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 預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)是部門預(yù)算草案編制的主要依據(jù)， 是編準(zhǔn)、編細(xì)、編實預(yù)算的重要基礎(chǔ)，也是預(yù)算執(zhí)行和 績效評價的關(guān)鍵標(biāo)尺。黨的十九大對預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)提出了更 高的要求，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力 的預(yù)算制度”，明確指出了預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)建設(shè)的目 標(biāo)，“標(biāo)準(zhǔn)”在預(yù)算管理中的作用將更為重要和關(guān)鍵。 近年來，拱墅區(qū)圍繞“錢隨事走”預(yù)算管理理 念，不斷推進(jìn)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，在預(yù)算管理實踐中 就預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理不斷實踐，穩(wěn)步提升區(qū)預(yù)算 支出標(biāo)準(zhǔn)化管理水平。但是相較于預(yù)算支出的總體規(guī) 模，部分項目支出標(biāo)準(zhǔn)的缺位影響了預(yù)算編審的質(zhì) 量，項目支出標(biāo)準(zhǔn)化有待進(jìn)一步深入和細(xì)化，以更好 地健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制 和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。
一、項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的實踐成果
在財政預(yù)算管理中推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，是完善公共 財政體系的客觀發(fā)展要求，是深化預(yù)算管理制度改革 的重要內(nèi)容，對建設(shè)全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算 制度將起到重要作用。 （一）以分類管理為切入點，夯實項目支出預(yù)算 標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ) 為進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革，規(guī)范和加強(qiáng)各部門 項目支出預(yù)算管理，提高資金使用效益，拱墅區(qū)財政局 2016年出臺《拱墅區(qū)部門項目支出預(yù)算管理辦法》，明 確項目支出預(yù)算管理原則?！掇k法》明確對項目支出進(jìn) 行分類管理，涉及建筑物及基礎(chǔ)設(shè)施購建、設(shè)備購置、 裝修修繕、專項業(yè)務(wù)、信息系統(tǒng)購建、設(shè)備設(shè)施運行維 護(hù)、會議培訓(xùn)、大型活動、企事業(yè)單位補(bǔ)助、個人家庭 補(bǔ)助、城市管理、其他，共計十二個分類。根據(jù)各類項 目特點設(shè)置項目申報表，如設(shè)備購置類項目區(qū)分辦公設(shè) 備購置、專用設(shè)備購置、交通工具購置、裝備購置等具 體購置內(nèi)容，加強(qiáng)與資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的銜接審核；專項業(yè)
務(wù)類項目結(jié)合商品和服務(wù)支出的款級科目設(shè)置明細(xì)支出 內(nèi)容進(jìn)行支出測算，明確將公務(wù)支出相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)落實在項 目支出編列中。 同時，實行項目庫管理。明確項目申報、項目審 核、項目核定與組織實施、項目清理與滾動管理、項 目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理的全過程管理要求。項目的申報 突出加大項目整合、編制滾動預(yù)算、常規(guī)項目不增 長、關(guān)注預(yù)算執(zhí)行等要求，以提高部門申報項目的科 學(xué)性、合理性。預(yù)算項目審核包括對項目預(yù)算申報數(shù) 額合理性、績效目標(biāo)填報可行性、項目規(guī)模及開支標(biāo) 準(zhǔn)規(guī)范性、政府采購合規(guī)性等內(nèi)容的審核，以完善項 目庫建設(shè)、推進(jìn)項目支出的標(biāo)準(zhǔn)化。 （二）以“錢隨事走”為著力點，強(qiáng)化項目支出 預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用 2017年，拱墅區(qū)財政局按照調(diào)研梳理、夯實基 礎(chǔ)、積累經(jīng)驗、統(tǒng)一部署、全面推進(jìn)的步驟，構(gòu)建 “錢隨事走”財政資金績效管理機(jī)制。“錢隨事走” 財政資金績效管理機(jī)制是指財政資金的安排使用根據(jù) 部門承擔(dān)的工作職責(zé)、工作量的大小和工作績效來 定，也就是和部門工作清單相結(jié)合，財政安排資金更 講究使用績效和效益。 結(jié)合項目支出預(yù)算管理實際，從預(yù)算編制、執(zhí) 行、績效三個環(huán)節(jié)按照“錢隨事走”的理念，形成規(guī) 范項目支出預(yù)算管理的“拱墅方案”。