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 　進行“包干制”改革是要在微觀放權的基礎上加強宏觀管理，不能“以包代管”；要進一步深化事業(yè)單位收入分配制度改革，不能“以包代改”；還要進行分類管理，不能“一包就靈”；更要做好配套改革，不能“一包了之”。
近年來，我國圍繞科研體制和經(jīng)費管理制度的改革不斷深入，先后出臺一系列重磅文件，改革決心之大、力度之強、涉及面之廣都是空前的。李克強總理在2019年《政府工作報告》里提出，“賦予創(chuàng)新團隊和領軍人才更大的人財物支配權和技術路線決策權。進一步提高基礎研究項目間接經(jīng)費占比，開展項目經(jīng)費使用‘包干制’改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用”。
“包干制”對科研經(jīng)費管理體制改革提出新思路
從擴大預算調節(jié)權，到簡化申報材料，再到將除設備費外的調劑權全部下放，直接費間接費的比例也在不斷調整，科研人員在項目管理和項目經(jīng)費使用上的自主權不斷擴大。可謂是松綁再松綁，放權再放權。有學者表示，現(xiàn)在我國科研經(jīng)費的管理規(guī)定有很多方面已經(jīng)比美歐等國都要寬松。
首先，“包干制”的提出跳出了科研經(jīng)費管理改革的既定框架。
科研經(jīng)費管理問題不僅涉及到諸多部門，各種制度機制相互牽制，也涉及到財務管理的困境。長期以來，人為設定的科目比例限制，不僅給科研活動造成了很多困擾，而且造成了資金巨大浪費。同時，引發(fā)了科研人員的道德風險困境，包括通過虛開發(fā)票，“用打醬油的錢來買醋”，拆東墻補西墻?？蒲薪?jīng)費越來越充盈，卻無法很好地用到刀刃上。這次“包干制”試點的提出，有助于打破這個困局，為科研經(jīng)費管理注入柔性管理的因素，應對科研活動的不確定性，從而解決“錢不夠花、錢不好花、錢不管用”的問題。
其次，“包干制”的提出有助于應對科研事業(yè)單位改革的財政保障問題。
目前對科研院所的預算撥款主要是基于人員編制和固定資產(chǎn)規(guī)模。人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的標準基本也是參照行政部門。一旦去行政化、編制化，下一步如何確定政府與科研院所的預算關系將是一個新課題。而包干制讓經(jīng)費與科研任務掛鉤，有利于經(jīng)費管理擺脫受制于編制管理的現(xiàn)實困境，也有利于落實科研院所自主權。
最后，包干制的提出有助于放權政策落地。
從制度設計上，科研人員已經(jīng)在科學研究中擁有完全自主權。但現(xiàn)實情況是科研經(jīng)費管理仍然面臨一些新問題，出現(xiàn)部分放權政策落地難的情況。
一是課題依托單位接不住。雖然政策上，科研經(jīng)費管理已經(jīng)放權給課題組及其相關科研人員，但是科研人員要直接服從所在單位（高校和科研院所等）的管理和監(jiān)督?？蒲袉挝蛔鳛檎n題及經(jīng)費管理的責任主體，要接受紀委、審計等相關部門的檢查監(jiān)督，科研單位的底線思維是“不能出事”，“出成果”則是課題負責人的事，因此，在“放”的問題上，科研單位擔心被問責，積極性不高。
二是放權政策權責不明晰。目前科研項目以及科研經(jīng)費管理應該說已經(jīng)應放盡放，但科研人員仍在觀望，根本原因在于權責不清晰。“授權越多，責任越大，壓力越大”，充分放權環(huán)境下，單位、課題組和個人分別要承擔什么責任沒有配套政策體系。但科學研究的道路上，基礎研究的優(yōu)秀成果是不確定的，“花了錢，沒出優(yōu)秀成果”的風險沒人敢承擔。
三是科研人員對放權的獲得感不強。在目前科技財政投入規(guī)模越來越大，科研項目經(jīng)費越來越多的背景下，科研人員“干活的錢多，吃飯的錢少”，科研人員收入水平?jīng)]有提高，還需要自己以“個體戶”方式創(chuàng)收。很多單位存在“在職人員工資性收入低于退休人員養(yǎng)老金”的現(xiàn)象。
可借鑒多種形式“包干”的做法
包干制的出發(fā)點和落腳點是激發(fā)科研人員的活力，提升科研績效，其制度核心是充分放權、權責匹配、激勵約束對等?？茖W活動的類型很多，有著各自的科研規(guī)律，國外結合科研活動的不同特性，在包干制方面也展開了多種形式的探索。
一是以實驗室為主體的科研經(jīng)費包干。如美國DOE及其國家實驗室：國家實驗室實行項目合同制管理，DOE提出目標及其戰(zhàn)略方向后，與承擔項目的課題組協(xié)商年度績效標準和考核辦法，并簽訂合同。實驗室科研人員的薪酬全部來源于項目經(jīng)費，以穩(wěn)定的基本薪酬為主。爭取不到項目的項目組或實驗室將被解散或關閉。
