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近年來(lái)，校地共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的建設(shè)發(fā)展及運(yùn)營(yíng)情況受到相關(guān)部門的重點(diǎn)關(guān)注?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的意見(jiàn)》也明確要求進(jìn)一步加強(qiáng)單位內(nèi)部監(jiān)督，在此背景下，如何明確校地共建合作主體之間的財(cái)會(huì)監(jiān)督權(quán)責(zé)邊界、有效形成協(xié)同治理的財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制、如何通過(guò)財(cái)會(huì)監(jiān)督推動(dòng)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)提升財(cái)務(wù)治理能力、實(shí)現(xiàn)真正意義上的高質(zhì)量發(fā)展，是國(guó)內(nèi)“雙一流”大學(xué)在打造國(guó)家高能級(jí)科技創(chuàng)新平臺(tái)過(guò)程中亟需解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

（一）監(jiān)督權(quán)責(zé)邊界不明確，共建方監(jiān)督力度不足

根據(jù)科技部《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），發(fā)展新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，堅(jiān)持“誰(shuí)舉辦、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)設(shè)立、誰(shuí)撤銷”。作為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的舉辦方，不僅要負(fù)起舉辦設(shè)立之責(zé)，更要負(fù)起財(cái)會(huì)監(jiān)督之責(zé)，尤其對(duì)于背后有多個(gè)舉辦方的機(jī)構(gòu)更需要明確共建主體各自的監(jiān)督范圍、分工及協(xié)調(diào)機(jī)制，才能對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)形成切實(shí)有效的監(jiān)督合力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：一是有的機(jī)構(gòu)未按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求在章程中細(xì)化理事會(huì)監(jiān)督職責(zé)，對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)決算等重大事項(xiàng)及標(biāo)準(zhǔn)、理事會(huì)監(jiān)督內(nèi)容未詳細(xì)說(shuō)明，加之有的地方政府本著自主經(jīng)營(yíng)的理念，不愿過(guò)多干涉機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致理事會(huì)很多時(shí)候處于虛設(shè)狀態(tài)，難以落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任。二是有的共建方在建設(shè)過(guò)程中本著給予機(jī)構(gòu)更多的發(fā)展自由，出于先發(fā)展再治理的考慮，在建設(shè)過(guò)程中時(shí)常發(fā)生單方監(jiān)管或舉辦雙方都不監(jiān)管的情況。三是有的機(jī)構(gòu)雖明確了理事會(huì)相關(guān)職責(zé)，但未嚴(yán)格履行章程約定，將年度財(cái)務(wù)預(yù)算草案、決算報(bào)告、收益分配方案等重大事項(xiàng)提交至理事會(huì)審議，造成相關(guān)事項(xiàng)未經(jīng)有效批準(zhǔn)而直接進(jìn)入實(shí)施環(huán)節(jié)，出現(xiàn)共建主體監(jiān)督缺位。

（二）機(jī)構(gòu)所屬關(guān)系不清晰，報(bào)表合并范圍未理順

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步明確政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制合并范圍的通知》（財(cái)辦庫(kù)[2021]182號(hào)），編制政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告時(shí)，事業(yè)單位所屬關(guān)系一般按照如圖1標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分高校在對(duì)事業(yè)法人性質(zhì)的校地共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并報(bào)表時(shí)，未嚴(yán)格按照財(cái)辦庫(kù)[2021]182號(hào)文梳理事業(yè)單位所屬關(guān)系，造成高校和地方政府在財(cái)務(wù)報(bào)告編制時(shí)出現(xiàn)合并范圍錯(cuò)位、并表不完整或超出合并范圍等問(wèn)題。具體表現(xiàn)在：一是有的實(shí)行經(jīng)費(fèi)自理且地方政府為第一舉辦方的機(jī)構(gòu)，實(shí)際卻納入高校合并報(bào)表體系。二是有的實(shí)行經(jīng)費(fèi)自理且高校為第一舉辦方的機(jī)構(gòu)，實(shí)際卻納入地方合并報(bào)表體系。三是有的實(shí)行經(jīng)費(fèi)自理且高校為第一舉辦方的機(jī)構(gòu)既沒(méi)納入高校合并報(bào)表體系，也沒(méi)納入地方合并報(bào)表體系，并表關(guān)系處于“真空”狀態(tài)。四是有的機(jī)構(gòu)變更事業(yè)單位法人證書上的舉辦單位信息時(shí)，未及時(shí)向高校報(bào)告或備案，導(dǎo)致最新的事業(yè)法人證書上登記的舉辦方已無(wú)高校名稱，而高校在這些機(jī)構(gòu)成立之初提供過(guò)開(kāi)辦資金。此外，也有個(gè)別高校為做大當(dāng)年決算報(bào)表上的科研事業(yè)收入，強(qiáng)行將具有企業(yè)獨(dú)立法人身份的機(jī)構(gòu)（非控股）也納入高校合并報(bào)表體系。

