陳建華，陳巍屏，湯銘軍
1997年以來，以《中國人民銀行財務預算管理辦法》、《中國人民銀行預算管理規(guī)定》等財務管理規(guī)章制度先后實施為標志，表明按照公共財政理論設計的預算管理模式在人民銀行體系逐步建立。當前，人民銀行正從實行獨立的財務預算管理體制，過渡到現行的部門預算財務管理模式，基層央行在實際執(zhí)行中反映了越來越多的操作問題，亟待作進一步完善和改進。
一、概況及問題
人民銀行部門預算管理模式經過近幾年的試運行，自今年1月1日開始正式啟用。按照部門預算管理模式調整后的預算科目繼續(xù)了“全賬戶”管理模式，維持人民銀行“收支兩條線”的核算原則，這既適應了人民銀行部門預算變化的實際需要，也充分體現了人民銀行會計財務核算的特點。但從目前的執(zhí)行情況來看，基層央行預算執(zhí)行未能體現央行職能轉換后對財務管理的新要求，具體表現在：
（一）預算編制方法不科學。
受傳統(tǒng)預算編制方法的影響，基層人民銀行預算編制方法基本上仍沿用過去的“基數加增長比例”模式，即按照基期年的支出基數簡單地加上一個增長比例確定本部門的支出指標，缺乏預算編制依據，沒有一套科學的定員、定額標準，預算編制在某種程度上變成了數字游戲，預算編制的片面性十分突出。
（二）預算項目設置不齊全。
主要表現在：一是科目設置滯后。央行職能轉換后，基層人民銀行的工作任務和工作職責不斷加強，尤其近幾年人民銀行的傳統(tǒng)服務功能在得以進一步完善的同時，還增加了金融穩(wěn)定、征信業(yè)管理、反洗錢等職能。然而，在費用科目表中并沒有可用于這些項目列支的科目，導致基層央行在列支上述開支時，只能“變通解決”，造成費用支出反映不真實。二是項目歸屬不妥當。部分經費性質的支出科目歸屬為項目支出不盡合理，如貨幣發(fā)行費、電子設備運轉費、網絡租賃費等，理應屬于常規(guī)性的、維持業(yè)務運轉的必不可少的支出，且支出數額相對較穩(wěn)定，在性質上更接近于辦公設備購置費等公用經費類項目。但部門預算中把其歸為項目支出，需要做出項目申報、可行性計劃書等，預算手續(xù)較煩瑣。
（三）集中采購管理不完善。
一是編制采購預算有難度。由于部門預算分單位同時進行，一級機關并不完全清楚下級機關的真實需求和采購計劃，在確定采購項目時會因溝通不足可能導致預算重復或遺漏。二是取得預算批復與實際采購時有脫節(jié)現象。基層央行預算批復在時間上一般滯后，部分集中采購行為在批復前進行，在實際工作中要使提前采購行為符合部門預算要求十分困難。三是實現采購手續(xù)繁瑣。從實施集中采購制度的初衷來說有利規(guī)范采購行為、降低購置成本、提高采購資金使用效益。但是從下一級單位決定采購、到逐級上報采購計劃、再到實現采購的整個過程，其逐層上報手續(xù)較多、且執(zhí)行購置時間太長，不能適應基層央行業(yè)務開展的需要。
（四）年度費用支出不均衡。
按照預算管理辦法規(guī)定“人民銀行應于每年的10月底前對下年度的收支預算進行測算，并將初步結果上報財政部”。但實際上自財政部批復預算、再由人民銀行層層下達到基層央行，其中時間過長。以致于安排費用支出時往往前緊后松，難以做到全年度均衡使用。從近兩年的費用開支執(zhí)行情況來看，一般每年的第一季度費用支出只占全年正常指標的15-20%左右，而第四季度費用支出則占全年支出的40%之多，其原因則是部門預算經過二上二下的編制和審核過程，每年預算下達基層支行的一般都要在二季度末，有些專項預算項目甚至要年底才能確定，這給基層央行的預算執(zhí)行帶來了一定困難。
（五）預算控制執(zhí)行不順暢。
實行財務部門預算管理和集中報賬制以后，基層央行的財務開支和賬務處理行為更加規(guī)范、嚴格，過去存在的亂列、亂支，混科目、串賬戶行為得到有效控制。但是預算安排與現實要求的明顯“落差”現象，在一定程度上影響著預算計劃的有效執(zhí)行。特別是對“行政事業(yè)類支出”實行“全賬戶”核定指標控制的賬戶，當預算指標不足時多數行會采取相應對策。如招待費支出，由于上級行實行限額控制，事實上預算指標與工作實際所需支出相差較大，根本不能滿足正常接待工作的需要，就造成對這部分費用開支為不突破指標，而將其費用擠占其它賬戶費用支出。再如貨幣發(fā)行費、反假貨幣經費、電子設備運轉費等，在單列指標控制下，核定到基層央行時往往難以體現現實需求。同樣對于預算安排較為寬松的賬戶，基層央行在年終會采取“張冠李戴”手法，拆東墻補西墻，進行相互之間的數字調整，人為造成財務數據的失真。
二、對策及途徑
隨著人民銀行自身體制和公共財政框架的構筑以及部門預算等改革的不斷深入，現行央行部門預算管理執(zhí)行中的問題和不足越發(fā)顯現。為此，研究并解決預算管理中存在的諸多問題，加快與部門預算管理模式的接軌，是當前人民銀行深化財務制度改革的重要方面。
（一）加強組織領導，協(xié)調編制力量。
