課題組
[[基金項(xiàng)目] 本文為2006 年度自治區(qū)政府十大研究課題之一的“廣西壯族自治區(qū)財(cái)政預(yù)算管理問題研究”的分課題報(bào)告。
分課題組負(fù)責(zé)人:李順明。課題組成員:蒙強(qiáng)、鄧文勇、凌榮安、董再平、楊清源、古炳瑋、李黎、莫樺、易靜。本文執(zhí)筆:李順明、董再平。
[ 摘要] 績效預(yù)算目前是世界各國財(cái)政改革的重點(diǎn)之一。在建設(shè)“富裕文明和諧新廣西”的進(jìn)程中,應(yīng)注重加強(qiáng)財(cái)政績效評(píng)價(jià)工作,并對(duì)廣西近年來開展財(cái)政績效評(píng)價(jià)所取得的成效及存在的問題進(jìn)行分析。通過提高績效評(píng)價(jià)意識(shí)、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和分工合作、健全績效評(píng)價(jià)原則、引進(jìn)科學(xué)的評(píng)價(jià)方法、建立健全財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)制度等措施,不斷提高廣西財(cái)政預(yù)算績效,保證廣西經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
[ 關(guān)鍵詞] 財(cái)政績效;評(píng)價(jià)原則;制度建設(shè)
20 世紀(jì)90 年代以來,為了加強(qiáng)財(cái)政支出管理,建立科學(xué)、規(guī)范、高效的財(cái)政資金分配和管理體系,逐步改變我國“重收入、輕支出,重分配、輕管理”的財(cái)政管理現(xiàn)狀, 提高財(cái)政資金使用效益, 進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 推動(dòng)反腐倡廉工作, 我國從中央到地方引入了“財(cái)政效益”觀念, 并推動(dòng)了預(yù)算外資金“收支兩條線”管理辦法、政府采購制度、部門預(yù)算、國庫集中支付、政府收支分類改革等一系列財(cái)政預(yù)算管理改革。經(jīng)過近20 年的實(shí)踐,目前已取得良好的成效。
推進(jìn)部門預(yù)算改革, 加強(qiáng)預(yù)算管理。部門預(yù)算制度的實(shí)施, 不僅保證了預(yù)算的完整性和公平性,而且還增強(qiáng)了預(yù)算的科學(xué)性, 細(xì)化預(yù)算編制項(xiàng)目,強(qiáng)化預(yù)算約束,并提高了部門、單位的理財(cái)意識(shí),為政府各部門履行政府職能和完成各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)事業(yè)計(jì)劃提供了有力的資金保障。
同時(shí),我國在推行預(yù)算外資金“收支兩條線”管理辦法、政府采購制度、國庫集中支付等改革措施以來,不僅增強(qiáng)了財(cái)政調(diào)動(dòng)資金的能力,強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督,提高了資金到位速度,還降低了財(cái)政資金運(yùn)行成本,有效地預(yù)防和遏制了源頭上的腐敗,提高了財(cái)政資金使用效益。例如我國舉世矚目的“三峽”工程項(xiàng)目, 從1993 年開工到2003 年一期工程竣工,原預(yù)算2000 多億元,項(xiàng)目施工單位通過國庫集中支付、政府采購等一系列監(jiān)督和管理措施,不僅使各項(xiàng)施工任務(wù)得以順利完成, 保證了三峽水電站并網(wǎng)發(fā)電, 緩解了能源緊張局面, 而且還節(jié)約了資金200 多億元,資金節(jié)約率達(dá)到10 %左右。
一、廣西推行財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)的實(shí)踐
“十五”以來,在全國上下推行財(cái)政改革以提高財(cái)政資金使用效益的同時(shí), 廣西通過深化“收支兩條線”管理、實(shí)行部門預(yù)算、推行國庫集中支付、政府采購、項(xiàng)目預(yù)算等一系列改革措施, 強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行的管理和監(jiān)督, 提高了財(cái)政預(yù)算績效,并進(jìn)一步推動(dòng)了廣西經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的迅速發(fā)展。
( 一) 推行“收支兩條線”改革
2002 年10 月以來,廣西按照公共管理的要求,將全部行政性收支納入政府綜合預(yù)算管理。從“收”的角度上實(shí)行收繳分離,收支脫鉤,減少部門、單位占?jí)赫Y金現(xiàn)象。2002 年區(qū)財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)自治區(qū)本級(jí)非稅收入收繳管理制度改革試點(diǎn)辦法》,對(duì)部門非稅收入收繳作了規(guī)范管理,統(tǒng)一使用《非稅收入一般繳款書》,全面推行“單位開票、銀行代收、財(cái)政監(jiān)督”的征繳模式,把非稅收入納入部門預(yù)算實(shí)行綜合管理。2006 年, 在自治區(qū)和14 個(gè)地級(jí)市、45 個(gè)縣( 市) 的4013 個(gè)執(zhí)收單位推行非稅收入“收支兩條線”改革。實(shí)施改革辦法以來, 廣西納入預(yù)算管理的非稅收入迅速上升, 從2001 年的75179 億元增長到2005 年的151 . 67 億元, 不僅增強(qiáng)財(cái)政的資金調(diào)控能力, 而且對(duì)實(shí)施依法行政、預(yù)防腐敗問題并構(gòu)建“誠信、高效”政府產(chǎn)生積極作用,也有利于推動(dòng)富裕文明和諧新廣西的建設(shè)進(jìn)程。
( 二) 加強(qiáng)部門預(yù)算的管理和監(jiān)督