（三）財(cái)政資金依賴度較高，面臨可持續(xù)發(fā)展困境

目前，我國(guó)地方政府對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持工具主要有直接性經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)、按比例后補(bǔ)助、計(jì)劃專項(xiàng)資金支持、創(chuàng)新券和設(shè)立創(chuàng)投基金定向資助等方式。其中，以直接性經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助方式分期撥付建設(shè)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)較為常見(jiàn)，導(dǎo)致部分研發(fā)機(jī)構(gòu)“等靠要”政府經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象較為突出，具體表現(xiàn)在：一是有的研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)時(shí)間超過(guò)五年，仍高度依賴地方財(cái)政資金維持日常運(yùn)行，財(cái)政撥款收入占本年收入比重超過(guò)85%，其他資金來(lái)源較少，可持續(xù)發(fā)展能力較弱。二是全國(guó)多數(shù)省市并沒(méi)有把新型研發(fā)機(jī)構(gòu)財(cái)政資金納入年度財(cái)政預(yù)算，僅是臨時(shí)性資助方案，地方財(cái)政資助的穩(wěn)定性不足和引導(dǎo)力較弱，導(dǎo)致有的研發(fā)機(jī)構(gòu)在初創(chuàng)期僅能獲得房租、裝修補(bǔ)貼等零星資金支持，地方政府再無(wú)其他運(yùn)行經(jīng)費(fèi)投入，單靠研發(fā)機(jī)構(gòu)自身形成“造血”功能，容易陷入運(yùn)行經(jīng)費(fèi)籌措困境。三是有的研發(fā)機(jī)構(gòu)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的貢獻(xiàn)值未達(dá)到共建協(xié)議約定的考核目標(biāo)，面臨共建經(jīng)費(fèi)被地方政府核減或推遲支付的風(fēng)險(xiǎn)。四是有的研發(fā)機(jī)構(gòu)所孵化的企業(yè)在初創(chuàng)期要價(jià)能力不強(qiáng)、股權(quán)估值不高，即使融資成功所獲得的金額也難以滿足研發(fā)機(jī)構(gòu)后續(xù)發(fā)展需要。五是有的機(jī)構(gòu)產(chǎn)出成果與潛在市場(chǎng)需求及未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向結(jié)合不夠緊密，難以獲得社會(huì)資本的投入，機(jī)構(gòu)收入來(lái)源無(wú)法進(jìn)一步拓展。

