【摘要】國庫集中收付制度，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家普遍實行的一項財政資金管理制度，也是我國當前預算管理制度改革的一項重要內容。本文從建立行政事業(yè)單位國庫集中收付制度的必要性入手，總結了建立事業(yè)單位國庫集中收付制度的原則，分析了行政事業(yè)單位建立國庫集中收付制度的具體構建方案。
一、行政事業(yè)單位建立國庫集中收付制度的必要性
國庫集中收付制度，也稱國庫單一賬戶制度，是指在國庫或國庫指定的代理行建立國庫單一賬戶體系，政府所有財政性資金（在我國，包括預算內資金和預算外資金）通過這一賬戶體系集中收繳和支付的財政資金管理制度。在行政事業(yè)單位實行國庫集中收付制度具有以下意義：
?。ㄒ唬嵭袊鴰旒惺崭吨贫仁穷A算管理改革的主要內容。
預算管理是包括預算編制、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督在內的一系列財政管理活動。實施預算管理改革必須實行從預算編制到預算執(zhí)行，再到預算監(jiān)督的全方位改革。這三個方面互相聯(lián)系、相輔相成、三位一體。目前各地預算編制改革已經(jīng)啟動并取得了階段性成果，但在預算執(zhí)行，特別是在政府財政性資金的收付手段上，仍然延續(xù)著計劃經(jīng)濟體制下形成的分散收付制度，形成了財政資金使用分散、運行效率不高、監(jiān)督不力、難以調控的被動局面，它不僅影響著財政職能作用的發(fā)揮，影響著財政資金效益的提高，也給違法亂紀行為造成了可乘之機。因此，要完善預算管理改革，除按照零基預算方法、綜合預算原則、部門預算方式早編細編預算外，還必須實施預算執(zhí)行改革，實施國庫集中收付制度。
?。ǘ┴斦母飳嵺`要求對支出管理制度進行根本性變革
改革開放以來，我國在財稅體制方面進行的幾次重大改革幾乎都是收入方面的改革，但對支出管理來說，改革比較滯后，至今尚未對計劃經(jīng)濟條件下形成的財政支出管理體系進行過大的改革。財政支出管理中存在的問題十分突出，必須對財政支出管理進行大刀闊斧的改革。實踐證明，過去那種僅靠事后進行審計和日常檢查已很難杜絕支出中的問題，必須從制度上進行改革，從源頭上進行治理，從體制上進行創(chuàng)新，這樣才能起到釜底抽薪的作用。此外，即使是收入領域也依然存在諸多有待進一步解決的問題，例如，現(xiàn)有的收入入庫制度導致收入周期過長，財政效率低下，容易滋生腐敗。因此，借鑒國際通行的做法，在行政事業(yè)單位盡快推行國庫集中收付制度，是集中解決當前支出管理問題及進一步解決財政收入方面問題的極為重要的措施。
二、構建行政事業(yè)單位國庫集中收付制度的原則
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即要強化財政職能，規(guī)范財政收支管理，確保財政資金安全、高效地收繳和使用。為此，國庫集中收付要做到預算有依據(jù)、執(zhí)行有監(jiān)督、制度有約束、安全有保障，從根本上堵塞管理漏洞，提高財政資金收繳使用效率。
?。ǘ┕_性原則
即政府財政資金的收繳使用必須得到立法機關的審議批準，并采取一定形式向社會公布。以實現(xiàn)法律監(jiān)督、財政內部監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會公眾輿論監(jiān)督相互配合、相互制約的監(jiān)督機制，增強財政收支活動的透明度，使收支的整個過程都處于財政的監(jiān)督管理之下，使廣大社會公眾感受到財政資金是真正為公民和社會服務的。
?。ㄈu進性原則
由于國庫集中收付制度在行政事業(yè)單位是一項全新的制度，涉及面又極廣，所以在實施時應采取漸進的方式。即按照行政事業(yè)單位財政收支管理的總體要求，在不改變預算部門和預算單位資金的所有權和使用權、不改變部門或單位財會人員的財務管理權的同時，積極進行各種模式的探索，穩(wěn)妥地推進這項改革。
三、建立行政事業(yè)單位國庫集中收付制度的基本構想
在行政事業(yè)單位建立國庫集中收付制度，是對財政資金的賬戶設置和收支繳撥方式的根本性變革，也是我國財政預算管理制度的一項重大改革。筆者認為其構建框架應從以下幾個方面考慮：
?。ㄒ唬┙鴰靻我毁~戶體系，實現(xiàn)財政資金的集中管理