“十五”以來,廣西壯族自治區(qū)本級(jí)從規(guī)范預(yù)算編制程序和方法入手, 按照“零基預(yù)算”、細(xì)化預(yù)算和綜合預(yù)算的要求大力推行部門預(yù)算編制改革, 到2006 年廣西區(qū)本級(jí)已有除涉及安全、軍事等國家機(jī)密單位外的95 個(gè)部門全面實(shí)行部門預(yù)算管理。通過部門預(yù)算編制改革, 規(guī)范了財(cái)政供給范圍, 提高了資源配置效率, 緩解了財(cái)政支出緊張局面, 增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控能力,也實(shí)現(xiàn)了“集中財(cái)力辦大事”的預(yù)算管理目標(biāo)。
與此同時(shí),財(cái)政廳還采取了一系列措施,積極加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算的監(jiān)督, 著力構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督“三位一體”的新型財(cái)政運(yùn)行機(jī)制,并取得了良好成效。一是加強(qiáng)制度建設(shè), 為部門預(yù)算監(jiān)督提供制度保障。制定了《關(guān)于自治區(qū)本級(jí)部門預(yù)算監(jiān)督試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》, 從組織領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容、工作職責(zé)、工作程序和工作要求等五個(gè)方面對(duì)部門預(yù)算監(jiān)督作出了明確規(guī)定。二是完善工作機(jī)制,促進(jìn)部門預(yù)算監(jiān)督工作有序運(yùn)行。進(jìn)一步理順監(jiān)督檢查局與部門預(yù)算管理處的關(guān)系, 規(guī)定監(jiān)督檢查局參與整個(gè)部門預(yù)算收支的監(jiān)督, 重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金的審核監(jiān)督。三是拓展監(jiān)督內(nèi)涵, 實(shí)現(xiàn)對(duì)部門預(yù)算全方位的監(jiān)督。通過樹立“大監(jiān)督”的理念,規(guī)定部門預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容主要是各單位納入部門預(yù)算的各項(xiàng)財(cái)政資金的收入和支出,包括年初預(yù)算數(shù)、實(shí)際執(zhí)行數(shù)和變更調(diào)整數(shù)。監(jiān)督檢查局在參與整個(gè)部門預(yù)算編審及執(zhí)行監(jiān)督的同時(shí),加強(qiáng)對(duì)預(yù)算處、國庫處和相關(guān)業(yè)務(wù)處的監(jiān)督, 重點(diǎn)監(jiān)督其是否按政策規(guī)定、黨委政府工作要求和廳黨組部署核定指標(biāo)、項(xiàng)目,是否及時(shí)劃撥資金到位,是否對(duì)委托和直接支付的支出進(jìn)行認(rèn)真的審核, 是否按程序辦理經(jīng)費(fèi)調(diào)整及追加等。四是擴(kuò)大監(jiān)督范圍, 提升了部門預(yù)算監(jiān)督層次。2006 年,部門預(yù)算監(jiān)督試點(diǎn)單位從上年的4 個(gè)增加到9 個(gè),涉及國土、公安、農(nóng)業(yè)、工商和民政等重要部門。在對(duì)這9 個(gè)部門2005 年和2006 年上半年部門預(yù)算編制執(zhí)行情況檢查中, 共查出各項(xiàng)結(jié)余未納入部門預(yù)算3 . 1 億元,非稅收入未納入部門預(yù)算1 . 6 億元,財(cái)政結(jié)余資金21 . 3 億元,項(xiàng)目支出未按預(yù)算進(jìn)度組織實(shí)施3 . 8 億元。
( 三) 實(shí)施國庫集中支付制度改革
實(shí)施國庫集中支付是推進(jìn)預(yù)算管理改革、提高財(cái)政預(yù)算績效的重要環(huán)節(jié)之一。2003 年10 月, 廣西正式啟動(dòng)國庫集中支付制度改革, 當(dāng)年僅有區(qū)本級(jí)、南寧市14 個(gè)一級(jí)預(yù)算單位和37 個(gè)二級(jí)預(yù)算單位納入國庫集中支付改革試點(diǎn)范圍。截至2006 年,納入國庫集中支付制度改革的已包括自治區(qū)本級(jí)、13 個(gè)地級(jí)市、12 個(gè)縣共2973 個(gè)部門和單位。幾年來,廣西國庫集中支付制度改革已取得較好成效,規(guī)范了預(yù)算執(zhí)行程序,方便了預(yù)算單位及時(shí)用款;促進(jìn)了預(yù)算編制細(xì)化,提高了支出透明度;建立了財(cái)政資金支付全過程監(jiān)督機(jī)制,有助于從源頭上預(yù)防腐敗;有利于合理調(diào)度資金, 增強(qiáng)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力;減少了財(cái)政資金滯留在部門( 單位) 銀行賬戶現(xiàn)象,降低了財(cái)政資金運(yùn)行成本,提高了財(cái)政資金使用效益;提高了資金到位速度,實(shí)施國庫集中支付制度后,省去了國庫向單位撥款程序,由國庫單一賬戶直接支付給商品或勞務(wù)供應(yīng)者, 使資金到位時(shí)間提前了3 5 天, 保證了政府部門及其所屬單位履行政府職能的資金需要。
( 四) 實(shí)行政府統(tǒng)一采購制度
推行政府采購招標(biāo)采購制度, 確保財(cái)政資金使用的公開、透明和公平,是提高財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效的必要手段之一。從1999 年起,廣西各級(jí)政府及其部門在實(shí)行部門預(yù)算和國庫集中支付制度的基礎(chǔ)上,編制和公開政府預(yù)算支出的項(xiàng)目采購清單, 向社會(huì)供應(yīng)商、代理商公開招標(biāo), 全面推行政府統(tǒng)一采購制度,并加強(qiáng)對(duì)政府采購過程的管理, 提高了政府采購資金的使用效率?！笆濉逼陂g, 廣西全區(qū)政府采購預(yù)算177 . 36 億元, 實(shí)際采購金額152 . 10 億元,共節(jié)省資金25 . 26 億元,資金節(jié)約率由2001 年的11 %提高到2005 年的17 %。2006 年,全區(qū)政府采購規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大,全年達(dá)到75 . 8 億元,比上年增長34 . 3 % ,實(shí)際節(jié)約資金17 億元,進(jìn)一步提高了政府采購的管理效率。
