城市道路的發(fā)展不僅增強(qiáng)了運(yùn)輸安全性,顯著提高了運(yùn)輸能力,而且在改善投資環(huán)境、降低運(yùn)輸成本、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、帶動(dòng)區(qū)域資源開發(fā)利用、提高城市經(jīng)濟(jì)的機(jī)動(dòng)性、增強(qiáng)城市競爭力等方面,發(fā)揮著越來越重要的作用。不過當(dāng)前我國現(xiàn)階段城市道路建設(shè)任務(wù)重,投融資決策中出現(xiàn)城市道路投資結(jié)構(gòu)與現(xiàn)行資本市場均存在結(jié)構(gòu)失衡、融資市場化成分不足等問題。未來城市道路建設(shè)存在著很大的資金缺口,如果單靠城市投資發(fā)展城市道路是不現(xiàn)實(shí)的,也是不可行的。目前資本市場上外資及社會閑置資金充足,有效利用這些外資和民間資本,將為城市道路建設(shè)的發(fā)展發(fā)揮積極作用。
一、我國城市道路建設(shè)投融資中存在的問題
1、融資結(jié)構(gòu)不合理
我國現(xiàn)階段道路建設(shè)的政府投資資金大概分為三類:第一類是各級財(cái)政投資,即納入各級政府財(cái)政預(yù)算的資金;第二類是交通規(guī)費(fèi)和車購費(fèi)等財(cái)政專項(xiàng)資金形成的道路建設(shè)資金;第三類是國債資金。這三類政府性資金加在一起,僅能滿足目前道路建設(shè)資金需求的20%。近年來,我國道路建設(shè)雖然逐步形成了以地方集資、貸款、發(fā)行債券、利用外資、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等多種形式籌集建設(shè)資金的市場化投資和建設(shè)機(jī)制,但民間資金參與高等級道路建設(shè)受到諸多限制,投資渠道不暢,債券市場發(fā)展速度較慢。因此,銀行貸款實(shí)際上成為道路建設(shè)的主要資金來源,依靠包括國債資金、軟貸款、企業(yè)債券和商業(yè)貸款等在內(nèi)的各類債務(wù)性融資大體要占到道路建設(shè)資金總額的60%以上。隨之而來的問題就是,融資渠道單一、過度依賴銀行貸款、融資結(jié)構(gòu)不盡合理,投資主體債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,銀行潛在金融風(fēng)險(xiǎn)較大。因此,發(fā)展地方政府債券就成為道路建設(shè)融資的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇。
2、銀行貸款比例過高
地方自籌是目前我國相對落后地區(qū)道路建設(shè)資金的首要來源,但經(jīng)濟(jì)相對落后,政府財(cái)力有限制約了對道路建設(shè)的投資,并誘發(fā)了城市道路建設(shè)中過度市場化,不適合收費(fèi)經(jīng)營的項(xiàng)目也發(fā)展成了收費(fèi)項(xiàng)目,并出現(xiàn)超越當(dāng)?shù)厥褂谜叱惺苣芰Φ氖召M(fèi),不僅造成融資風(fēng)險(xiǎn)的極具增大,群眾的不滿,也不利于道路融資的持續(xù)發(fā)展。比如當(dāng)前已建成的大部分城市道路段投資中貸款的比重較大,西部地區(qū)道路建設(shè)的資金大部分是源于銀行貸款,西部貸款修路的比例明顯高于全國平均水平,償還壓力日益加大。雖然融資政策在道路建設(shè)發(fā)展中起到了非常重要的作用,但是隨著條件和形勢的變化,一些融資政策已經(jīng)不能適應(yīng)新的環(huán)境,需要做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。
3、收費(fèi)道路政策落后
道路收費(fèi)并非源于我國,它是外來品,但這項(xiàng)制度卻在我國得到了廣泛的應(yīng)用,在一段時(shí)間內(nèi)有效地解決了資金短缺的問題,產(chǎn)生了積極的效果。但是,目前存在的問題是收費(fèi)道路規(guī)模偏大、收費(fèi)站偏多、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高,這不僅影響了通行效率,也在一定程度上增加了車輛通行費(fèi)在道路運(yùn)輸成本構(gòu)成中的比重,增加了群眾的出行成本和不便。目前,如何控制和管理收費(fèi)道路,已成為一個(gè)急待解決的問題。有些地方一味地舉債建設(shè),導(dǎo)致對銀行貸款的過度依賴、收費(fèi)站點(diǎn)過多過密等一系列問題。收費(fèi)道路建設(shè)不再是財(cái)政監(jiān)管的主要內(nèi)容,收費(fèi)道路政策淡化了財(cái)政的道路建設(shè)責(zé)任。
4、建設(shè)成本不斷上升
