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 西湖區(qū)教育局會計服務(wù)中心　王曉霞

★ 學(xué)校預(yù)算管理透明化既是一份告知教職工下一個年度財經(jīng)政策的文 本，也是一份操作指南，讓學(xué)校決策層明白將要做什么，組織層明白要怎 么做，執(zhí)行層明白要什么時候做及做了什么，構(gòu)架好這樣一個貫穿政策、 計劃及操作的溝通工具。 ★ 科學(xué)架構(gòu)預(yù)算層級，實施全員參與制度，實現(xiàn)從教代會到?jīng)Q策機 構(gòu)，再到組織管理機構(gòu)，最終到具體責(zé)任部門的層層推進，廣泛接受全體 教職工的監(jiān)督，使預(yù)算程序全過程、延伸式的透明化。 ★ 實行預(yù)算管理全方位、全景式的透明化。在校園內(nèi)設(shè)置預(yù)算管理公 開欄目，讓全體教職員工了解有關(guān)預(yù)算文件、管理流程、財務(wù)報表等；在 校園網(wǎng)創(chuàng)建預(yù)算管理信息平臺，讓全體教職員工知曉有關(guān)預(yù)算指標(biāo)、資金 動態(tài)、圖表分析等；在教代會安排預(yù)算管理反饋環(huán)節(jié)，讓全體教職員工監(jiān) 督有關(guān)預(yù)算操作程序、使用情況、效益成果等。

學(xué)校預(yù)算講績效有助于提高資金使用效益，推動 政策落實“不跑偏、不走樣”；也有助于提高資金使 用的透明度，更好地反映部門履職能力，提高政府的 公信力。提倡預(yù)算管理透明化是促進預(yù)算科學(xué)化、精 細(xì)化管理，提高財政資金使用效益的客觀要求；也是 保障公民知情權(quán)和公共財政的內(nèi)在要求，賦予廣大群 眾行使監(jiān)督權(quán)利，明白財政資金投向了哪里，配置效 率改善了多少，取得了哪些成效，從而使績效管理更 體現(xiàn)群眾意愿。 一、現(xiàn)狀分析 （一）預(yù)算管理公開透明的意識淡薄陳舊 學(xué)校長期以來都沒有真正提出過預(yù)算須公開透
明，在安排預(yù)算時考慮較多的是需要多少，很少考慮 科學(xué)合理地規(guī)劃資金運行，因而對預(yù)算公開透明的責(zé) 任和意識相對淡薄。有些覺得沒必要，有些產(chǎn)生抵觸 情緒，更多的是預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行之間的矛盾，使 用部門覺得很難說清，難以公開。預(yù)算管理思維的滯 后導(dǎo)致學(xué)校對預(yù)算公開缺少應(yīng)有的重視和了解，主要 表現(xiàn)為： 1．預(yù)算內(nèi)容的公開不夠全面 學(xué)校普遍認(rèn)為只要將預(yù)算總額，包括財政資金投 入總額、支出總額公布于眾即可，各項內(nèi)容的明細(xì)無 需公開透明，以致財政性資金中含基本工資、社會保 障、基本建設(shè)各多少，“三公”經(jīng)費預(yù)算是多少，實際用了多少，用到何處等等，這些相關(guān)內(nèi)容未能細(xì) 化，也就無法真正實現(xiàn)預(yù)算公開透明。 2．預(yù)算程序的公開不夠清晰 學(xué)校編制和執(zhí)行預(yù)算時，認(rèn)為這是校長、后勤、 總務(wù)等個別人員的事，多數(shù)人沒有思考過預(yù)算編制的 主體職能部門是誰、預(yù)算編制的整個流程如何、預(yù)算 資金如何審批等等問題。 3．預(yù)算公開的形式不夠廣泛 多數(shù)學(xué)校對預(yù)算信息的公開透明不理解，認(rèn)為只 要開會時通報一下就可以，對相關(guān)數(shù)據(jù)也沒有更多的 解釋，因而教職員工對學(xué)校的預(yù)算聽不懂、看不清， 難以起到監(jiān)督作用。 （二）預(yù)算管理信息的公開重結(jié)果輕過程 學(xué)校預(yù)算管理公開的信息，往往只有年初的一個 預(yù)算數(shù)據(jù)和年末的一個決算數(shù)據(jù)，缺乏從預(yù)算編制到 預(yù)算執(zhí)行等整個過程的公開透明。