(五) 加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算管理,提高項(xiàng)目資金使用效益
自實(shí)行部門預(yù)算制度以來, 廣西各級(jí)財(cái)政部門要求部門在編制部門預(yù)算時(shí)將支出分為基本支出和項(xiàng)目支出, 同時(shí)實(shí)施項(xiàng)目庫管理辦法, 制定了一系列項(xiàng)目管理辦法, 確保項(xiàng)目資金的有效使用。下面以“東巴鳳大會(huì)戰(zhàn)”項(xiàng)目為例,說明廣西加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算管理的成效。
為了改善革命老區(qū)投資生產(chǎn)、群眾的生活環(huán)境,2003 年4 月自治區(qū)黨委、政府下達(dá)開展“東巴鳳基礎(chǔ)設(shè)施大會(huì)戰(zhàn)”項(xiàng)目。該項(xiàng)目總投資額22 . 39 億元,涉及交通、文化教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、人畜飲水等12類34 項(xiàng)75312 個(gè)項(xiàng)目,覆蓋三縣37 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及絕大多數(shù)村屯,惠及70 多萬東巴鳳老區(qū)群眾。
為管好用好大會(huì)戰(zhàn)項(xiàng)目資金, 項(xiàng)目指揮部積極加強(qiáng)項(xiàng)目資金的管理和監(jiān)督, 確保資金使用的安全和高效,項(xiàng)目組認(rèn)真貫徹落實(shí)自治區(qū)黨委、政府決策,嚴(yán)格履行職責(zé)。一是領(lǐng)導(dǎo)高度重視,一把手親自抓,每類項(xiàng)目都有領(lǐng)導(dǎo)掛帥,各部門、各單位對(duì)本部門實(shí)施的項(xiàng)目組織實(shí)施項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度、安全、資金管理等方面承擔(dān)主要責(zé)任。二是嚴(yán)格資金管理制度,規(guī)范資金運(yùn)作行為。嚴(yán)格執(zhí)行自治區(qū)政府制定的“大會(huì)戰(zhàn)資金管理辦法”、“大會(huì)戰(zhàn)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金撥付和財(cái)務(wù)報(bào)賬管理辦法”等規(guī)章制度,各縣并根據(jù)本地特點(diǎn)和實(shí)際情況, 制定了相應(yīng)實(shí)施辦法或細(xì)則, 規(guī)范大會(huì)戰(zhàn)資金的管理使用, 保證了資金的安全有效使用。三是加強(qiáng)對(duì)大會(huì)戰(zhàn)資金使用的管理和監(jiān)督。首先是加強(qiáng)督查, 各級(jí)大會(huì)戰(zhàn)指揮部派出督查組定期或不定期深入各業(yè)主單位及項(xiàng)目對(duì)資金管理及使用情況進(jìn)行檢查, 確保資金使用與項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度相銜接。其次是加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。凡是涉及負(fù)責(zé)實(shí)施大會(huì)戰(zhàn)項(xiàng)目的部門和單位都列入審計(jì)監(jiān)督范圍。如東蘭縣到2004 年底,已完成了對(duì)17 個(gè)項(xiàng)目業(yè)主單位的財(cái)務(wù)收支跟蹤審計(jì),審計(jì)金額達(dá)1 . 96 億元,對(duì)10 個(gè)竣工工程決算進(jìn)行了審計(jì),造價(jià)總額為2150 . 8 萬元,核減工程造價(jià)74 . 81 萬元,核減率占3 . 48 %。第三是加強(qiáng)做好大會(huì)戰(zhàn)資金核算報(bào)賬工作, 規(guī)范會(huì)計(jì)核算和報(bào)賬程序和開支范圍, 杜絕不合理開支, 確保資金安全和?？顚Ｓ谩?br />
經(jīng)過河池市及東巴鳳三縣各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和老區(qū)人民一年多的努力, 大會(huì)戰(zhàn)各項(xiàng)工作按照自治區(qū)的要求順利進(jìn)行, 到2005 年2 月底止,75312 個(gè)項(xiàng)目已全部啟動(dòng), 已竣工75302 個(gè)項(xiàng)目, 占計(jì)劃總數(shù)的99 . 99 % ,累計(jì)完成投資額占計(jì)劃的95 . 34 %。通過大會(huì)戰(zhàn)項(xiàng)目的實(shí)施, 極大地改善了老區(qū)人民的生產(chǎn)生活條件, 改變了文教衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施落后狀況,解決了老區(qū)群眾行路難問題,有效地提高了其生活質(zhì)量。同時(shí),還有效地改善了投資環(huán)境,招商引資的勢(shì)頭看好,促進(jìn)了三縣主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成,拉動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì),2004 年東巴鳳三縣GDP 分別為69349 萬元、79210 萬元和48279 萬元, 分別比2002 年增長41168 %、26160 % 和49152 % ;財(cái)政收入分別為7883 萬元、6508 萬元和2406 萬元, 分別比2002 年增長188165 %、61157 %、58118 %。由于該項(xiàng)目創(chuàng)造了更多就業(yè)機(jī)會(huì),使老區(qū)群眾收入也得到不同程度的增長,人民生活水平不斷提高。
二、廣西實(shí)施財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)過程中存在的問題
