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 11月11日，財(cái)政部發(fā)布了《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》（下稱(chēng)《操作指引》），指導(dǎo)地方規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)債券用途調(diào)整。

　　業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示，《操作指引》強(qiáng)調(diào)，專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用應(yīng)堅(jiān)持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外，嚴(yán)禁擅自隨意調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)債券用途，嚴(yán)禁先挪用、后調(diào)整等行為，這是對(duì)于地方專(zhuān)項(xiàng)債券的合規(guī)性的進(jìn)一步完善，以更好發(fā)揮財(cái)政資金的作用。

　　讓專(zhuān)項(xiàng)債切實(shí)發(fā)揮作用

　　今年前三季度，全國(guó)地方已發(fā)行新增地方政府債券28986億元，其中專(zhuān)項(xiàng)債券22167億元，專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度61%，其中8月以來(lái)發(fā)行進(jìn)度明顯加快。按照黨中央、國(guó)務(wù)院確定的重點(diǎn)投向領(lǐng)域，前三季度，全國(guó)地方發(fā)行的新增專(zhuān)項(xiàng)債券約5成投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)領(lǐng)域重大項(xiàng)目，約3成投向保障性安居工程以及衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老、文化旅游等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域重大項(xiàng)目，約2成投向農(nóng)林水利、能源、城鄉(xiāng)冷鏈物流等領(lǐng)域重大項(xiàng)目。這對(duì)帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。

　　“但是，當(dāng)前也有一些地方存在專(zhuān)項(xiàng)債資金閑置、違規(guī)使用以及使用績(jī)效不高等問(wèn)題。”粵開(kāi)證券研究院副院長(zhǎng)、首席宏觀研究員羅志恒接受記者采訪時(shí)表示，《操作指引》的出臺(tái)正是為了提高專(zhuān)項(xiàng)債的使用績(jī)效并防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使其真正發(fā)揮出跨周期調(diào)節(jié)和補(bǔ)短板的作用。

　　各地《2020年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，有的省份部分市縣項(xiàng)目資金閑置超過(guò)1年。某省4市20縣將29.04億元債券資金出借給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)等周轉(zhuǎn)使用，甚至用于購(gòu)買(mǎi)理財(cái)產(chǎn)品或其他項(xiàng)目建設(shè)等。

　　“這些問(wèn)題降低了地方政府償債能力，提高了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”羅志恒表示，審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，2020年底，55個(gè)地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債余額1.27萬(wàn)億元中，有413.21億元（占3.25%）未嚴(yán)格按用途使用，其中5個(gè)地區(qū)將204.67億元投向無(wú)收益或年收入不足本息支出的項(xiàng)目，償債能力堪憂。

　　“今年以來(lái)，財(cái)政部持續(xù)強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用管理，進(jìn)一步強(qiáng)化制度約束。但是，一些地方政府債券發(fā)行節(jié)奏、使用進(jìn)度偏慢，基建增速低迷，資金未能較快地匹配到項(xiàng)目上，專(zhuān)項(xiàng)債形成投資穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。”羅志恒表示。

　　國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室中國(guó)政府債務(wù)研究中心執(zhí)行主任、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)教授吉富星接受記者采訪時(shí)表示，《操作指引》的出臺(tái)可以更有效地解決之前部分專(zhuān)項(xiàng)債實(shí)施過(guò)程中無(wú)法及時(shí)、有效使用等問(wèn)題，“一方面可以更好地解決部分專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的資金沉淀、資金低效使用問(wèn)題；另一方面可以防范資金挪用、隨意調(diào)整問(wèn)題。

　　此外，按規(guī)范調(diào)整到其他領(lǐng)域，可以更好地方發(fā)揮資金的高效配置、有效投資拉動(dòng)作用。”

　　吉富星提示，《操作指引》要求在調(diào)整過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行規(guī)定程序，不得“先挪用、后調(diào)整”。同時(shí)，調(diào)整到其他項(xiàng)目時(shí)要符合相應(yīng)條件、程序，確保融資與收益自平衡、盡早形成實(shí)物工作量。

　　嚴(yán)格專(zhuān)項(xiàng)債使用負(fù)面清單管理

　　《操作指引》明確，專(zhuān)項(xiàng)債券資金已安排的項(xiàng)目調(diào)整規(guī)模大、頻次多的地區(qū)或部門(mén)，省級(jí)財(cái)政部門(mén)可適當(dāng)扣減下一年度新增專(zhuān)項(xiàng)債券額度。

　　專(zhuān)項(xiàng)債用途調(diào)整僅限于特殊情況?！恫僮髦敢妨谐鏊念?lèi)：項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生重大變化，確無(wú)專(zhuān)項(xiàng)債券資金需求或需求少于預(yù)期的；項(xiàng)目竣工后，專(zhuān)項(xiàng)債券資金發(fā)生結(jié)余的；財(cái)政、審計(jì)等發(fā)現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)債券使用存在違規(guī)問(wèn)題，按照監(jiān)督檢查意見(jiàn)或?qū)徲?jì)等意見(jiàn)確需調(diào)整的；其他需要調(diào)整的。