過程性管理的缺失 導(dǎo)致學(xué)校目前的預(yù)算數(shù)據(jù)缺乏透明度和可信度，主要 表現(xiàn)在： 1．預(yù)算編制環(huán)節(jié)缺乏公開透明 由于學(xué)校預(yù)算編制管理層級模糊不清，部門負(fù)責(zé)人 對預(yù)算編制的流程模糊不清，提供數(shù)據(jù)的基層人員對預(yù) 算編制內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，各自編制預(yù)算，各部門的預(yù) 算也未進行相互間的交流及公開，導(dǎo)致學(xué)校在進行預(yù)算 資金安排時，較多的是根據(jù)以往的經(jīng)驗和主管意識進行 判斷，并未對年度活動所需資金作詳細(xì)、有效地調(diào)研， 致使預(yù)算的有關(guān)數(shù)據(jù)缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性。 2．預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)缺乏公開透明 預(yù)算執(zhí)行過程中，學(xué)校往往對全年需開展的活動 及資金使用缺乏系統(tǒng)的安排，使用時未能及時公開使 用情況，資金誰用了、用了多少、用于何處都是未知 數(shù)，造成有的部門計劃資金明顯小于實際使用資金、 有的部門年中計劃資金已全部用完、有的部門年末還 有較多計劃資金未使用等現(xiàn)象，致使經(jīng)費支出缺乏合 理性和均衡性。 3．預(yù)算考核環(huán)節(jié)缺乏公開透明 大部分學(xué)校都沒有進行預(yù)算的考核，編制是否合理、執(zhí)行力度如何，沒有一個較好的考核量化指標(biāo)， 更談不上考核的公開透明，這就導(dǎo)致做好做差一個 樣，致使經(jīng)費使用缺乏效益性和效率性。 （三）預(yù)算管理公開透明的監(jiān)督機制缺位 學(xué)校在預(yù)算管理中監(jiān)督及績效反饋機制尚未建 立，使得部門預(yù)算從編制到執(zhí)行都缺乏有力的監(jiān)督。 雖然學(xué)校對部門預(yù)算也有所公開，但內(nèi)容比較粗略， 分析比較簡單、檢查比較單一。預(yù)算監(jiān)督機制的缺位 導(dǎo)致教職工監(jiān)督處于困難狀態(tài)。主要表現(xiàn)在： 1．沒有建立事前的參與監(jiān)督機制 學(xué)校在制定年度預(yù)算前，大部分是關(guān)注有沒有預(yù) 算數(shù)據(jù)，往往忽視數(shù)據(jù)的分析，因而出現(xiàn)預(yù)算編制過 多或過少、重預(yù)算增量、輕資金存量等現(xiàn)象。學(xué)校預(yù) 算管理層級的模糊、權(quán)利受限，無法進行分層審議， 收縮了預(yù)算審批監(jiān)督的范圍和深度。 2．沒有建立事中的跟蹤監(jiān)控機制 學(xué)校在公開年初預(yù)算后，只關(guān)注預(yù)算數(shù)據(jù)的增 減，往往忽視數(shù)據(jù)變化的分析，因而出現(xiàn)預(yù)計過多用 不完或預(yù)計太少不夠用、年末突擊花錢等現(xiàn)象。學(xué)校 預(yù)算管理缺乏動態(tài)管理、信息滯后，無法進行數(shù)據(jù)比 較，削減了預(yù)算執(zhí)行的有效監(jiān)督。 3．沒有建立事后的檢查稽核機制 學(xué)校在執(zhí)行預(yù)算計劃后，較多地關(guān)注賬面核對， 往往忽視預(yù)算費用與效益分析，因而出現(xiàn)對各項支出 所提供的服務(wù)狀況不了解、預(yù)算指標(biāo)與實際有較大的 差異等現(xiàn)象。學(xué)校預(yù)算管理缺少進度與結(jié)構(gòu)的定量分 析、偏離原因的定性分析，無法進行績效評價，降低 了預(yù)算效益評價的功能效用。