雖然廣西在推行財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)中取得了良好的成效,但實(shí)際運(yùn)行中仍存在不少問題,在一定程度上影響了財(cái)政資金的使用效益。
( 一) 預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制明顯落后
一方面,預(yù)算績效評(píng)價(jià)觀念陳舊,由于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“重收入、輕支出,重堵截、輕防范,重治標(biāo)、輕治本”意識(shí)較強(qiáng), 為了穩(wěn)定地區(qū)( 部門) 利益, 照顧人情關(guān)系,要求審計(jì)監(jiān)督不要過嚴(yán),結(jié)果造成財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)流于形式,監(jiān)督力度不夠。另一方面,財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)方法滯后, 事后查處多,事前防范、控制少;手工操作簡單的查賬方法運(yùn)用多,信息系統(tǒng)科學(xué)的實(shí)質(zhì)性審查方法運(yùn)用得少。這樣的結(jié)果必然會(huì)造成財(cái)政預(yù)算評(píng)價(jià)監(jiān)督質(zhì)量不高,收效不大。
(二) 財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)監(jiān)督的范圍狹小, 缺乏應(yīng)有的覆蓋面
財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)作為政府監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要活動(dòng),其監(jiān)督檢查范圍應(yīng)該是全方位和多層次的。但是,當(dāng)前財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)監(jiān)督僅限于財(cái)稅紀(jì)律、納稅情況及支出真實(shí)性等方面的監(jiān)督檢查, 對(duì)支出的合理性、效益性缺乏應(yīng)有的監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)。另外目前財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)的對(duì)象還是以單一的國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主, 相對(duì)于其下屬單位的評(píng)價(jià)監(jiān)督還存在盲區(qū)。
( 三) 不按規(guī)定執(zhí)行預(yù)算問題依然嚴(yán)重
由于對(duì)預(yù)算執(zhí)行管理上缺乏應(yīng)有的監(jiān)控機(jī)制,導(dǎo)致廣西目前仍有部分地區(qū)、部門( 單位) 未按規(guī)定執(zhí)行人大批復(fù)的預(yù)算, 造成財(cái)政資金使用效益不高。
1 . 資金挪用問題。2000 年2 月,廣西區(qū)發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)下發(fā)了《關(guān)于桂林興安靈渠旅游開發(fā)與歷史人文景觀資源保護(hù)項(xiàng)目立項(xiàng)的批復(fù)》, 建設(shè)項(xiàng)目主要包括古靈渠歷史人文景觀保護(hù)工程、靈渠環(huán)境整治及自然生態(tài)保護(hù)工程、景區(qū)旅游道路建設(shè)、供電和電信及旅游開發(fā)配套工程。興安縣靈渠旅游國債項(xiàng)目建設(shè)總投資3457 萬元,其中,中央國債補(bǔ)助1700 萬元, 地方配套1757 萬元。按照國家有關(guān)規(guī)定,國債資金必須“?？顚Ｓ谩薄５秦?cái)政部駐廣西專員辦根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定檢查國債資金使用情況時(shí)發(fā)現(xiàn),興安縣旅游總公司挪用中央國債補(bǔ)助資金354 . 5 萬元,用于龍王廟、銀杏廣場、靈渠飯店大門等7 個(gè)非國債項(xiàng)目。興安縣旅游總公司沒有將國債專項(xiàng)資金完全用于已經(jīng)確定的項(xiàng)目, 擅自挪用國債專項(xiàng)資金用于未經(jīng)批準(zhǔn)的非國債項(xiàng)目, 沒有對(duì)工程進(jìn)行招投標(biāo), 個(gè)人借款長期不報(bào)賬, 嚴(yán)重違反了國家財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)務(wù)制度, 對(duì)國債資金形成安全隱患。另外,據(jù)2003 年廣西區(qū)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)報(bào)告顯示, 區(qū)勞教局未經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn), 自行調(diào)整局機(jī)關(guān)及所屬單位預(yù)算582 . 35 萬元, 并超預(yù)算購置轎車5 輛、面包車4 輛,金額144 . 34 萬元;區(qū)農(nóng)業(yè)廳所屬廣西農(nóng)業(yè)推廣站挪用推廣補(bǔ)助費(fèi)50 萬元、廣西種子公司2002 年9 月挪用專項(xiàng)資金18 萬元, 用于支付自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳辦公大樓工程款⋯⋯
2 . 預(yù)算收入應(yīng)繳未繳情況時(shí)有發(fā)生。2003 年,自治區(qū)環(huán)境保護(hù)局應(yīng)繳未繳預(yù)算收入626 . 92 萬元,自治區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局應(yīng)繳未繳下級(jí)上交罰沒收入224 . 59 萬元, 自治區(qū)航務(wù)管理局下屬梧州航務(wù)工程處應(yīng)繳未繳企業(yè)所得稅148 . 25 萬元,自治區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障廳收取下屬單位自治區(qū)就業(yè)服務(wù)中心上繳事業(yè)基金350 萬元及自治區(qū)技工學(xué)校研究會(huì)上繳的集資辦學(xué)款400 萬元, 沒有繳入財(cái)政專戶⋯⋯這些應(yīng)繳未繳預(yù)算收入問題的存在, 不僅影響了財(cái)政調(diào)控資金的能力, 而且會(huì)產(chǎn)生部門預(yù)算執(zhí)行中存在失控和資金浪費(fèi)現(xiàn)象, 容易誘發(fā)腐敗問題。