　　《操作指引》明確了專(zhuān)項(xiàng)債券用途調(diào)整四大原則。調(diào)整安排的項(xiàng)目必須屬于有一定收益的公益性項(xiàng)目，且預(yù)期收益與融資規(guī)模自求平衡，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備充分、可盡早形成實(shí)物工作量，項(xiàng)目周期應(yīng)當(dāng)與申請(qǐng)調(diào)整的債券剩余期限相匹配；調(diào)整安排的專(zhuān)項(xiàng)債券資金，優(yōu)先支持黨中央、國(guó)務(wù)院明確的重點(diǎn)領(lǐng)域重大項(xiàng)目；調(diào)整安排的專(zhuān)項(xiàng)債券資金，優(yōu)先選擇與原已安排的項(xiàng)目屬于相同類(lèi)型和領(lǐng)域的項(xiàng)目，確需改變項(xiàng)目類(lèi)型的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的解釋說(shuō)明；調(diào)整安排的專(zhuān)項(xiàng)債券資金，嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)，嚴(yán)禁用于樓堂館所、形象工程和政績(jī)工程以及非公益性資本支出項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出。

　　吉富星表示，《操作指引》是在前期文件和政策實(shí)踐基礎(chǔ)上的進(jìn)一步規(guī)范和提升，強(qiáng)調(diào)合規(guī)、高效調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)債券用途。一是對(duì)項(xiàng)目調(diào)整條件、調(diào)整程序、執(zhí)行管理、信息公開(kāi)等債券項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，規(guī)則更清晰、更具操作性。二是賦予省級(jí)政府更大自主權(quán)，由省級(jí)政府統(tǒng)籌安排、報(bào)財(cái)政部備案。三是堅(jiān)持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外，加強(qiáng)了監(jiān)督管理，引導(dǎo)各地提升項(xiàng)目安排的精準(zhǔn)性、規(guī)范性，形成激勵(lì)約束機(jī)制。

　　專(zhuān)項(xiàng)債作為地方政府重要融資工具，不僅有拉動(dòng)投資的作用，還有“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”、降低地方隱性債務(wù)的功能。因此，《操作指引》的出臺(tái)也旨在進(jìn)一步規(guī)范地方專(zhuān)項(xiàng)債券使用中的不規(guī)范做法，使專(zhuān)項(xiàng)債資金體現(xiàn)應(yīng)有作用，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　羅志恒表示，《操作指引》明確了專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用堅(jiān)持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外，指出了專(zhuān)項(xiàng)債券用途調(diào)整的原則，嚴(yán)格專(zhuān)項(xiàng)債券使用負(fù)面清單管理。“確因特殊情況需要調(diào)整的，應(yīng)符合若干原則，如調(diào)整安排的項(xiàng)目須屬于有一定收益的公益性項(xiàng)目，嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)等。”

　　提高專(zhuān)項(xiàng)債資金使用績(jī)效

　　今年以來(lái)，財(cái)政部持續(xù)強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用管理，會(huì)同有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)地方項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和前期工作的指導(dǎo)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)地方申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目的審核把關(guān)，推動(dòng)提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量。印發(fā)《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》等文件，啟動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測(cè)試點(diǎn)，強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)債券全生命周期管理；印發(fā)《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域禁止類(lèi)項(xiàng)目清單》，常態(tài)化開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用情況核查，進(jìn)一步強(qiáng)化制度約束，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

　　羅志恒表示，近年來(lái)，財(cái)政部多次要求規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)債用途調(diào)整，提高資金使用效率，《操作指引》是對(duì)調(diào)整細(xì)則的進(jìn)一步明確，有助于督促專(zhuān)項(xiàng)債資金用在“刀刃”上，提高專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用績(jī)效，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　2020年7月，財(cái)政部在《關(guān)于加快地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》中明確，賦予地方一定的自主權(quán)，對(duì)因準(zhǔn)備不足短期內(nèi)難以建設(shè)實(shí)施的項(xiàng)目，允許省級(jí)政府及時(shí)按程序調(diào)整用途。

　　2021年6月，財(cái)政部在《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》中指出，“對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)行穿透式監(jiān)管”“項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施或存在嚴(yán)重問(wèn)題的要及時(shí)追回專(zhuān)項(xiàng)債券資金并按程序調(diào)整用途。”

　　吉富星表示，《操作指引》賦予省級(jí)政府較大自主權(quán)和清晰的調(diào)整路徑，有利于發(fā)揮地方政府主觀能動(dòng)性，不僅可以進(jìn)一步降低資金閑置、資金挪用、低效或無(wú)效使用等現(xiàn)象，而且可以更好地發(fā)揮盤(pán)活資金、拉動(dòng)有效投資作用。這將有助于引導(dǎo)地方加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、使用和調(diào)整管理，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用績(jī)效。

　　業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示，《操作指引》旨在引導(dǎo)地方政府進(jìn)一步挖掘已發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的潛力，通過(guò)盤(pán)活存量資金推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)債券資金支出盡快形成實(shí)物工作量。