二、學(xué)校預(yù)算管理公開體系實例研究
課題組根據(jù)研究需要，選擇了小學(xué)、幼兒園和直 屬單位不同類型的預(yù)算單位各一個作為研究的樣本， 從轉(zhuǎn)變管理思維、加強技術(shù)創(chuàng)新、完善約束機制三方 面展開。（一）轉(zhuǎn)變管理思維，培養(yǎng)透明意識 學(xué)校預(yù)算管理透明化既是一份告知教職工下一個 年度財經(jīng)政策的文本，也是一份操作指南，讓學(xué)校決 策層明白將要做什么，組織層明白要怎么做，執(zhí)行層 明白要什么時候做及做了什么，構(gòu)架好這樣一個貫穿 政策、計劃及操作的溝通工具，即首先從管理理念上 強化預(yù)算的透明性，迫使預(yù)算單位轉(zhuǎn)變管理思維。 1．采用全明晰設(shè)計，體現(xiàn)預(yù)算管理透明化的內(nèi)容 精準(zhǔn)的預(yù)算資金配置是實現(xiàn)預(yù)算透明化的一個重點 內(nèi)容。主要可從綜合預(yù)算和復(fù)式預(yù)算兩個維度入手： 綜合預(yù)算，將各項收入及安排的各項支出全部納 入部門預(yù)算，包括部門預(yù)算總表，人員經(jīng)費支出、公 用經(jīng)費支出、項目支出預(yù)算表等，杜絕游離于預(yù)算管 理之外的資金活動。復(fù)式預(yù)算，把一般公共預(yù)算、政 府采購預(yù)算、非稅資金預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會 保障預(yù)算等與部門預(yù)算同步編制、同步執(zhí)行，并全部 向教職員工公開。 2．運用全過程操作，顯現(xiàn)預(yù)算管理透明化的程序 科學(xué)架構(gòu)預(yù)算層級，實施全員參與制度，實現(xiàn)從 教代會到?jīng)Q策機構(gòu)，再到組織管理機構(gòu)，最終到具體 責(zé)任部門的層層推進，廣泛接受全體教職工的監(jiān)督， 使預(yù)算程序全過程、延伸式的透明化。主要可從預(yù)算 編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考評三方面進行： 預(yù)算編制，各責(zé)任部門按定員定額內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)編 制基本支出預(yù)算，按具體所辦實事和可行性依據(jù)編制 項目預(yù)算，并形成部門年度預(yù)算草案；相關(guān)組織管理 機構(gòu)匯集核實部門預(yù)算草案，并組織專家就項目預(yù)算 的內(nèi)容及資金安排進行論證、征集意見、上墻公示， 作為科學(xué)編制預(yù)算的重要參考意見和依據(jù)，匯總年度 預(yù)算草案；決策機構(gòu)審核年度預(yù)算草案，并提交教代 會審議，通過后確定年度預(yù)算、上報財政部門。 預(yù)算執(zhí)行，各責(zé)任部門按財政部門最終批復(fù)的年 初預(yù)算，結(jié)合本部門開展業(yè)務(wù)所需費用申報月用款計 劃，經(jīng)批準(zhǔn)后實施，月末公示費用；組織管理機構(gòu)審 核各部門每月業(yè)務(wù)活動開展的真實情況及資金使用的 效率，季末公示進度；校長室審批各類業(yè)務(wù)的合規(guī)性及資金使用的合理性，年末公示成效。 預(yù)算考評，各責(zé)任部門針對計劃申報、信息公 布、具體實施等情況，進行月度自我評價；各組織管 理機構(gòu)針對各責(zé)任部門預(yù)算執(zhí)行狀態(tài)和進度情況，進 行季度評估分析；決策機構(gòu)針對各責(zé)任部門預(yù)算績效 目標(biāo)和實施完成情況，進行年度績效考核。 3．選用全景式展示，呈現(xiàn)預(yù)算管理透明化的形式 實行預(yù)算管理全方位、全景式的透明化。