( 四) 預(yù)算項(xiàng)目的績效缺乏考核機(jī)制
黨的十六屆三中全會(huì)明確提出要“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”, 這標(biāo)志著我國預(yù)算績效要實(shí)現(xiàn)制度化和規(guī)范化。目前, 雖然廣西部門預(yù)算改革已在自治區(qū)本級(jí)層面上甚至部分地市全面推進(jìn), 但尚未建立起相應(yīng)的預(yù)算質(zhì)量評(píng)估體系,還存在“重預(yù)算,輕績效”的觀念。在預(yù)算編制的具體過程中,由于項(xiàng)目支出預(yù)算、評(píng)價(jià)內(nèi)容缺乏可比性,可行性論證也不充分,財(cái)政部門因人員不足而對(duì)眾多項(xiàng)目缺乏深入調(diào)研。因此,很難區(qū)分項(xiàng)目建設(shè)的輕重緩急,再加上對(duì)預(yù)算執(zhí)行管理監(jiān)督不夠深入, 這對(duì)財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將產(chǎn)生不利影響。
(五) 項(xiàng)目預(yù)算管理程序不規(guī)范,缺乏追蹤問效機(jī)制
不少地方在編制預(yù)算時(shí), 多數(shù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目并未經(jīng)過科學(xué)的可行性論證程序, 如有些專項(xiàng)資金的分配,在年初采取認(rèn)同部門所提項(xiàng)目的辦法編制預(yù)算,給部門在執(zhí)行年度預(yù)算過程中留下較大的靈活性,甚至部分專項(xiàng)預(yù)算的編制不能落實(shí)到具體項(xiàng)目。同時(shí),一些地方在安排項(xiàng)目預(yù)算時(shí)出現(xiàn)一次性專項(xiàng)資金安排過多,所占比例過高,不能體現(xiàn)按事業(yè)進(jìn)度撥款原則,易產(chǎn)生資金沉淀現(xiàn)象。這不僅造成各預(yù)算年度之間缺乏有機(jī)聯(lián)系, 無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)周期變動(dòng)對(duì)財(cái)政預(yù)算安排的要求, 也會(huì)影響對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科學(xué)合理預(yù)測工作,不利于加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控,影響廣西地方政府均衡發(fā)展社會(huì)事業(yè)的進(jìn)程。
三、進(jìn)一步完善廣西財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)的基本思路和建議
為了加強(qiáng)廣西各級(jí)財(cái)政支出管理, 建立科學(xué)、規(guī)范、高效的財(cái)政資金分配和管理體系,逐步改變廣西目前存在的“重收入、輕支出,重分配、輕管理”的財(cái)政管理現(xiàn)狀,提高廣西財(cái)政資金使用效益,進(jìn)一步促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)的穩(wěn)步建設(shè), 推動(dòng)反腐倡廉工作,逐步構(gòu)建富裕文明和諧新廣西,課題組認(rèn)為,應(yīng)從下列幾個(gè)方面建立健全廣西財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系。
( 一) 提高認(rèn)識(shí),統(tǒng)一思想,充分認(rèn)識(shí)開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的重要意義
加強(qiáng)財(cái)政支出管理, 做好財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作,是踐行“三個(gè)代表”重要思想的具體舉措, 是樹立落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。各級(jí)政府及其所屬部門必須高度重視,提高認(rèn)識(shí),統(tǒng)一思想,增強(qiáng)工作責(zé)任感,并加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),采取得力措施,切實(shí)做好財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作。要通過推進(jìn)和深化財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作,達(dá)到四個(gè)方面的目的:一是改革現(xiàn)行財(cái)政資金支出行為和方式,強(qiáng)化公共支出管理,提高公共服務(wù)水平;二是根據(jù)對(duì)財(cái)政資金支出的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境綜合效益和合規(guī)性、合理有效性的評(píng)判情況,調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu);三是加強(qiáng)財(cái)政資金使用績效監(jiān)管,促進(jìn)行政部門提高辦事效率;四是堅(jiān)持“大事優(yōu)先、績效優(yōu)先、注重公平”的原則,集中財(cái)力辦大事,為完成各級(jí)黨委、政府的中心工作提供財(cái)力保障。
( 二) 堅(jiān)持“先簡后繁,先易后難,由點(diǎn)及面”的原則,穩(wěn)步推動(dòng)廣西財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作