今后建設(shè)的城市道路多分布在郊區(qū),坼遷任務(wù)艱巨,費(fèi)用補(bǔ)償高昂,建設(shè)成本將大幅度上升。同時(shí)今后建設(shè)的城市道路交通量相對較小,給以收費(fèi)還貸為資金保障的高速道路建設(shè)帶來了巨大的壓力。我國早期建設(shè)的城市道路多在人口稠密、經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的東中部地區(qū)展開,城市道路交通量相對較大,如目前的廣深城市道路通道交通量已達(dá)22萬輛次小客車舊,融資形勢較為樂觀。今后,大量城市道路建設(shè)將逐步轉(zhuǎn)向人口稀疏、經(jīng)濟(jì)相對較落后的地區(qū)展開,建成后的城市道路交通量相對較小,通行費(fèi)收入預(yù)計(jì)較先進(jìn)地區(qū)大幅降低,增加了融資難度,為保障城市道路建設(shè),需加大資本金投入。
二、我國城市道路投融資政策的改革措施
城市道路這種大型資金密集型基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)資本金長期相對不足,其中最直接的制約因素就是資金短缺。為了給交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展提供充足的資金,必須進(jìn)行融資手段的創(chuàng)新發(fā)展。
1、調(diào)整債務(wù)融資結(jié)構(gòu)
債務(wù)融資是指通過增加企業(yè)的負(fù)債來獲取資金,一般的具體形式可以是銀行借貸融資,發(fā)行企業(yè)債券或公司債券。城市道路目前的債務(wù)融資主要是銀行借貸,比例非常大,占債務(wù)融資的90%以上。占城市道路各種融資比例的70%左右。這種過大的單一融資結(jié)構(gòu)是在不斷加大金融風(fēng)險(xiǎn),財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),并削弱融資主體的融資能力和創(chuàng)收能力,使城市道路企業(yè)過分依賴銀行,這對城市道路自身和銀行都不是一件好事,一旦出現(xiàn)危險(xiǎn)就會兩敗俱傷。現(xiàn)在城市道路的公司債券公開發(fā)行和上市的比例不到債務(wù)融資的10%,而企業(yè)債券現(xiàn)在幾乎為零。這種狀況說明兩個(gè)問題,一是城市道路企業(yè)自己發(fā)行債券的可靠性不高,二是公眾對其信譽(yù)認(rèn)可度不高。在實(shí)際操作中形成了一個(gè)不敢賣,一個(gè)不愿買的尷尬局面。根據(jù)國外債券融資的情況和我國城市道路融資的現(xiàn)狀,建議我國城市道路債務(wù)融資可按6∶3∶1的比例安排銀行借貸、公司債券和企業(yè)債券的融資結(jié)構(gòu);另外可考慮融資租賃、股權(quán)(投資—回購)信托產(chǎn)品等,多條腳走路,合理搭配。
2、構(gòu)建城市道路融資法律體系
要想?yún)f(xié)調(diào)城市道路的融資活動(dòng),就要建立和完善相關(guān)的法律制度,并形成一個(gè)體系,盡量減少人為因素,提高融資活動(dòng)的透明度,遵循公平、公正、公開的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則,使融資活動(dòng)真正做到有法可依,違法必糾。城市道路融資的法制建設(shè),在一般行政管理立法方面涉及到城市在產(chǎn)業(yè)政策、稅收、外匯、利潤匯出等方面管制的規(guī)定;要加強(qiáng)促進(jìn)外國投資在海關(guān)通關(guān)管制方面,外國投資者權(quán)益等方面和在擔(dān)保方面如土地財(cái)產(chǎn)抵押、一些權(quán)利的質(zhì)押,合同權(quán)益的轉(zhuǎn)讓,保險(xiǎn)及保險(xiǎn)權(quán)益和轉(zhuǎn)讓等方面的立法。在與交通建設(shè)有直接關(guān)系的立法方面,首先是農(nóng)村非農(nóng)用地征用過程中有關(guān)的法律制度建設(shè)。比如在立法與土地有關(guān)的具體法律法規(guī),在立法時(shí),應(yīng)作充分、仔細(xì)的立法調(diào)查,避免出現(xiàn)相互抵觸,超越權(quán)限甚至違反憲法的現(xiàn)象,立法要遵循憲法的基本原則,以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,依照法定的權(quán)限和程序,從城市整體利益出發(fā)、維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意愿。
3、開辟新的融資渠道