在校園 內(nèi)設(shè)置預(yù)算管理公開欄目，讓全體教職員工了解有關(guān) 預(yù)算文件、管理流程、財務(wù)報表等；在校園網(wǎng)創(chuàng)建預(yù) 算管理信息平臺，讓全體教職員工知曉有關(guān)預(yù)算指 標(biāo)、資金動態(tài)、圖表分析等；在教代會安排預(yù)算管理 反饋環(huán)節(jié)，讓全體教職員工監(jiān)督有關(guān)預(yù)算操作程序、 使用情況、效益成果等。 （二）加強技術(shù)創(chuàng)新，推進透明預(yù)算 通過創(chuàng)建預(yù)算管理信息平臺，改進學(xué)?，F(xiàn)有的 預(yù)算管理模式，積極運用科學(xué)技術(shù)，實現(xiàn)全方位、 全過程、全員參與的管理體系，推進學(xué)校預(yù)算管理 的透明化。 1．編制環(huán)節(jié)的透明化 （1）預(yù)算編制的組織架構(gòu)公開透明 學(xué)校預(yù)算編制組織架構(gòu)的透明，縱向可體現(xiàn)決策 機構(gòu)、組織機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)，橫向可體現(xiàn)指導(dǎo)中心 （教師系統(tǒng)）、發(fā)展中心（學(xué)生系統(tǒng)）、后勤中心 （綜合系統(tǒng)）。通過預(yù)算管理組織架構(gòu)的透明化，保 證資源和信息流通的有序性，并借助于這種有序性， 穩(wěn)定和提升學(xué)校公共資源的效率和作用。 （2）預(yù)算編制的實施流程公開透明 學(xué)校預(yù)算編制實施流程的透明可體現(xiàn)于執(zhí)行機構(gòu) 的申報、組織機構(gòu)的匯編、決策機構(gòu)的審批。通過預(yù) 算編制實施流程的透明化，確保預(yù)算的實效，既使各 部門明確自己所處位置、溝通渠道、職權(quán)關(guān)系，又方 便管理人員協(xié)調(diào)各部門的工作。 （3）預(yù)算編制的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)公開透明 學(xué)校預(yù)算編制內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的透明主要體現(xiàn)在基本支 出和項目支出的分類?；静糠职凑斩▎T定額標(biāo)準(zhǔn)制定，及依據(jù)國家政策、物價水平、單位業(yè)務(wù)性質(zhì)、人 員等數(shù)據(jù)資料制定，其中基本工資、津補貼、社會保 障繳費、醫(yī)療費等按照人員定額；項目部分依據(jù)單位 的發(fā)展需求、可行性分析等資料制定，其中專項業(yè)務(wù) 費、基本建設(shè)、大型修繕等納入項目庫統(tǒng)一管理。重 點體現(xiàn)在支出職能和經(jīng)濟性質(zhì)的設(shè)置。 學(xué)校預(yù)算內(nèi)容詳細(xì)、標(biāo)準(zhǔn)明確，編制的預(yù)算就更 精準(zhǔn)。學(xué)校必須依據(jù)財政支出的分類，結(jié)合學(xué)校的實 際情況，細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，明確資金分配的標(biāo)準(zhǔn)。 2．執(zhí)行環(huán)節(jié)的透明化 執(zhí)行環(huán)節(jié)的透明，內(nèi)容上重在體現(xiàn)三個特征，一 是提供充分的細(xì)節(jié)和支出數(shù)據(jù)；二是內(nèi)容歸類和編制 合理簡潔；三是相關(guān)解釋簡明易懂。形式上主要通過 預(yù)算管理信息平臺中的3大功能模塊7個子目錄來呈 現(xiàn)資金動態(tài)，使普通教職工能清晰理解預(yù)算的核心內(nèi) 容，參與監(jiān)督管理。 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)模塊：將執(zhí)行機構(gòu)各部門各類開支項目 的所有相關(guān)基礎(chǔ)信息透明化，解決“看不全”的問 題。