財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作政策性強(qiáng),涉及面廣,業(yè)務(wù)性突出, 操作難度大。因此, 必須堅(jiān)持“先簡后繁,先易后難, 由點(diǎn)及面”的原則, 以廣西區(qū)本級(jí)所屬財(cái)政支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)為突破口, 通過試點(diǎn), 總結(jié)經(jīng)驗(yàn), 逐步有序地建立“項(xiàng)目—單位—部門—綜合”等四個(gè)層次的評(píng)價(jià)類型,積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地推進(jìn)此項(xiàng)工作。評(píng)價(jià)具體財(cái)政支出項(xiàng)目的績效, 要以經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),以科學(xué)、客觀、公正和實(shí)事求是的態(tài)度和作風(fēng), 以定量分析與定性分析相結(jié)合的方式, 科學(xué)、規(guī)范地進(jìn)行權(quán)衡比較和綜合判斷?，F(xiàn)階段財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的實(shí)施范圍主要是重大項(xiàng)目建設(shè)資金、大宗?？罴敖逃?、農(nóng)業(yè)、水利、社會(huì)保障、基礎(chǔ)建設(shè)等財(cái)政支出,對(duì)一般性、常規(guī)性財(cái)政支出暫不進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。今后,如要擴(kuò)大績效評(píng)價(jià)實(shí)施范圍, 由區(qū)財(cái)政廳會(huì)同有關(guān)部門研究提出意見,報(bào)自治區(qū)政府審定后執(zhí)行。
( 三) 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),分工協(xié)作,切實(shí)做好財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作
各級(jí)政府要根據(jù)廣西區(qū)黨委、政府的統(tǒng)一部署,結(jié)合自身實(shí)際,認(rèn)真貫徹落實(shí)財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)的精神,把此項(xiàng)工作列入重要議事日程,認(rèn)真組織,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的領(lǐng)導(dǎo)。各部門要統(tǒng)一思想,顧全大局,通力協(xié)助,積極配合支持財(cái)政部門履行績效評(píng)價(jià)工作職能。其中, 審計(jì)部門要做好有關(guān)財(cái)政支出項(xiàng)目和資金的審計(jì)監(jiān)督工作; 監(jiān)察、人事部門要嚴(yán)肅查處有關(guān)違法違規(guī)違紀(jì)行為,對(duì)有嚴(yán)重問題的, 必須追究有關(guān)責(zé)任人責(zé)任。各級(jí)財(cái)政部門要緊緊圍繞當(dāng)?shù)攸h委、政府的中心工作,堅(jiān)持財(cái)政工作服從于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想,堅(jiān)持公共財(cái)政的改革方向, 建立健全工作責(zé)任制,認(rèn)真組織, 狠抓落實(shí), 切實(shí)履行好財(cái)政工作職責(zé)。今后,各級(jí)政府要把績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為財(cái)政預(yù)算以及部門預(yù)算安排的重要依據(jù), 增強(qiáng)財(cái)政績效評(píng)價(jià)工作的規(guī)范性和約束力, 發(fā)揮績效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政資金的跟蹤問效作用和決策信息反饋?zhàn)饔? 使財(cái)政支出管理水平上一個(gè)新臺(tái)階。
(四) 建立健全財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的基本原則
當(dāng)前,在建設(shè)富裕文明和諧新廣西的進(jìn)程中,財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則, 不斷提高財(cái)政資金的使用效益, 努力實(shí)現(xiàn)自治區(qū)第九次黨代會(huì)提出的“五年打基礎(chǔ), 十年上水平”的戰(zhàn)略目標(biāo), 推動(dòng)廣西經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)地發(fā)展,促進(jìn)廣西各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)全面和諧地發(fā)展。
1 . 經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性原則。即通過對(duì)財(cái)政支出行為及其過程的實(shí)際情況進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的比較和評(píng)價(jià)分析, 判斷支出的行為過程和執(zhí)行的業(yè)績、效果優(yōu)劣?？冃гu(píng)價(jià)的目的是從第三者的角度,向有關(guān)利害關(guān)系人提供經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的信息,督促資源管理者或經(jīng)營者改進(jìn)工作,更好地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性三要素是一個(gè)有機(jī)的整體。經(jīng)濟(jì)性側(cè)重于投入方面, 注意節(jié)約支出;而效率性主要指投入與產(chǎn)出的關(guān)系,即是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出, 或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出; 效果性是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的產(chǎn)出結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)的比較。經(jīng)濟(jì)性是前提, 效率性是過程,效果性是目的,經(jīng)濟(jì)性、效率性都應(yīng)與效果性相一致。