一是建立預算編制領導機構。由于預算編制工作涉及到單位的各個部門，基層央行會計部門作為預算編制的承辦部門，很難在較短的時間內協(xié)調各個部門完成預算編制工作。為此，各級行需要設立相應的預算編制委員會，由單位“一把手”負總責，會計、辦公室、后勤、貨幣金銀、保衛(wèi)、科技、監(jiān)察等部門負責人為成員，充分發(fā)揮領導小組在預算編制過程中的組織協(xié)調作用。二是落實預算參與“多維”主體。編制年度預算前，應抽調單位各部門人員共同參與，組成預算編制精干隊伍，共同做好財產清理、支出研究、異常需求分析等工作，為下一步正式編制年度預算全面掌握部門現有資源，摸清“家底”，以便了解合理需求。
（二）改進編制方法，提高預算質量。
一是改進編制規(guī)程。適應部門預算改革需要，研究制定部門預算操作規(guī)程，建立部門預算備選項目庫，按照“零基預算”管理要求，統(tǒng)一預算編制原則、程序、方法以及各個環(huán)節(jié)、各科目的操作流程，使預算編制工作更加科學、規(guī)范。二是編制預算必須考慮基層需要。既要認真研究費用支出中的普遍性需求與特殊性需求的差異規(guī)律，又要認真研究費用支出中需要與可能的平衡規(guī)律。開展年度財務預算編制之前，要進行深入調查研究，在掌握基層央行履行職責對費用的客觀需求的基礎上，尋求預算指標分配上客觀需要與主觀配置的相對平衡。要使預算的編制工作與基層央行各部門工作職能、計劃任務、業(yè)務量和工作目標有機的結合起來，按照業(yè)務發(fā)展需要、機構人員和費用開支標準，參照上年費用開支規(guī)律，考慮物價調整和其它政策因素，采取預測和計算的方法，按科目、賬戶的使用說明逐項編制財務預算計劃，把部門預算的編制工作做細、做實。三是加快預算下達時間，可采取“區(qū)別對待”、“分批下達”和“限額調劑”的方式，盡可能地縮短預算審批時間，切實解決基層央行年終突出列支現象。
（三）調整項目設置，保證預算公平。
上級行在預算指標安排上，應堅持“科學、合理”和“統(tǒng)籌兼顧、確保重點”的指導原則，科學界定支出的經濟分類和功能分類，以職能為依據全面完善預算科目及賬戶的設置，如在“行政事業(yè)類支出”科目中增設“金融穩(wěn)定經費”、“反洗錢經費”、“貨幣征信經費”等賬戶；對履行央行職能所必須的費用，如涉及反假貨幣、反洗錢、調查研究等標準不一的有關開支項目要進行口徑統(tǒng)一，將擠占正常費用的專項支出變違規(guī)為合法、變無序為有章有序。
（四）完善采購預算，提高配置效率。
可采用兩種方式改進預算編制方法、縮短配置速度：一是預前逐級上報采購計劃，在充分溝通的基礎上逐級下達采購資金安排，由基層機構納入預算；二是預算前上報采購計劃，全部由上級機構（省會中支）納入預算，采購完成后實物全部采用劃撥方式到達基層機構。此外制訂急需采購應急處置預案，對于因特殊情況需要緊急采購的，可通過電話上報采購項目，經批準可采取就地采購或委托采購辦法。此外，相應建立采購項目預算論證制度。對安排下一年的項目立項，應組織相關人員對該項目的必要性、可行性、資金需求和資金投入后的預期效果等方面，開展公開、透明充分醞釀，以保證項目預算克服主觀性。各級行必須為應急固定資產購建創(chuàng)造便利條件，區(qū)別輕重緩急滿足好業(yè)務處理、系統(tǒng)操作的應急需要。
（五）強化執(zhí)行監(jiān)督，維護預算法規(guī)。
一是修訂現行《人民銀行財務制度》和《人民銀行財務預算管理暫行辦法》，使之與新修訂的《人民銀行法》相適應，并制定《財務預算編制實施細則》，既為人民銀行財務預算編制提供規(guī)范性的指導原則和操作依據，又為財政、審計部門及上級行監(jiān)督基層央行正確編制財務預算、嚴格執(zhí)行預算管理制度提供法規(guī)依據。三是加強對預算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。每年上級行都要組織開展對下一級行執(zhí)行預算管理制度的全面檢查，及時糾正財務預算管理中的違規(guī)現象，對擅自違規(guī)違紀行為要依據法規(guī)追究有關人員責任；實施監(jiān)督檢查時還要做到處理人與處理事相結合，要分析研究基層央行執(zhí)行預算管理制度中的困難，及時解決執(zhí)行預算制度中的問題。四是按照《中國人民銀行辦公廳關于進一步加強人民銀行財務管理的通知》要求，嚴格執(zhí)行“財權與事權相分離”的原則，科學理財，強化預算執(zhí)行的嚴肅性，加強和提高費用管理水平，改進和完善對支行費用報賬制的管理，切實做到對費用執(zhí)行中的有關情況和問題及時發(fā)現，及時解決，健全財務內部監(jiān)督檢查機制，確保國家財政法律法規(guī)的貫徹實施，年度預算的認真落實。
文章來源：金融與經濟
