用效益。預算單位要適應預算改革的需要，做好編制預算的預測工作，實事求是地編報預算，在預算執(zhí)行過程中，要嚴格按照批準的預算內容和計劃開展各項工作。尤其是對專項資金的預算編制，要提早開展項目研究、論證和立項報批工作，做好各項基礎工作，盡量把預算編制準確，在項目執(zhí)行過程中，確需發(fā)生變化，也要按照相關程序報經有關部門批準后，才能變更執(zhí)行。
2、內部管理體系方面。預算單位根據國家會計法律、法規(guī)和制度的規(guī)定，結合業(yè)務管理的特點和財政改革的需要，建立健全單位內部會計管理制度和財務管理制度。
從會計人員崗位責任、預算的執(zhí)行和控制、賬務處理程序、內部牽制、內部集核、收支審批等方面加以明確，并將各部門、各崗位對制度的執(zhí)行情況納入統(tǒng)一考核，倡導合理、合法使用財政性資金，形成各負其責、層層管理、相互監(jiān)督的管理機制，提高財政資金的使用效率。
3、資金內部控制方面。財政改革過程中，行政事業(yè)單位的資金審批程序和使用發(fā)生了變化，資金的控制和管理成為內部控制的重要環(huán)節(jié)，預算單位一方面要按程序辦事、確保資金安全，另一方面又要保障機構的正常運轉和業(yè)務工作的開展。單位領導和財務人員要認真領會財政體制改革的重要意義和操作程序，積極配合財政部門深化財政改革，就國庫管理制度改革中財政直接支付和授權支付資金的申請以及使用制定管理制度并認真執(zhí)行，合理授權，確保未納入國庫單一帳戶管理的專項資金的安全。
4、舞弊行為控制方面。預算單位要增強法制意識，嚴格按照制度辦事，控制集體舞弊行為的發(fā)生。著重抓好專項資金的使用和管理、財政授權支付資金的管理，財政資金使用效率低下、套取財政資金、挪用專項資金、挪用專項資金、隨意更改預算以及占有、破壞集體資產以及不按照財政體制改革的要求申請使用財政性資金等問題要加以解決。
5、資金效益追蹤方面。適應財政資金績效評價體系的要求，建立預算單位績效追蹤辦法，尤其是對專項資金的使用效率進行評價，將成本-效益的分析方法應用與決策之中，尋求在投資決策上以最小的成本獲得績效目標最大的效益，提高資金分配的合理性和效率性。年初根據預算指標和目的下達績效任務，年終考核項目執(zhí)行情況，形成年度績效考核和責任報告，對績效好的部門給與獎勵，對完不成指標的部門給予懲罰。