以既體現(xiàn)工作 內(nèi)容又體現(xiàn)工作量的細(xì)致化工作清單，作為申報項目 支出預(yù)算的依據(jù)，精準(zhǔn)做好“錢”“事”對應(yīng)，做到時 間上吻合，內(nèi)容上對應(yīng)，圍繞工作清單工作事項，按照 精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的原則，申報相應(yīng)的項目預(yù) 算。根據(jù)“錢隨事走”管理機(jī)制，入庫項目按照“先入 庫后安排、入庫后匹配工作、不匹配不安排”的原則實 行項目準(zhǔn)入和退出機(jī)制。部門工作清單在項目庫中進(jìn)行 歸集、對應(yīng)，實現(xiàn)預(yù)算清單和工作清單的有機(jī)結(jié)合。按 照“先有部門預(yù)算、再有用款計劃、后有資金支出”的 預(yù)算執(zhí)行原則，嚴(yán)格預(yù)算單位用款計劃和支付申請批復(fù)。結(jié)合工作清單工作內(nèi)容同步編制、申報項目支出預(yù) 算績效目標(biāo)，做到方向明確、具體細(xì)化、合理可行，將 工作清單工作要求融入績效目標(biāo)。 （三）以支出范本為落腳點，推進(jìn)項目支出預(yù)算 標(biāo)準(zhǔn)完善 2018年，在全面梳理全區(qū)44家部門預(yù)算單位當(dāng)年 預(yù)算及2018—2020年三年滾動預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)項 目類別、支出內(nèi)容、資金規(guī)模、審核標(biāo)準(zhǔn)等對項目分 類梳理，同時結(jié)合公務(wù)支出管理、政府采購和政府購 買服務(wù)管理、政府投資項目管理等要求，制定了項目 支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化范本，作為2019年“錢隨事走”項目 預(yù)算編制的指南。 目前，該范本涉及建筑物及基礎(chǔ)設(shè)施購建、設(shè)備 購置、裝修修繕、專項業(yè)務(wù)、信息系統(tǒng)購建、設(shè)備設(shè) 施運行維護(hù)、會議培訓(xùn)、大型活動、企事業(yè)單位補(bǔ) 助、個人家庭補(bǔ)助共十大類項目，對37項開支范圍 進(jìn)行了規(guī)范，包括項目類別說明、開支范圍、對應(yīng)部 門預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類、采用標(biāo)準(zhǔn)、上報審核材料等內(nèi) 容。在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過程中，既采用了定額標(biāo)準(zhǔn)、限額標(biāo) 準(zhǔn)、單位標(biāo)準(zhǔn)等定量的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置形式，也采用了流程 標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行規(guī)范、文件要求等定性的標(biāo)準(zhǔn)形式。通過 標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置與明確，提高項目支出編報過程中的針對 性和有效性，具體細(xì)化的項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)提供預(yù)算 單位更為直接有效的參考，以進(jìn)一步提升項目支出預(yù) 算編制的科學(xué)化、精細(xì)化水平。
二、項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)存在的問題
新預(yù)算法提出對各部門各單位應(yīng)當(dāng)按預(yù)算支出標(biāo) 準(zhǔn)和要求編制預(yù)算草案要求后，國務(wù)院和財政部明確 要求加快推進(jìn)項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，支出標(biāo)準(zhǔn) 體系建設(shè)已經(jīng)成為預(yù)算制度改革的重點，但也是難 點。從拱墅區(qū)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)情況來看，主要存在 以下問題： （一）標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)頂層設(shè)計和理論指導(dǎo)有待加
強(qiáng)。財政部、浙江省財政廳在項目支出的原則和程序 方面出臺了相應(yīng)措施，但在項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系的總體 框架、具體內(nèi)容、具體分類方式等方面缺乏統(tǒng)一標(biāo) 準(zhǔn)，指引不夠清晰，未形成較為普遍適用的形式。在 項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，由于缺乏自上而下的 布局與指導(dǎo)，部分標(biāo)準(zhǔn)的制定統(tǒng)一性不足。如民生補(bǔ) 助類的項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，在區(qū)級工作推進(jìn)過程中由 于地方財力、補(bǔ)助對象、考核要求等實際原因，預(yù)算 標(biāo)準(zhǔn)與省市級標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了差異，而區(qū)級標(biāo)準(zhǔn)受補(bǔ)助政 策覆蓋范圍的影響，在一定程度上存在局限性，在上 級指導(dǎo)不夠清晰明確的情況下，自行制定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)能 力尚顯不足。 （二）項目類型支出邊界有待清晰。劃清項目支 出與基本支出的內(nèi)容邊界，合理確定公用經(jīng)費定額標(biāo) 準(zhǔn)，是完善預(yù)算管理、硬化預(yù)算約束的必要手段。在 項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作推進(jìn)中，由于專項業(yè)務(wù)支 出和公用支出的開支范圍存在交叉，同時各單位公用 經(jīng)費統(tǒng)籌的力度、范圍因其機(jī)構(gòu)、職能不同存在較大 差異，專項業(yè)務(wù)類支出內(nèi)容處理難度較大。項目支出 邊界不夠清晰，同時體現(xiàn)在不同類型的項目支出之 間，單位在預(yù)算編列過程中對于項目類型劃分的不清 晰，容易造成不同類型項目支出標(biāo)準(zhǔn)的混淆，不利于 硬化預(yù)算約束。 （三）項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容有待充實。預(yù)算支 出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)近年來穩(wěn)步推進(jìn)，但現(xiàn)有支出標(biāo)準(zhǔn)主要結(jié) 合部門預(yù)算執(zhí)行的實際情況，往往以具體事項為著力 點，針對集中存在問題的、亟待標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的支出內(nèi)容 進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。因此，預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系以單項或單 個的標(biāo)準(zhǔn)為主，沒有形成完整體系。目前，項目支出 標(biāo)準(zhǔn)不斷完善，但相較部門預(yù)算整體尚有較大空間， 尤其是一些支出內(nèi)容個性較強(qiáng)、變化較大、參照不 足，如大型活動經(jīng)費、委托業(yè)務(wù)費、勞務(wù)費等通過政 府購買服務(wù)的項目支出，由于各部門預(yù)算單位承擔(dān)的 政府職能不同，專業(yè)領(lǐng)域不同，行業(yè)要求不同等，較 難以支出標(biāo)準(zhǔn)的形式固定下來，支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)較難統(tǒng)一，導(dǎo)致支出標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容不完整。 （四）預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)信息支撐有待加強(qiáng)。在預(yù)算支 出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)過程中，信息數(shù)據(jù)建設(shè)的有效應(yīng)用有助于標(biāo) 準(zhǔn)體系的推進(jìn)和完善。目前財政預(yù)算管理的內(nèi)部信息數(shù) 據(jù)建設(shè)仍存在相對分散的情況，各數(shù)據(jù)平臺間信息的銜 接性不足，規(guī)范性有待統(tǒng)一。預(yù)算編制系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行 系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)獨立建設(shè)，數(shù)據(jù)較 難實現(xiàn)直接共享，增加了預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的信息 成本，無法為體系的規(guī)范統(tǒng)一提供有效支撐。
三、積極探索符合拱墅區(qū)實際的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與提升
為進(jìn)一步做好項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，構(gòu)建 科學(xué)、合理、規(guī)范的項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系，結(jié)合標(biāo) 準(zhǔn)建設(shè)工作的經(jīng)驗成果，從拱墅區(qū)預(yù)算管理實際出 發(fā)，建議如下： （一）加強(qiáng)支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系理論研究 為推進(jìn)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)更上一個臺階，理論研 究不可或缺。加強(qiáng)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的理論研究，要 從部門預(yù)算出發(fā)，考慮多行業(yè)、多學(xué)科、多環(huán)節(jié)的特 點，根據(jù)財政預(yù)算管理的總體要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化 結(jié)構(gòu)，規(guī)范程序，從而更好地指導(dǎo)部門預(yù)算支出實踐 工作。