(一)績效審計認(rèn)識不到位。有的認(rèn)為績效審計還和財政財務(wù)收支審計一個樣,沒有什么區(qū)別,沒必要太認(rèn)真;有的認(rèn)為國家績效審計的有關(guān)具體規(guī)定尚未出臺,何必那么急于開展績效審計,還是等國家績效審計有關(guān)具體規(guī)定出臺后再進(jìn)行吧;還有的認(rèn)為財政資金投入項目建設(shè)績效審計直接關(guān)系到一個地區(qū)經(jīng)濟情況,與政府行為息息相關(guān),就是績效審計了也難以評價,也達(dá)不到真實效果等等。
(二)績效審計運行機制缺失?？冃徲?它不僅是對財政資金支出情況進(jìn)行監(jiān)督、評價。其根本意義在于以財政資金支出效果為最終目標(biāo),考核政府的職能實現(xiàn)程度,也是考核政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量。但目前財政資金投入項目建設(shè)預(yù)算改革仍以建立“控制取向”為目標(biāo),財政資金投入項目建設(shè)預(yù)算的透明度仍然不高,而且對外公開的政府財政預(yù)算也并沒有包括全部的政府支出,這樣也就會影響績效審計的有效開展。
(三)績效審計進(jìn)展不一。有的地區(qū)按照國家審計署部署結(jié)合本地區(qū)實際,積極主動開創(chuàng)性的開展績效審計,并取得了較明顯的成效;有的地區(qū)雖然也開展了績效審計,但由于措施不力、收效甚微、流于形式;還有的則強調(diào)種種原因、困難,舉步緩慢等。
(四)績效審計瓶頸制約?？冃徲嫷年P(guān)鍵是評價,由于沒有規(guī)范統(tǒng)一的績效審計評價體系,且目前績效審計各有千秋,故而直接影響績效審計的效果。
二、強化財政資金投入項目建設(shè)績效審計的思考
(一)加大績效審計宣傳力度。一是要通過廣播、電視、報紙廣泛宣傳績效審計的內(nèi)容、目的及重要意義,讓全社會都來了解績效審計,關(guān)心國家財政資金的使用、成效,至而形成全社會都來支持審計機關(guān)開展績效審計的良好氛圍。二是通過廣泛宣傳教育,使廣大的審計干部充分認(rèn)識績效審計的重要意義和績效審計所要承擔(dān)的職責(zé)、責(zé)任以及必須具備的專業(yè)知識及素質(zhì),從而樹立科學(xué)的績效審計理念,增強做好績效審計的使命感。三是通過廣泛宣傳在績效審計中發(fā)現(xiàn)貫徹執(zhí)行國家財政轉(zhuǎn)移支付資金、國債轉(zhuǎn)貸資金、新農(nóng)村建設(shè)資金、政府工程投資建設(shè)資金、社會養(yǎng)老保險資金等有關(guān)政策規(guī)定好的、績效好的、群眾滿意的先進(jìn)單位和先進(jìn)人物,增強部門單位在國家財政資金管理使用中力求績效成果的責(zé)任心和自覺性。
(二)強力推進(jìn)績效審計。一是要抓好財政資金投入項目建設(shè)預(yù)算執(zhí)行績效審計,通過審查財政資金分配科學(xué)性、合理性,來分析財政資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性,以促進(jìn)提高財政資金管理、使用水平。二是要抓好財政專項資金績效審計,通過審查,以關(guān)注中央、省、市惠民政策的貫徹落實情況,促進(jìn)深化改革完善相關(guān)制度,提高資金管理使用效率。三是要抓好土地開發(fā)出讓績效審計,通過審查揭示在土地開發(fā)出讓中違規(guī)、違紀(jì)、違法問題,促進(jìn)規(guī)范運作,遏制腐敗行為,提高土地出讓金的使用效益。四是要抓好國有企業(yè)資金績效審計,通過審查,對國有企業(yè)的償債能力、盈利能力、營運能力、節(jié)能減排降耗、可持續(xù)發(fā)展能力等方面進(jìn)行分析、指導(dǎo),幫助企業(yè)改善經(jīng)營管理,增強企業(yè)發(fā)展后勁。五是要抓好政府投資工程項目建設(shè)績效審計,通過審核,以評價政府財政資金投入工程項目建成后的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益,從而促進(jìn)政府財政資金投入工程項目建設(shè)科學(xué)決策、規(guī)范管理、提高效益。