國庫單一賬戶是取消各執(zhí)收執(zhí)罰單位開設的收入過渡賬戶和各預算單位獨立開設的預算賬戶，將政府所有的資金都集中到在中央銀行或商業(yè)銀行設立的“國庫存款賬戶”，這是國庫集中收付制度的核心內容。行政事業(yè)單位國庫單一賬戶的近期目標體系應為三類賬戶的集合。一是財政部門在中國人民銀行開設國庫單一賬戶，按收入和支出設置分類賬，收入賬按預算科目進行明細核算，支出賬按資金使用性質設立分賬冊。國庫單一賬戶用于記錄、核算和反映納入預算管理的財政收入和支出活動，并用于與財政部門在商業(yè)銀行開設的零余額賬戶進行清算，實現(xiàn)支付。二是財政部門在商業(yè)銀行開設預算外資金專戶，用于記錄、核算和反映預算外資金的收入和支出，并對預算外日常收支進行清算。繼續(xù)設置預算外資金財政專戶，主要是考慮目前還有相當規(guī)模的財政資金未納入預算管理，隨著財稅改革的逐步深化，預算外財政專戶的作用將相應縮小。三是小額資金賬戶，用于記錄、核算和反映預算單位的小額零星支出，并與國庫單一賬戶進行清算。對預算單位的小額零星支出，究竟是通過一般零余額賬戶管理，還是通過專門設置小額現(xiàn)金賬戶管理，具有兩種不同目的。前一種辦法比較規(guī)范，更符合國際通行做法，但管理水平要求較高；后一種辦法雖然多設置一個賬戶，做法還不夠規(guī)范，但方便預算單位使用資金。考慮到一些經(jīng)常性支出零星分散、數(shù)額小、支付頻繁，現(xiàn)階段設置小額資金賬戶，可以減小改革難度。另外，由于預算單位的資金支出已通過零余額賬戶清算，只要對小額資金賬戶的資金數(shù)進行嚴格控制，規(guī)范管理監(jiān)督，不會出現(xiàn)監(jiān)督失控的局面。
上述三類賬戶，既涵蓋了行政事業(yè)單位目前所有財政性資金管理，又容納了某些過渡性規(guī)定。這樣既可以減少新舊體制轉換過程中的震動，有利于順利推進改革，又能逐步實現(xiàn)所有預算收支都由國庫單一賬戶核算的目標。但從長遠來看，應逐步取消預算外資金財政專戶?！。ǘ┮?guī)范收入收繳程序
1.收繳方式
現(xiàn)行預算收入的繳款方式分為就地繳庫、集中繳庫和自收匯繳三種。其中，集中繳庫和自收匯繳方式大多通過設立過渡賬戶進行，是延遲預算收入入庫時間、收入退庫不規(guī)范的主要原因。對此，應取消過渡性賬戶，并簡化收入繳款方式，以適應建立國庫單一賬戶體系的要求，新的財政性收入的收繳分為直接繳庫和集中匯繳兩種。
?。ǎ保┲苯永U庫方式。是由繳款單位或繳款人按有關法律法規(guī)規(guī)定，直接將應繳納的收入繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。在這種繳庫方式下，不再設立各類過渡性的賬戶。實行這種收繳方式的收入包括：稅收收入、社會保障收繳款、非稅收入、轉移和贈與收入、貸款回收本金和產(chǎn)權處置收入以及債務收入。（２）集中匯繳方式。是由征收機關（有關法定單位）按有關法律法規(guī)規(guī)定，將所收的應繳收入?yún)R總繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。實行這種繳庫方式的收入包括：小額零散稅收和非稅收入中的現(xiàn)金繳款。
2.收繳程序
?。ǎ保┲苯永U庫程序。直接繳庫的稅收收入由納稅人或稅務代理人提出納稅中報，經(jīng)征收機關審核無誤后，開具繳款書，送交納稅人開戶銀行，納稅人開戶銀行將稅款繳入國庫單一賬戶。社會保障繳款、非稅收入、轉移和贈與收入、貸款回收本金和產(chǎn)權處置收入以及債務收入等比照上述程序繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。（２）集中匯繳程序。小額零散稅收收入由征收機關開具匯總繳款書繳入國庫單一賬戶。非稅收入中的現(xiàn)金繳款，比照本程序繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。
?。ㄈ┳儑鴰熨Y金的分級分散支付為集中支付
1.集中支付的范圍
集中支付的范圍應是所有納入財政預算的行政、事業(yè)單位，即通過政府一般預算和基金預算安排的支出均納入國庫集中支付的范圍。
2.國庫集中支付工具
國庫集中支付的工具有支付憑證、國庫支票和電子轉賬三種。每一種支付工具都具有各自的優(yōu)點和缺陷。常用的國庫支票由財政部門、國庫代理部門和支出由部門三個機構簽發(fā)。結合行政事業(yè)單位的實際情況，目前應采取國庫支票由財政部門和預算單位相結合的簽發(fā)方式，即工資性支付和集中購買性支付由財政部門簽發(fā)，而零星性支付應由預算單位簽發(fā)，但必須嚴格限定其數(shù)額。隨著政府財政支付管理系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng)的建立與完善，適時增加電子轉賬支付工具。
3.國庫集中支付方式
按發(fā)出支付命令的不同主體，支付方式可選擇以下兩種：一種是直接支付方式，即由財政部門發(fā)出支付命令的支付方式；另一種是授權支付方式，即由預算單位經(jīng)財政部門授權，自行發(fā)出支付命令的支付方式。劃分兩種方式的目的是為了將大額的支付集中管好，將經(jīng)常性的小額支付分別交由預算單位自行管理。直接支付包括：工資性支付、集中購買性支付和轉移支付；實行授權支付主要是零星支付。就一個預算單位而言，既有直接支付方式的支出，也有授權支付方式的支出，實際操作中財政直接支付和財政授權支付的具體范圍，可以由財政部門在確定部門預算時列出。