二是以研究人員為對象的資助包干，即篩選最有創(chuàng)意、最有動力、最有能力的科學家，給予他們長時段的經(jīng)費“包干”資助，讓他們得以全身心投入科研工作。如美國霍華德?休斯醫(yī)學研究院(簡稱HHMI)主要選擇資助具有超常天賦、責任感和想象力的科學家，通過嚴格的審查和激烈的競爭進行選拔，一旦被選中，HHMI給予他們充分的資源、時間和自由度進行研究，并注重長周期的資助，一般實行5至7年的長期經(jīng)費保證，這足以讓研究者去放手探索一些有挑戰(zhàn)性的研究領域，做出一些真正有突破性、顛覆性的研究成果。在對每個研究員的資助上，HHMI也采取較為寬松的預算管理。每年為研究員提供約100萬美元的研究經(jīng)費（可根據(jù)不同情況進行個性化調整），在前期資助相對穩(wěn)定的前提下，后期可根據(jù)研究需要調整每年的經(jīng)費比例。此外，每年為研究員提供3次申請儀器經(jīng)費的機會，保證不會僅僅由于經(jīng)費問題而停止研究。
三是科研經(jīng)費使用中的單項包干。對于實驗室材料消耗費、差旅費、勞務費、專家咨詢費等支出，可核定一定金額包干使用，結余留用，超支不補。在國外經(jīng)費管理中有經(jīng)費包干的做法，比如差旅費等按照一定標準實行經(jīng)費包干。如果相關科研人員因科研項目的需要去外調研5天，那么，可以根據(jù)正常的往返飛機票票價、5天的旅館住宿費和5天的伙食補貼數(shù)為其確定一個包干的經(jīng)費額度。不管其是否確實乘坐了飛機、住了酒店，也不管他是否有相應的發(fā)票，只要他能提供確實出差5天，且完成預定任務情況的報告，就可按照核定的額度支付給該科研人員。
四是“模塊式資助”包干。對于小額的自然科研項目和人文社科項目，可采取“模塊式包干資助”的辦法。如美國國家衛(wèi)生研究院（NIH）近年嘗試的“模塊式資助”，以2.5萬美元作為一個資助單位或模塊來計算資助額，申請人不必提出詳細的預算，只需列出所要求的模塊數(shù)目并解釋其理由即可。評審人和資助機構則根據(jù)計劃書的質量、工作量和需要，決定資助的額度，也即模塊預算額度，這也是“包干制”管理的一種形式。這需要管理機構有較高的專業(yè)水準。
對我國“包干制”試點的建議
在新時代實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略背景下，黨和國家對科技創(chuàng)新的期待越來越高，越來越多的科研項目建立在跨學科、跨單位基礎之上，經(jīng)費大規(guī)模增加，科研組織方式也逐漸轉為團隊化、聯(lián)合攻關，這些都對科研經(jīng)費管理提出了更高的要求。結合國內外包干制的經(jīng)驗教訓，在試點中應注意以下幾個問題：
一是應在微觀放權的基礎上加強宏觀管理，不能“以包代管”。
“包干制”不是不要管理，而是要改革創(chuàng)新管理方式。一是要變微觀管理為宏觀管理。在微觀層面要充分放權，讓科研院所有自主權，能夠按照科研規(guī)律去自主安排科研工作和經(jīng)費使用。宏觀上要明確績效，明確任務導向，要和國家總體科技規(guī)劃相銜接，有助于多出優(yōu)質成果，避免項目重復和經(jīng)費平均分配，撒胡椒面。二是要變剛性管理為柔性管理，做到剛柔相濟。在各項管理上，要有彈性，充分尊重科研工作的特點和需求。有“放”就必然要有與之相配套的“管”，但可以通過設立相應的“負面清單”或“紅線”來管理。
二是要進一步深化事業(yè)單位收入分配制度改革，不能“以包代改”。
實行以增加知識價值為導向的分配政策。充分調查研究，摸清目前科研人員的收入狀況，在此基礎上，根據(jù)激勵與約束并重的原則，打破計劃經(jīng)濟體制行政管控的思維，規(guī)范和完善科研人員收入分配。采取穩(wěn)定提高基本工資、加大績效工資分配激勵力度、落實科技成果轉化獎勵等激勵措施，使科研人員收入與崗位職責、工作業(yè)績、實際貢獻緊密聯(lián)系，在全社會形成知識創(chuàng)造價值、價值創(chuàng)造者得到合理回報的良性循環(huán)，構建體現(xiàn)增加知識價值的收入分配機制。在薪酬管理上，應建立符合科研特性的年薪制，“包干制”不是解決科研人員工資低的問題，而是要讓經(jīng)費更好用于科研。只有建立科研人員合理的薪酬制度，才能更好推行“包干制”。通過上述舉措激勵科研人員全身心投入科研工作，而非挖空心思通過“灰色”行為甚至違法犯罪行為來獲取更多收入。
三是要分類管理，不能“一包就靈”。
推行“包干制”不能“一包就靈”，要區(qū)別不同性質的科研項目進行分類管理，理清不同領域、不同類型單位、不同項目推行包干制的特點、優(yōu)勢和風險，宜包則包，千萬不要搞“一刀切”。要避免出現(xiàn)經(jīng)費與任務脫節(jié)，層層包干、各自為戰(zhàn)的情況。試點單位的選擇也應是內部治理完善、科研管理方面規(guī)范、科研成效很顯著的科研機構，科研隊伍特別是帶頭人是不是專注科研，并且是有科學精神、科研操守，有良好的口碑很關鍵，這是前提。
四是要做好配套改革，不能“一包了之”。
“包干制”不能“一包了之”，它需要有相應的配套條件和良好的土壤和環(huán)境，否則就會陷入“一放就亂，一收就死”的怪圈。必須加快推進誠信建設，強化主體責任，建立和完善目標導向的績效考核管理體系。財務管理也要從“層層審批、人人存疑、每票必核、違規(guī)難罰”的困境中擺脫出來，建構“規(guī)矩在先、責任自負、科學抽樣、違規(guī)必究”的管理新模式。
（作者單位：中國財政科學研究院）作者：韓鳳芹 史衛(wèi)