2 . 定量分析與定性分析相結(jié)合的原則。以定量分析為主,定性分析為輔,定量分析建立在支出項(xiàng)目的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)采集分析上,定性分析通過對(duì)支出全面、綜合因素的分析,結(jié)合有關(guān)專家的意見,與定量分析共同評(píng)價(jià)支出項(xiàng)目的效果,以便更加合理、準(zhǔn)確地反映財(cái)政預(yù)算支出項(xiàng)目的實(shí)際績效, 促使相關(guān)部門改進(jìn)工作方式和管理辦法, 進(jìn)一步提高財(cái)政預(yù)算績效水平。
3 . 真實(shí)性、科學(xué)性、規(guī)范性原則。真實(shí)性是保證財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)公正、客觀的基礎(chǔ),科學(xué)性是以項(xiàng)目的實(shí)際情況為主,兼顧地區(qū)、國家乃至國際比較標(biāo)準(zhǔn),將預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際相結(jié)合,普遍適用和個(gè)別選擇相結(jié)合,充分考慮財(cái)政支出的特點(diǎn)和運(yùn)作過程,以真實(shí)反映和衡量不同資金使用受益單位( 部門) 管理和使用財(cái)政資金的能力。規(guī)范性是評(píng)價(jià)行為和結(jié)果始終貫穿和反映財(cái)政資金運(yùn)作的全過程,強(qiáng)化、規(guī)范公共支出項(xiàng)目的選項(xiàng)、審批、監(jiān)管、審核功能, 增強(qiáng)財(cái)政資金分配和使用的責(zé)任制, 使績效評(píng)價(jià)對(duì)公共支出和預(yù)算管理起到激勵(lì)和約束作用。
( 五) 引進(jìn)科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)方法
課題組認(rèn)為, 在目前及今后廣西經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展中,財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)方法應(yīng)主要包括:
1 . 成本—效益比較法。針對(duì)財(cái)政支出確定的目標(biāo),在目標(biāo)效益額相同的情況下,對(duì)支出項(xiàng)目中發(fā)生的各種正常開支、額外開支和特殊費(fèi)用等進(jìn)行比較,以最小成本( 投入) 取得最大效益( 產(chǎn)出) 為優(yōu)。
2 . 目標(biāo)預(yù)定與實(shí)施效果比較法。通過比較財(cái)政支出所產(chǎn)生的實(shí)際結(jié)果與預(yù)定的目標(biāo),分析完成( 或未完成) 目標(biāo)的因素,從而評(píng)價(jià)財(cái)政預(yù)算支出的績效情況。
3 . 攤提計(jì)算法。研究某項(xiàng)支出通過年度盈余得以回收的時(shí)限,即計(jì)算投資回收期或投資風(fēng)險(xiǎn),攤提時(shí)間越短,風(fēng)險(xiǎn)越小。
4 . 最低成本法。在某項(xiàng)公共支出不易觀測或計(jì)算其經(jīng)濟(jì)效益大小的情況下, 可采取比較多個(gè)功能和目的相近的方案,評(píng)價(jià)和選擇成本最低的方案。
5 . 因素分析法。通過列舉分析所有影響收益及成本的內(nèi)外因素,綜合分析評(píng)價(jià)的方法。
6 . 歷史動(dòng)態(tài)比較法。將歷史上各時(shí)期的公共支出按一定原則和類別分類排除, 分析比較, 確定公共支出效率變化情況的方法。
7 . 橫向比較法。將相同或近似的支出項(xiàng)目通過比較其在不同地區(qū)的實(shí)施執(zhí)行情況來分析判斷支出的績效。
8 . 專家評(píng)議與問卷調(diào)查法( 公眾評(píng)判法) 。通過若干相關(guān)領(lǐng)域的專家對(duì)財(cái)政支出績效進(jìn)行分析, 同時(shí),設(shè)計(jì)不同的調(diào)查問卷, 發(fā)給一定數(shù)量的人員填寫,最后匯總分析各方面意見進(jìn)行評(píng)價(jià)判斷。
當(dāng)然,在實(shí)施績效評(píng)價(jià)時(shí),根據(jù)支出項(xiàng)目的不同情況可以只采用一種方法, 也可以采用多種方法同時(shí)進(jìn)行,以確保財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)的合理性和科學(xué)性。
( 六) 進(jìn)一步明確財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容
基于廣西目前的現(xiàn)實(shí)條件以及改革發(fā)展目標(biāo)的需要,適應(yīng)部門預(yù)算改革的需要并推進(jìn)部門預(yù)算制度的完善,廣西財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)主要應(yīng)從兩方面進(jìn)行:
1 . 一般預(yù)算支出的績效評(píng)價(jià),即評(píng)價(jià)部門預(yù)算的總體績效
設(shè)計(jì)一般預(yù)算支出的績效評(píng)價(jià)體系的基本出發(fā)點(diǎn)是政府職能, 根據(jù)國家戰(zhàn)略規(guī)劃, 確定一定時(shí)期內(nèi)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用財(cái)政資金所要達(dá)到的成果目標(biāo), 制定恰當(dāng)、詳細(xì)的衡量標(biāo)準(zhǔn)以檢查各機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)展情況和目標(biāo)完成情況。