(三)強化績效審計隊伍素質(zhì)建設(shè)。財政資金投入項目建設(shè)績效審計,涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜、技術(shù)要求高、難度大、責(zé)任性強。為此,必須要切實強化績效審計隊伍素質(zhì)建設(shè)。一要整合審計機關(guān)現(xiàn)有資源,即打破審計機關(guān)傳統(tǒng)的專業(yè)科室界限,將審計機關(guān)現(xiàn)有的具有綜合素質(zhì)較高的審計人員集中起來,進(jìn)行績效審計業(yè)務(wù)培訓(xùn),培訓(xùn)的內(nèi)容不僅包括組織對國內(nèi)國外績效審計理論、實踐成果的學(xué)習(xí),而且要重點突出與績效審計實務(wù)相關(guān)的經(jīng)濟學(xué)、工程學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、計算機等知識技能的培訓(xùn)。二要采取走出去、請進(jìn)來的方法,學(xué)習(xí)考察異地績效審計好經(jīng)驗、好措施、好方法,以拓寬績效審計的思路和創(chuàng)新能力。三要招聘一些具有經(jīng)濟學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、工程學(xué)等專業(yè)人才,充實到績效審計隊伍中來,以增強績效審計隊伍素質(zhì),至而確保優(yōu)質(zhì)高效地開展績效審計。
(四)認(rèn)真擬制績效審計方案。績效審計不同于日常的財政財務(wù)收支審計,也不同于經(jīng)濟責(zé)任審計,而是在財政財務(wù)收支真實性、合法性審計的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步的經(jīng)濟性、效益性和效果性審計。因此為確?？冃徲嬞|(zhì)量,一定要切實做好審前調(diào)查,即①審計組要組織審計人員圍繞黨和國家的經(jīng)濟建設(shè)中心,認(rèn)真學(xué)習(xí)黨和國家的大政方針、宏觀經(jīng)濟政策、國家財政各項資金投放、管理及相關(guān)財政財務(wù)制度政策法規(guī),還可以邀請一些有關(guān)專業(yè)人士講解執(zhí)行國家財政政策及績效成果情況等;②審計組人員要深入被審計單位聽取其有關(guān)國家財政資金投入、管理、使用、效果等情況介紹,以及職能、職責(zé)、機構(gòu)設(shè)置、政策執(zhí)行、任務(wù)完成,存在問題和建議。還可以采取問卷的方式進(jìn)一步了解和掌握情況;③審計組人員還要廣泛地查閱、收集有關(guān)國家、政府財政資金投入、管理、使用的具體資料,重點收集掌握國家頒布的有關(guān)政策、法規(guī),國家、政府財政資金投入的預(yù)算計劃和年度決算報表,以及有關(guān)的批復(fù)文件、銀行賬戶、會計賬表、原始憑證、電子數(shù)據(jù)和相關(guān)的內(nèi)部具體控制制度、重要會議的記錄等資料;④審計組人員要走訪政府有關(guān)職能部門,進(jìn)一步了解掌握國家、政府有關(guān)方針政策,對相關(guān)的群眾和有業(yè)務(wù)往來的單位也應(yīng)進(jìn)行走訪,以了解掌握業(yè)務(wù)往來的真實性等;⑤審計組人員要根據(jù)在調(diào)查中學(xué)到、聽到、看到、訪到、搜集到的資料、數(shù)據(jù)情況進(jìn)行認(rèn)真梳理歸類、分析并依照績效審計的經(jīng)濟性、效益性和效果性三大要素,研究制定切實可行的績效審計實施方案。
(五)深入扎實開展績效審計。針對績效審計的特殊性,要充分發(fā)揮績效審計免疫系統(tǒng)功能作用,具體擬采取以下幾種方式方法:
一審年度財政資金的預(yù)算安排?？雌湄斦甓阮A(yù)算安排了哪些資金項目,項目的資金具體數(shù)量及項目資金的對象是什么,項目的安排是否符合國家有關(guān)政策規(guī)定,是否進(jìn)行項目可行性研究、論證和審批,財政資金投入項目建設(shè)的背景是否真實,項目可形性研究報告內(nèi)容是否完整,各項技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)是否切實可行,是否符合當(dāng)?shù)刈匀粭l件(資源、地理、環(huán)境)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟技術(shù)、經(jīng)濟支持能力和可持續(xù)發(fā)展的要求。有無虛假申報、違背科學(xué)規(guī)律、無視和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的問題。還要看其財政年度預(yù)算安排資金投入項目的概算的合理性,是否體現(xiàn)科學(xué)可行和節(jié)約的原則。