（四）內(nèi)控體系建設(shè)待加強(qiáng)，財(cái)務(wù)管理方式較粗放

在舉辦方監(jiān)督不力和機(jī)構(gòu)內(nèi)控體系不健全的雙重影響下，校地共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中時(shí)常出現(xiàn)財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)管控不嚴(yán)格和決策程序不到位等問(wèn)題，具體表現(xiàn)在：一是“三公”經(jīng)費(fèi)管理不嚴(yán)格。有的機(jī)構(gòu)公務(wù)接待超預(yù)算或超標(biāo)準(zhǔn)支出，超標(biāo)準(zhǔn)租用公務(wù)車輛、租用公車與大量私車公用情況并存。二是資金風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)，個(gè)別機(jī)構(gòu)存在大額公款長(zhǎng)期轉(zhuǎn)入私人賬戶情況。三是內(nèi)部控制存在缺陷。有的機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)崗位設(shè)置不合理，無(wú)法做到不相容崗位相分離；有的機(jī)構(gòu)在大額資金使用安排上未建立院務(wù)會(huì)集體決議機(jī)制。四是成本分?jǐn)偛磺逦，F(xiàn)行的《民法典》對(duì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的法人性質(zhì)沒(méi)有作出明確的界定，地方政府對(duì)不同法人身份的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在建設(shè)理念上差異明顯，制定出臺(tái)的財(cái)稅優(yōu)惠政策也不盡相同，研發(fā)機(jī)構(gòu)為獲取地方政策紅利，常常以“一套班子+兩塊牌子”的組織形態(tài)開(kāi)展日常運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)公共部分成本相互混雜，難以進(jìn)行清晰有效的分?jǐn)偂?/span>

（一）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，認(rèn)真梳理事業(yè)機(jī)構(gòu)所屬關(guān)系

明確事業(yè)機(jī)構(gòu)所屬關(guān)系是前提。由于校地共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中采用事業(yè)法人身份的占了絕大多數(shù)，而此類機(jī)構(gòu)受經(jīng)費(fèi)來(lái)源、舉辦方排序等因素影響，機(jī)構(gòu)的所屬關(guān)系和合并級(jí)次亟需進(jìn)一步明確。因此，首先，高校應(yīng)嚴(yán)格按照文件規(guī)定，會(huì)同地方政府共同梳理此類機(jī)構(gòu)的所屬關(guān)系，包括財(cái)務(wù)資產(chǎn)歸屬、審批以及并表關(guān)系等，協(xié)商確定舉辦主體排位次序。其次，共建雙方都應(yīng)始終秉持“誰(shuí)舉辦、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)設(shè)立、誰(shuí)撤銷”的原則，堅(jiān)持發(fā)展和監(jiān)督并重，認(rèn)真擔(dān)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任，并根據(jù)事業(yè)型機(jī)構(gòu)所屬關(guān)系進(jìn)一步明確監(jiān)督對(duì)象及范圍，劃清共建方財(cái)會(huì)監(jiān)督權(quán)責(zé)邊界，從根本上解決共建主體多頭負(fù)責(zé)而無(wú)人擔(dān)責(zé)的問(wèn)題，并在共建協(xié)議和機(jī)構(gòu)章程中細(xì)化約定雙方的監(jiān)督職責(zé)分工及內(nèi)容，確保監(jiān)督內(nèi)容有章可循，監(jiān)督職責(zé)有法可依。

（二）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，制定出臺(tái)機(jī)構(gòu)財(cái)會(huì)監(jiān)督意見(jiàn)

出臺(tái)機(jī)構(gòu)財(cái)會(huì)監(jiān)督意見(jiàn)是基礎(chǔ)。首先，建議共建方在出臺(tái)意見(jiàn)時(shí)明確對(duì)校地共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督重點(diǎn)，包括重點(diǎn)關(guān)注機(jī)構(gòu)“三重一大”重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)集體決策制度的執(zhí)行情況，對(duì)外投資、舉借債務(wù)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等重大事項(xiàng)是否按規(guī)定履行相關(guān)手續(xù)，內(nèi)部控制體系是否健全有效，預(yù)算管理、政府采購(gòu)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防控是否到位等。其次，建議在意見(jiàn)中明確監(jiān)督方式，包括日常監(jiān)控、實(shí)地檢查、內(nèi)控評(píng)價(jià)、信息公開(kāi)等。通過(guò)以評(píng)促建的方式，構(gòu)建校地共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制體系。壓實(shí)機(jī)構(gòu)主體責(zé)任，落實(shí)重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)定期報(bào)告機(jī)制。依托財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺(tái)，建立日常監(jiān)控分析報(bào)告機(jī)制。加大實(shí)地檢查力度，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管全覆蓋。建立信息公開(kāi)機(jī)制，推動(dòng)機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)，主動(dòng)接受內(nèi)外部監(jiān)督檢查。