一方面，應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，要明確如何將統(tǒng) 一、簡化、協(xié)調(diào)等原則在預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)實踐中加 以應(yīng)用，確立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)代財政預(yù)算制度中的 指導(dǎo)地位。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)體系研究，重點研究部 門預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的框架、內(nèi)容、組織形式、實現(xiàn) 方式等，進(jìn)一步強(qiáng)化項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系的頂層設(shè)計。 （二）持續(xù)完善項目支出邊界劃分 在現(xiàn)有基本支出按實保障、項目支出分類管理的 基礎(chǔ)上，注意基本支出中公用經(jīng)費和項目支出中專項 業(yè)務(wù)類、會議培訓(xùn)類經(jīng)費的區(qū)分，進(jìn)一步做好具體預(yù) 算支出的分類管理，結(jié)合支出內(nèi)容提高具體支出劃分 的準(zhǔn)確性和合理性。一要結(jié)合部門職能調(diào)整、機(jī)構(gòu)改 革要求，根據(jù)實際調(diào)整不同預(yù)算單位項目支出預(yù)算標(biāo)
準(zhǔn)的適用范圍。二要進(jìn)一步劃清公用經(jīng)費支出與項目 支出的邊界，規(guī)范支出的范圍，結(jié)合政策要求、執(zhí)行 實際、績效管理等細(xì)化優(yōu)化定額標(biāo)準(zhǔn)。三要根據(jù)單位 預(yù)算支出執(zhí)行情況，特別針對專項業(yè)務(wù)類支出（商品 和服務(wù)支出下的款級科目）進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，規(guī)范支出 范圍和標(biāo)準(zhǔn)。 （三）不斷推進(jìn)項目支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè) 按照構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度的改革要 求，在細(xì)化分類、劃清邊界的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范項 目支出分類標(biāo)準(zhǔn)，明確項目分類支出開支范圍。一要 加強(qiáng)支出標(biāo)準(zhǔn)理論對實踐的指導(dǎo)，進(jìn)一步明確項目支 出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的方向、思路和原則，確定項目支出標(biāo)準(zhǔn) 總體構(gòu)架、分類和內(nèi)容，理清財政標(biāo)準(zhǔn)與部門標(biāo)準(zhǔn)的 關(guān)系。二要加快制定明細(xì)類別開支范圍的定額標(biāo)準(zhǔn)， 通過人均標(biāo)準(zhǔn)、物均標(biāo)準(zhǔn)、限額標(biāo)準(zhǔn)、比例標(biāo)準(zhǔn)等形 式加強(qiáng)支出標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范力度。三要加大管理性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè) 力度，對部分支出內(nèi)容作規(guī)范管理，如評審費或咨詢 費的發(fā)放對象和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等。四要對不具普遍性的支 出內(nèi)容妥善處理，對部門特殊支出內(nèi)容，應(yīng)充分考慮 部門需要與財政可能，部分零星支出可采用管理規(guī) 范、審核要點等定性標(biāo)準(zhǔn)。 （四）加快推進(jìn)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范應(yīng)用 完善部門預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系運行機(jī)制，推進(jìn)預(yù)算 支出標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范應(yīng)用，發(fā)揮其應(yīng)有作用。一要結(jié)合部 門預(yù)算管理實際，加強(qiáng)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整，提 高預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和部門預(yù)算執(zhí)行的銜接性，避免支出 標(biāo)準(zhǔn)脫離實際、束之高閣的情況。二要健全預(yù)算支出 標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用的約束激勵機(jī)制，加強(qiáng)對部門預(yù)算編報過程 中支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用的剛性要求，督促部門結(jié)合實際細(xì)化 預(yù)算支出明細(xì)內(nèi)容。三要充分應(yīng)用信息化技術(shù)手段， 加強(qiáng)信息數(shù)據(jù)平臺間數(shù)據(jù)的共享性，提高預(yù)算支出標(biāo) 準(zhǔn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和及時性。
課題組組長：李亞鵬 課題組成員：楊秋煦（執(zhí)筆）