二審財政資金投入流向。首先要看其本級財政年度結(jié)算表、指標(biāo)賬,上、下級往來賬及上級財政部門下達(dá)的指標(biāo)文件(單)和財政資金投入項目建設(shè)的批準(zhǔn)文件等。其次要看其非財政管理部門與項目建設(shè)資金使用單位往來賬。再次要看其項目建設(shè)資金管理部門對其具體資金分配、支付、使用、報批手續(xù),是否按規(guī)定及時下達(dá)分配指標(biāo),及時撥付到位,有無隨意分配或暗箱操作現(xiàn)象。并要以項目建設(shè)資金流向為主線、依據(jù)年度項目投資建設(shè)的指標(biāo)、規(guī)模、用途、目標(biāo)及撥付項目建設(shè)資金的路徑進(jìn)行追蹤問效,還要通過有重點的詳查或抽查等方法,看其各個環(huán)節(jié)應(yīng)到位,已到位資金數(shù)額,有無滯留、截留、擠占、挪用及損失浪費等現(xiàn)象,必要時還要向有關(guān)開戶銀行詢證、核對,若發(fā)現(xiàn)疑點要一查到底。
三審財政資金監(jiān)督管理機制運作情況。看其是否建立了規(guī)范有效的財政資金投入項目建設(shè)管理和內(nèi)控制度,是否制定了財政資金投入項目建設(shè)“五?！敝贫?即?？睢?、專用、專賬、專人負(fù)責(zé)的制度;是否建立了項目資金投入使用跟蹤回訪、績效考評與獎罰制度,以及各項制度是否正常運行,執(zhí)行有效。
四審財政資金具體使用情況。要重點看其項目建設(shè)資金支出的原始憑證是否有嚴(yán)格的審批手續(xù),所報銷的發(fā)票是否合法有效,所報銷的內(nèi)容是否真實、用途是否符合規(guī)定要求,所采購的項目是否優(yōu)質(zhì),數(shù)量是否真實,價格是否合理,是否存在盲目采購,浪費資金的現(xiàn)象和舞弊的行為。
五審項目資金投入轉(zhuǎn)化為資本和績效情況。看其項目資金投入未產(chǎn)生或欠產(chǎn)生經(jīng)濟績效和未達(dá)到預(yù)測的經(jīng)濟效益、經(jīng)濟效率和經(jīng)濟效果的原因,并要提出有價值的意見和建議。
(六)科學(xué)擬制績效審計評價體系。財政資金投入項目建設(shè)績效評價,實際上就是對財政公共資金支出效果的綜合評價,既不能用固態(tài)和靜止的觀點去評價,也不能只顧眼前利益、局部利益、經(jīng)濟效益,而是要用科學(xué)和發(fā)展的觀點,著眼于生態(tài)環(huán)境的改善、人們生命財產(chǎn)安全、生產(chǎn)力水平、人們生活質(zhì)量提高和有利于社會經(jīng)濟長遠(yuǎn)和科學(xué)的可持續(xù)的發(fā)展。因此,我認(rèn)為應(yīng)把握好以下幾個原則:一是全面性原則?？冃гu價指標(biāo)的設(shè)置既要反映審計對象、經(jīng)營狀況和財務(wù)成果,又要反映其管理水平和經(jīng)營能力,還要有非財務(wù)指標(biāo),這樣才能從各個不同的角度,對審計對象進(jìn)行全面綜合分析、評價;二是科學(xué)性原則。績效評價指標(biāo)的設(shè)置既要考慮指標(biāo)自身的科學(xué)性、合理性,又要結(jié)合實際遵循客觀規(guī)律,既有動態(tài)指標(biāo),又要有靜態(tài)指標(biāo),既要有定性指標(biāo),又要有定量指標(biāo);三是可操作性原則?？冃гu價指標(biāo)設(shè)置應(yīng)該簡略清晰,便于操作和考核,無論是指標(biāo)所包括的內(nèi)容,還是指標(biāo)的計算等均應(yīng)力求簡單,易于操作;四是比較性原則?？冃гu價指標(biāo)的設(shè)置還應(yīng)結(jié)合同類項、同地區(qū)、同對象、歷史水平、現(xiàn)在水平相比較的有關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)、技術(shù)指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)等參數(shù)予以分析評價;五是實務(wù)性原則?？冃гu價指標(biāo)設(shè)置還應(yīng)反映財政資金支出安排是否與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng),支出結(jié)構(gòu)是否符合市場經(jīng)濟和公共財政要求,是否滿足了社會公允的需要,國家的財政政策是否得到有效的貫徹落實,財政預(yù)算編制是否優(yōu)化、分配是否體現(xiàn)了“成本——效益”的原則,是否實現(xiàn)了項目資金投入最小化,產(chǎn)出最大化。如財政投入項目建設(shè)資金實際到位率、投入項目建設(shè)資金使用率、投入項目建設(shè)資金閑置率、投入項目建設(shè)資金流失率、投入項目建設(shè)完工率、投入項目建設(shè)合格率、投入項目建設(shè)的績效能力等等,使其績效審計評價真正做到實事求是、切實可行、客觀公正,確?？冃徲嫷某晒?。
(作者單位:景德鎮(zhèn)市審計局)