各部門在使用每一筆預(yù)算資金時，進入基礎(chǔ)數(shù)據(jù) 模塊錄入基礎(chǔ)信息，全校教職工均可通過基礎(chǔ)數(shù)據(jù)模 塊中的明細(xì)表詳細(xì)查閱資金的流向，即資金是誰使用 的、用在哪兒、用了多少、何時用的；也可以通過該 模塊中的數(shù)據(jù)總表查看執(zhí)行機構(gòu)各部門的資金使用情 況，以及與預(yù)算數(shù)據(jù)比對的情況。 報表匯集模塊：將執(zhí)行機構(gòu)各部門各類列支項目 的本月和累計發(fā)生信息透明化，解決“看不清”的實 際狀況。教職工進入報表匯集模塊選擇部門、月份 后，均可通過該模塊中支出的經(jīng)濟分類獲得各部門各 類支出內(nèi)容的經(jīng)費信息，即工資、獎金、社保、日常 辦公用品購置、水電費、培訓(xùn)費、維修費等的本期費 用及累計費用；也可以通過該模塊中支出的功能分類 獲取各部門各類別各款項的經(jīng)費列支信息，以及與預(yù) 算數(shù)據(jù)比對的信息。 圖表描述模塊：將執(zhí)行機構(gòu)各部門各類列支項目 的各月比例分析信息透明化，解決“看不懂”的問 題。教職工進入圖表描述模塊選擇部門、月份、經(jīng)濟
科目內(nèi)容后，均可通過該模塊中的折線圖知曉不同經(jīng) 濟項級每月支出之計劃數(shù)與執(zhí)行數(shù)的比較分析（圖 1）；可以通過該模塊中的柱形圖掌握不同經(jīng)濟款級 各月支出之預(yù)算編制數(shù)與實際發(fā)生數(shù)的量化分析（圖 2）；可以通過該模塊中的餅圖了解不同經(jīng)濟類級預(yù)算 和各月執(zhí)行的占比分析（圖3）。 3．考評環(huán)節(jié)的透明化 考評環(huán)節(jié)的透明化，主要通過月度評價、季度評 估和年度考評三個模塊展開，以文字、圖標(biāo)、分值的 形式展現(xiàn)，教職工既可監(jiān)督本部門的預(yù)算效率，也可 查看其他部門乃至整個學(xué)校的效益成果。 月度自我評價：主要采用“自行查”的評價方 式，各責(zé)任部門針對計劃申報、信息公布、范圍合 法、憑證合規(guī)、手續(xù)完備、預(yù)算一致和執(zhí)行進度七方 面的實施情況，按月進行自我評價，并以文字表述體 現(xiàn)自評狀況（圖4）。 月度自評分析的公開透明，能使各部門對內(nèi)部預(yù) 算管理形成一個自我認(rèn)知，考量當(dāng)期預(yù)算執(zhí)行是否程 序完備、標(biāo)準(zhǔn)合規(guī)；促使各部門實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行進度的 實時觀測和預(yù)算一致性的追蹤評價，有效規(guī)避超預(yù)算 或無預(yù)算請款的問題、保證專款專用。 季度評估分析：主要采用“紅綠燈”的評估方 式，各組織管理機構(gòu)針對各責(zé)任部門在資源分配、財 務(wù)效率、信息更新和預(yù)算與績效統(tǒng)一這四方面的執(zhí)行 狀態(tài)、執(zhí)行進度情況，進行季度評估分析，查找差異 原因，落實責(zé)任部門，并調(diào)整后一季度的滾動預(yù)算。 為了簡明易懂，以圖標(biāo)呈現(xiàn)評估狀況（圖5）。綠燈用 ●表示；黃燈用▲表示；紅燈用■表示。預(yù)算管理狀 態(tài)考核部分：綠燈為完全達到合格標(biāo)準(zhǔn)，黃燈為部分 達到合格標(biāo)準(zhǔn)，紅燈為出現(xiàn)問題。預(yù)算管理進程考核 部分：綠燈為按照部門計劃執(zhí)行，黃燈為已經(jīng)偏離執(zhí) 行計劃，紅燈為執(zhí)行進程難以實現(xiàn)。 季度評估分析的公開透明，能使各部門獲取適時的 信息，相互監(jiān)督，形成強有力的刺激，從中也可以及時 發(fā)現(xiàn)自身的問題并盡快采取措施予以解決；能向各部門 預(yù)警提示，改善內(nèi)部預(yù)算管理，提高工作績效。