從廣西現(xiàn)階段及今后相當(dāng)長一段時(shí)間的發(fā)展目標(biāo)來看,對(duì)政府各機(jī)構(gòu)的預(yù)算支出的績效評(píng)價(jià)范圍主要應(yīng)該包括幾個(gè)方面: 政務(wù)信息管理; 資源配置績效管理;公務(wù)員業(yè)績管理;財(cái)務(wù)質(zhì)量管理。
這四個(gè)內(nèi)容基本上涵蓋了政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率的方方面面。通過評(píng)價(jià),可以獲得政府各機(jī)構(gòu)、各部門財(cái)政資金使用效果的相關(guān)信息, 加強(qiáng)政府責(zé)任制,并有效激勵(lì)各機(jī)構(gòu)完善其內(nèi)部管理、根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果迅速識(shí)別問題和解決問題。
2 . 項(xiàng)目支出預(yù)算的績效評(píng)價(jià),即對(duì)各個(gè)具體項(xiàng)目的支出績效進(jìn)行評(píng)價(jià)
除了一般的政府機(jī)構(gòu)行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)外, 政府一般要通過具體項(xiàng)目的執(zhí)行, 來實(shí)現(xiàn)其職能。通過項(xiàng)目支出的績效評(píng)價(jià), 不但可以檢查監(jiān)督項(xiàng)目支出的科學(xué)性、安全性、合規(guī)性和績效性,而且可以識(shí)別問題的所在, 分析項(xiàng)目支出沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的原因,幫助找到解決問題的方法,并對(duì)同一領(lǐng)域的其他相似項(xiàng)目進(jìn)行比較,清理交叉、重復(fù)的項(xiàng)目,重新有效分配資金。
根據(jù)廣西政府目前及今后所安排的項(xiàng)目支出的特點(diǎn),項(xiàng)目支出的績效評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括: 邏輯標(biāo)準(zhǔn);管理標(biāo)準(zhǔn);成果標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)上述三大標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià), 來衡量項(xiàng)目支出的目的設(shè)計(jì)合理性、項(xiàng)目管理以及項(xiàng)目績效目標(biāo)的完成情況等,從而確定公共資源的使用效率和效果。
(七) 加強(qiáng)建立財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中部門的目標(biāo)責(zé)任制
在“轉(zhuǎn)變干部作風(fēng),加強(qiáng)機(jī)關(guān)行政效能建設(shè)”中,通過部門領(lǐng)導(dǎo)與預(yù)算部門簽訂契約式的績效目標(biāo)責(zé)任協(xié)議,明確部門負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目資金使用效果需要承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任。建立健全預(yù)算績效的報(bào)告制度、問責(zé)制度、公開制度和審計(jì)制度,防止因部門對(duì)預(yù)算裁量的任意性, 導(dǎo)致決策失誤、資金挪用、鋪張浪費(fèi)、截留資金等不良現(xiàn)象的發(fā)生。
( 八) 加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)的制度建設(shè)
在進(jìn)一步制定公共支出預(yù)算范圍的基礎(chǔ)上, 應(yīng)研究制定與財(cái)政預(yù)算評(píng)價(jià)相匹配的相關(guān)制度, 把項(xiàng)目預(yù)算、績效評(píng)價(jià)、“收支兩條線”改革、國庫集中支付和政府采購制度等諸多制度統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來。建議自治區(qū)黨委、政府安排相關(guān)部門近期內(nèi)重點(diǎn)研究、制定《廣西壯族自治區(qū)財(cái)政投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)暫行辦法》,明確各部門申報(bào)項(xiàng)目必須同時(shí)提交可行性報(bào)告和績效目標(biāo),否則,就不得納入財(cái)政預(yù)算安排范圍。通過規(guī)范公共支出范圍, 加強(qiáng)以外部監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制為主要內(nèi)容的制度建設(shè), 不斷完善財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)制度,提高財(cái)政資金使用效益,全面推進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。
[ 參考文獻(xiàn)]
[ 1 ] 李順明, 楊清源. 部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中存在的問題及對(duì)策[ J ] . 廣西財(cái)政高等專科學(xué)校學(xué)報(bào),2004 , (3) .
[2 ] 呂小艇, 俞元鵡. 建立績效預(yù)算評(píng)價(jià)體系的研究[ J ] . 預(yù)算管理會(huì)計(jì)月刊,2004 , (4) .
[ 3 ] 廣西財(cái)政廳. 廣西財(cái)政廳對(duì)部門預(yù)算實(shí)行“大監(jiān)督”[ EB/ OL ] . http/ / www. gxcz . gov. cn , 2007 - 01 -05 .
文章來源：廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào) （責(zé)任編輯： XL）