當(dāng)前BOT在國際上已很普遍,但操作難度遠(yuǎn)高于一般融資方式,其投資額大、回收期長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜,存在各種風(fēng)險(xiǎn)和制約因素,所以投資者往往有所顧慮。為了鼓勵(lì)投資者的積極性,減少投資風(fēng)險(xiǎn)、改善社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境,政府必須在項(xiàng)目中發(fā)揮應(yīng)有的作用。首先,應(yīng)建立完善的法規(guī)制度。BOT項(xiàng)目必須建立在完善的法律制度之上,從各國的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看,投資者要求的是合法權(quán)益得到明確的法律保障,而不是下放的承諾。這就要求省級政府從BOT項(xiàng)目特點(diǎn)出發(fā),制定有利于項(xiàng)目發(fā)展、符合國家利益的相關(guān)規(guī)章制度,既保障投資者的合法權(quán)益、吸引更多的投資者前來投資,又保證本地的利益不受侵犯,使BOT項(xiàng)目健康有序地發(fā)展。其次,必須創(chuàng)造穩(wěn)定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境,其次是BOT項(xiàng)目一般需要10—25年的時(shí)間,如果沒有穩(wěn)定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境,投資者絕對不會在風(fēng)險(xiǎn)中度過如此長的時(shí)間,搞不好費(fèi)時(shí)費(fèi)錢。第三是建立高效的專業(yè)管理機(jī)構(gòu),大力培訓(xùn)BOT專業(yè)人才。各省級政府從項(xiàng)目一開始就應(yīng)建立由專業(yè)技術(shù)人員,經(jīng)驗(yàn)豐富的經(jīng)濟(jì)專家,有談判經(jīng)驗(yàn)的法律顧問等組成的專門機(jī)構(gòu)來處理與項(xiàng)目有關(guān)的事宜。將傳統(tǒng)道路建設(shè)企業(yè)打造成投融資平臺,通過政府賦予其土地儲備庫的職能,利用修路儲備并開發(fā)道路兩旁土地,以土地的增值收益補(bǔ)充道路修建資金的缺口。
4、控制收費(fèi)站規(guī)模
收費(fèi)道路政策在帶來建設(shè)資金的同時(shí),也帶來了日益沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān),收費(fèi)道路政策的改革問題是目前交通行業(yè)的熱點(diǎn)問題。從國外經(jīng)驗(yàn)看,主要對城市道路實(shí)行收費(fèi),其余大量的中低等級的道路主要由政府投資修建,免費(fèi)提供給公眾使用。這是因?yàn)槭召M(fèi)道路的產(chǎn)生主要是為了解決通行能力不足,降低擁擠成本,增進(jìn)社會福利?？偟膩碚f,應(yīng)該將收費(fèi)道路總規(guī)模控制在一定范圍內(nèi),同時(shí)對其結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整。我們認(rèn)為,考慮到隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,汽車保有量逐年增加的實(shí)際情況,為減輕車主和社會負(fù)擔(dān),建議政府在對現(xiàn)行城市道路建設(shè)投資、還款情況及貸款余額、車流量變化情況進(jìn)行持續(xù)追蹤調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,在必要時(shí)適當(dāng)調(diào)整車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),比如推行計(jì)重收費(fèi),此舉在車流總量不變下可帶來通行費(fèi)10%的增長。同時(shí),研究改進(jìn)車輛通行費(fèi)管理方法,改變目前車輛通行費(fèi)固定不變的靜態(tài)管理方法,對車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。要積極研究解決聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)問題,通過采取先進(jìn)的技術(shù)手段,加強(qiáng)管理,減少收費(fèi)站點(diǎn),提高城市道路的通行效率。
總之,我國城市道路行業(yè)正處在產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張期,面臨著持續(xù)繁榮的契機(jī)。目前資金短缺和資金使用效率低成為制約我國城市道路發(fā)展的瓶頸。針對這種局面,研究我國城市道路的投融資政策現(xiàn)狀以及存在的問題,探索我國城市道路投融資政策的改革方向,具有非常重要的意義。
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