（三）加快隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)專業(yè)化的財(cái)會(huì)監(jiān)督力量

加快財(cái)會(huì)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)是保障。共建方不僅要在機(jī)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略上有前瞻性，也要在培養(yǎng)機(jī)構(gòu)財(cái)會(huì)監(jiān)督人才加大投入力度。一是應(yīng)將熟悉國(guó)家科技管理制度、地方財(cái)稅政策、風(fēng)險(xiǎn)管理理論以及了解新型研發(fā)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)等條件納入招聘選拔監(jiān)督人才的標(biāo)準(zhǔn)，崇尚以德為先，力推德才兼?zhèn)涓刹俊６轻槍?duì)性地開(kāi)展財(cái)會(huì)監(jiān)督理論學(xué)習(xí)、典型案例培訓(xùn)和職業(yè)操守教育，進(jìn)一步拓寬監(jiān)管專員的財(cái)會(huì)監(jiān)督工作思路，推動(dòng)形成扎實(shí)的工作作風(fēng)。三是優(yōu)化機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)委派制度，打通校本部與機(jī)構(gòu)之間的財(cái)務(wù)專業(yè)人才交流通道。

（四）探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，著力搭建財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺(tái)

建立財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺(tái)是關(guān)鍵。高校應(yīng)以數(shù)字化改革為契機(jī)，以事中監(jiān)控為主戰(zhàn)場(chǎng)，探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，建立校地共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)大數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺(tái)。通過(guò)開(kāi)發(fā)大數(shù)據(jù)稽核、可視化分析等功能，及時(shí)分析研判機(jī)構(gòu)重要財(cái)務(wù)指標(biāo)異常情況。實(shí)施路徑包括：一是建立機(jī)構(gòu)與高校財(cái)務(wù)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)接口。通過(guò)傳輸程序整庫(kù)遷移、轉(zhuǎn)換和整合，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)每日定時(shí)匯總上傳至平臺(tái)服務(wù)器。二是嵌入監(jiān)控預(yù)警規(guī)則，實(shí)現(xiàn)預(yù)警提示功能。三是監(jiān)控信息可視化呈現(xiàn)，一鍵匯總至數(shù)據(jù)大屏。

（五）分類精準(zhǔn)施策，探索建立多維協(xié)同監(jiān)管模式

建立多維協(xié)同監(jiān)管模式是手段。一是針對(duì)高校并表機(jī)構(gòu)，建議采用事中動(dòng)態(tài)監(jiān)控為主、事前事中事后相結(jié)合的監(jiān)督模式。為便于監(jiān)督工作有序開(kāi)展，高校需事先建立標(biāo)準(zhǔn)化的財(cái)務(wù)資料報(bào)送機(jī)制、一戶一檔管理制度、標(biāo)準(zhǔn)化日常監(jiān)控模板和定期報(bào)告機(jī)制，統(tǒng)一財(cái)報(bào)報(bào)送樣式，摸清單位管理底數(shù)。在日常監(jiān)督中，依托財(cái)務(wù)大數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺(tái)加強(qiáng)對(duì)主要風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)分析研判和賬務(wù)數(shù)據(jù)稽核比對(duì)，對(duì)監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)整理匯總形成監(jiān)控報(bào)告，對(duì)特別重大的問(wèn)題要及時(shí)向理事會(huì)報(bào)告。二是針對(duì)地方并表機(jī)構(gòu)，建議采用高校業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主、校地協(xié)同治理相結(jié)合的監(jiān)督模式。此類機(jī)構(gòu)日常管理的責(zé)任主體雖在地方，但高校作為品牌輸出方和第二出資方，仍應(yīng)加強(qiáng)與地方政府協(xié)同聯(lián)動(dòng)，利用自身優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，綜合運(yùn)用財(cái)會(huì)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，推動(dòng)校地共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)規(guī)范化運(yùn)營(yíng)。